羅宇萌

摘 要：農村土地“三權分置”改革旨在引導土地經營權有序流轉，促進農業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；图s化經營。農地“三權分置”制度創(chuàng)新的核心是將承包權和經營權進行有效分離分置，農地經營權主體不再限于集體經濟組織成員，從而解決我國土地流轉具體操作中的瓶頸問題。受制于既有法律供給的不足，實踐中“三權分置”權利邊界模糊，權能的實現(xiàn)受限，需要準確界定農村土地所有權、農戶承包權、經營權的關系，明確土地經營權用益物權性質

關鍵詞：農村土地 “三權分置” 承包權 經營權

一、農村土地“三權分置”改革的發(fā)展方向

從“兩權分離”到“三權分置”本質是農村土地權屬關系的變革，存在著農地從“集體所有”向“國有”①“私有”“永包制”轉變的不同方向。農村土地“三權分置”的發(fā)展趨勢，實際上與我國堅持社會主義的根本制度密切相關，同時“三權分置”的發(fā)展方向，也必須考慮到我國國情發(fā)展需要與社會主義市場經濟的發(fā)展趨勢，堅持維護公平與提高效率相統(tǒng)一的改革導向，以釋放“三權分置”制度的最大紅利。

二、“三權分置”下的權利構成分析

“兩權分離”背景下，農村土地產權被分為所有權和承包經營權?！叭龣喾种谩钡膶嵸|是所有權與使用權的進一步分離，以實現(xiàn)經營權的自由流轉為最終目的，土地承包經營權被進一步劃分為承包權和經營權。從“兩權分離”到“三權分置”，所有權與承包經營權權能也發(fā)生了相應的調整。

（一）農地集體所有權

農村土地集體所有權是集體經濟組織對農村土地所享有的占有、使用、收益和處分的權利，其性質為自物權，由于集體經濟組織并不直接占有、使用土地，對于集體土地的占有、使用權能在土地承包經營權設立之后即轉移給了土地承包經營權人。其收益及處分權能也轉由承包方行使，集體土地所有權權能受到了限制，其權利表現(xiàn)為對農地承包和經營的監(jiān)督權、合理分配農村土地的發(fā)包權、到期承包地的收回權等。從目前情況看，集體經濟組織的所有權行使極不規(guī)范，有些集體經濟組織怠于行使其所有權，而有些地區(qū)的集體經濟組織則借助其行政管理職能擴張其權利，肆意侵犯農民的承包經營權。

（二）承包經營權

土地承包經營權是我國現(xiàn)行《土地管理法》《物權法》等法律法規(guī)的法律用語，是承包農戶作為集體經濟組織成員，享有對承包地占有、使用、收益以及流轉等權利。我國農村土地經營制存在家庭承包和對“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包兩種方式?！八幕摹钡爻邪洜I主體可以是本集體組織村民、農戶之外的自然人、企業(yè)法人或其他經營組織。而家庭承包中，農地承包經營權的權利主體為集體組織成員，其取得、流轉等權利受到嚴格限制，具有封閉性、身份性和保障性，使非農資本難以進入農業(yè)領域，對農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展形成阻礙。因而，本文著重針對家庭承包經營權的再造而展開分析。2013年12月23日至24日召開的中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營”，并指出“土地承包經營權主體同經營權主體發(fā)生分離，是我國農業(yè)生產關系變化的新趨勢?！备鶕?jù)現(xiàn)有農地政策，農戶土地承包經營權的權能發(fā)生了改變，在此基礎上分離為承包權和經營權。

1.承包權。

農村土地承包權的主體為集體經濟組織成員的農戶。承包權的期限穩(wěn)定并長久不變，且不能在公開市場上流轉。承包權既是成員獲得承包土地的資格，也包括承包土地使用權。對土地承包權的法律地位存在兩種理解：一是等同于土地承包經營權，具備占有、使用、收益和部分處分權能。如學者潘俊認為：承包權在嚴格意義上仍是土地承包經營權，經營權是土地承包經營權的派生權利。也有學者認為，雖然在現(xiàn)有的法律框架下，承包權在現(xiàn)行法制的意義上仍然是土地承包經營權，但實際上承包權僅包括土地承包經營權的占有和部分處分權能。④根據(jù)中央農村工作領導小組相關負責人的解釋：農民對承包地享有占有、使用、收益的權利，無處分權，土地承包經營權不允許抵押，中央只是把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許其抵押擔保，但承包權不許抵押。⑤農村土地承包權是一種用益物權，其權利表現(xiàn)為承包地維持權、分離對價請求權、征地補償獲取權、繼承權、退出權、農地利用監(jiān)督權等。

2.經營權。

當前探索實踐中的土地經營權并非法定的民事權利，其權利內涵尚無明確界定。農村土地經營權由土地承包經營權中分離而來，農業(yè)經營主體享有農村土地經營權，對農村土地享有實際占有、使用、收益的權利，可通過進行農業(yè)生產、抵押擔保等獲得收益，其權利表現(xiàn)為生產經營自主權、獲得經營收益權、抵押擔保權等。2015年1月22日國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》指出：現(xiàn)階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統(tǒng)一經營管理的資源性資產、經營性資產等，以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”。進一步明確了農戶承包經營權可以通過市場流轉交易，經營權可以向金融機構抵押融資、通過“農村產權流轉交易市場”等“公開市場”流轉交易、入股合作社和龍頭企業(yè)等新的土地流轉形式。在“三權分置”下，農戶家庭承包經營權與“四荒”地承包經營權趨于一致，農地經營權主體不再限于集體經濟組織成員，可以是本集體經濟組織之外的農戶、家庭農場、專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作組織和農業(yè)企業(yè)等農業(yè)經營主體。

四、結語

總之，“三權分置”是農村改革發(fā)展的一項重要任務，“三權分置”的提出，迫切需要從理論上進行深入的研究，厘清“三權”關系，明確權利內容及性質，并從立法上及時對現(xiàn)行法律予以修改和完善，為“三權分置”的落實提供法律保障。

注釋：

①韓洪今，馬秋.論中國農村土地集體所有權制度改革[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2005（2）

②《2015年全國國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2015年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)35361萬人，比上年末增加1236萬人。參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)50472萬人，增加365萬人。

③孫中華.關于農村土地“三權分置”有關政策法律性問題的思考.農業(yè)部管理干部學院學報，2015（01）：4—5

④李國強.論農地流轉中“三權分置”的法律關系.法律科學，2015（06）：184

⑤見陳錫文：《農村土地制度改革，底線不能突破（權威訪談？學習貫徹十八屆三中全會精神）——專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文》，載《人民日報》，2013年12月5日第2版。

⑥高遠至.三權分離：農地產權新路徑漸清晰[J]半月談，2014（3）