高小平　劉一弘

4月18日，新任應(yīng)急管理部黨組書記黃明就新組建國家應(yīng)急管理部的職責(zé)和定位、組建背景、近期工作重點(diǎn)和未來改革方向向社會做了解答。此次答記者問距離3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)設(shè)立國家應(yīng)急管理部僅僅一個月時間。

這一個月內(nèi)，部門揭牌、官網(wǎng)上線、合署辦公等工作都有條不紊地開展。如此短的時間內(nèi)完成組建，體現(xiàn)了黨和國家對這次機(jī)構(gòu)改革的決心之大、力度之深、支持之廣都史無前例。國家應(yīng)急管理部以組建前涵蓋自然災(zāi)害和安全事故管理部門的消防、安監(jiān)、地震、防汛抗旱和食藥監(jiān)等部門領(lǐng)導(dǎo)為班底，實(shí)行雙首長制。

本次新機(jī)構(gòu)的組建體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的改革重要原則。優(yōu)化就是機(jī)構(gòu)職能要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致?，F(xiàn)代風(fēng)險和突發(fā)事件的復(fù)雜性決定了應(yīng)急管理工作不能由單一部門來獨(dú)立履行，從過去設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)席會議來臨時克服應(yīng)急響應(yīng)過程中的職責(zé)邊界模糊、權(quán)責(zé)不對等困難的實(shí)際效果看，應(yīng)急決策效率低下的概率仍然比較高。協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次。復(fù)合型事件的特點(diǎn)使得傳統(tǒng)以一部門為主，通過其他各部門配合來完成的方式捉襟見肘。政府機(jī)構(gòu)中條條塊塊的格局導(dǎo)致執(zhí)行效率低下。高效就是要履職到位、流程通暢。組織層面，事前、事中、事后的應(yīng)急職能分布在不同部門，很難將突發(fā)事件演化的自然過程銜接起來；同時，術(shù)語不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等技術(shù)問題也導(dǎo)致了整個應(yīng)急管理過程得不到高效運(yùn)行。

社會主要矛盾轉(zhuǎn)化下的時代產(chǎn)物

新組建的國家應(yīng)急管理部是黨中央和國務(wù)院應(yīng)對不斷轉(zhuǎn)化的社會主要矛盾的時代產(chǎn)物。

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是“著力解決人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”。政府職能圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心展開，以效率求發(fā)展。進(jìn)入新時代，人民物質(zhì)生活水平顯著提高。社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。良善的公共安全環(huán)境是人民美好生活需要的底線要求。

隨著我國現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程加快，社會多元化、系統(tǒng)復(fù)雜性、技術(shù)不可控等因素為我國公共安全提出了新的挑戰(zhàn)。人民群眾對于公共安全的關(guān)切程度、感受程度以及期望值不斷高漲。面對新的社會主要矛盾，黨中央從提出經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)全面發(fā)展到實(shí)現(xiàn)“四個全面”的戰(zhàn)略目標(biāo)一脈相承。2012年以來，抓住全面深化改革的歷史契機(jī)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為著力點(diǎn)，提出總體國家安全觀，建立健全公共安全體系。

應(yīng)對突發(fā)事件做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”

新組建的國家應(yīng)急管理部是我國建設(shè)服務(wù)型政府不斷深化的具體成果。

黨中央和國務(wù)院提出“服務(wù)型”政府建設(shè)，明確政府四項(xiàng)基本職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。通過“大部制”改革理念圍繞公共安全問題，將安全生產(chǎn)、消防救援、民政救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等專業(yè)應(yīng)急管理的政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化融合，做好應(yīng)急管理大部制職能改革的“乘除法”。通過“放管服”舉措，調(diào)整政府應(yīng)急管理職能，推動政府在應(yīng)對突發(fā)事件全過程中做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”，保障政府基本的公共安全服務(wù)。

未來如何發(fā)揮“1+1 >2” 的作用？

新組建的國家應(yīng)急管理部完成了現(xiàn)代應(yīng)急管理的三個統(tǒng)一。

其一，應(yīng)急管理對象的統(tǒng)一。由一個政府部門來統(tǒng)一管理自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故等公共安全問題，表達(dá)了全社會對于復(fù)雜系統(tǒng)背景下單一災(zāi)害和風(fēng)險的認(rèn)知逐步提高到復(fù)合型突發(fā)公共事件，即如何應(yīng)對多因、多果和多形式的風(fēng)險和突發(fā)事件。

其二，應(yīng)急管理職能的統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理部整合了先前分散在13個部門的公共安全職能，基本完成了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難領(lǐng)域內(nèi)的全災(zāi)種管理。協(xié)調(diào)機(jī)制從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會議、政府辦事機(jī)構(gòu)到部門綜合管理，政府應(yīng)急職能真正實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)急化到常態(tài)化。

其三，應(yīng)急管理過程的統(tǒng)一。解決了事前預(yù)防、事中響應(yīng)、事后恢復(fù)的全過程的組織困境。這次改革賦予了應(yīng)急管理部整體規(guī)劃和指導(dǎo)的全過程應(yīng)急管理職能。同時，也明確了災(zāi)害和事故類公共突發(fā)事件的物資準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、指揮應(yīng)對和恢復(fù)善后的全過程管理職責(zé)。

組建新的國家應(yīng)急管理部對于建設(shè)綜合統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系來講是基礎(chǔ)性的一步，接下來還有很多關(guān)鍵步驟需要完成：

第一，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提升應(yīng)急管理部自身的職能權(quán)威性。應(yīng)急管理部的工作需要納入公共安全治理體系以及總體國家安全觀的范疇來考慮。從黨政同構(gòu)的角度考慮，需要明確和加強(qiáng)中央國家安全委員會對其的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

第二，理順內(nèi)部職能、權(quán)力和責(zé)任關(guān)系。作為新組建的政府架構(gòu)，來自不同部門的組織文化、安全文化、領(lǐng)導(dǎo)方式和機(jī)制運(yùn)行都表現(xiàn)出極大的差異。能不能發(fā)揮1+1大于2的作用，對于以安監(jiān)部門為主體的新機(jī)構(gòu)來講是一個新的考驗(yàn)。

第三，明確中央和地方在此次應(yīng)急管理體系改革中的角色定位。地方應(yīng)急管理體系是必須復(fù)制中央的應(yīng)急管理模式，上下一般粗，有利于政令暢通；還是保證在中央權(quán)威性的前提下，因地制宜，允許多樣性存在，這也是一個需要考慮的問題。

總體來講，我國應(yīng)急管理體制，從改革開放之前由專門的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)對單一災(zāi)害管理，發(fā)展到上個世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初的“專門機(jī)構(gòu)+部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”制度，再到2006年以來的“權(quán)威樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門間協(xié)調(diào)”機(jī)制，正在向新時代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理模式過渡。

我國應(yīng)急管理制度的創(chuàng)新與發(fā)展，每一階段所實(shí)現(xiàn)的質(zhì)的飛躍，與當(dāng)代中國乃至世界的政治經(jīng)濟(jì)和社會歷史發(fā)展情勢、狀況、需求相吻合，與我國災(zāi)害和突發(fā)事件演化的客觀環(huán)境相聯(lián)系，與行政管理體制精神相融合?？梢哉f，邁向綜合統(tǒng)一的應(yīng)急管理部的組建是水到渠成。

（高小平單位：中國行政管理學(xué)會；劉一弘單位：上海交通大學(xué)中國城市治理研究院、國際與公共事務(wù)學(xué)院）