高小平　劉一弘

4月18日，新任應(yīng)急管理部黨組書記黃明就新組建國(guó)家應(yīng)急管理部的職責(zé)和定位、組建背景、近期工作重點(diǎn)和未來改革方向向社會(huì)做了解答。此次答記者問距離3月17日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家應(yīng)急管理部?jī)H僅一個(gè)月時(shí)間。

這一個(gè)月內(nèi)，部門揭牌、官網(wǎng)上線、合署辦公等工作都有條不紊地開展。如此短的時(shí)間內(nèi)完成組建，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)這次機(jī)構(gòu)改革的決心之大、力度之深、支持之廣都史無前例。國(guó)家應(yīng)急管理部以組建前涵蓋自然災(zāi)害和安全事故管理部門的消防、安監(jiān)、地震、防汛抗旱和食藥監(jiān)等部門領(lǐng)導(dǎo)為班底，實(shí)行雙首長(zhǎng)制。

本次新機(jī)構(gòu)的組建體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的改革重要原則。優(yōu)化就是機(jī)構(gòu)職能要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的復(fù)雜性決定了應(yīng)急管理工作不能由單一部門來獨(dú)立履行，從過去設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)席會(huì)議來臨時(shí)克服應(yīng)急響應(yīng)過程中的職責(zé)邊界模糊、權(quán)責(zé)不對(duì)等困難的實(shí)際效果看，應(yīng)急決策效率低下的概率仍然比較高。協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次。復(fù)合型事件的特點(diǎn)使得傳統(tǒng)以一部門為主，通過其他各部門配合來完成的方式捉襟見肘。政府機(jī)構(gòu)中條條塊塊的格局導(dǎo)致執(zhí)行效率低下。高效就是要履職到位、流程通暢。組織層面，事前、事中、事后的應(yīng)急職能分布在不同部門，很難將突發(fā)事件演化的自然過程銜接起來；同時(shí)，術(shù)語不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等技術(shù)問題也導(dǎo)致了整個(gè)應(yīng)急管理過程得不到高效運(yùn)行。

社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化下的時(shí)代產(chǎn)物

新組建的國(guó)家應(yīng)急管理部是黨中央和國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)不斷轉(zhuǎn)化的社會(huì)主要矛盾的時(shí)代產(chǎn)物。

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是“著力解決人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”。政府職能圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心展開，以效率求發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，人民物質(zhì)生活水平顯著提高。社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。良善的公共安全環(huán)境是人民美好生活需要的底線要求。

隨著我國(guó)現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程加快，社會(huì)多元化、系統(tǒng)復(fù)雜性、技術(shù)不可控等因素為我國(guó)公共安全提出了新的挑戰(zhàn)。人民群眾對(duì)于公共安全的關(guān)切程度、感受程度以及期望值不斷高漲。面對(duì)新的社會(huì)主要矛盾，黨中央從提出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展到實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略目標(biāo)一脈相承。2012年以來，抓住全面深化改革的歷史契機(jī)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為著力點(diǎn)，提出總體國(guó)家安全觀，建立健全公共安全體系。

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”

新組建的國(guó)家應(yīng)急管理部是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府不斷深化的具體成果。

黨中央和國(guó)務(wù)院提出“服務(wù)型”政府建設(shè)，明確政府四項(xiàng)基本職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。通過“大部制”改革理念圍繞公共安全問題，將安全生產(chǎn)、消防救援、民政救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等專業(yè)應(yīng)急管理的政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化融合，做好應(yīng)急管理大部制職能改革的“乘除法”。通過“放管服”舉措，調(diào)整政府應(yīng)急管理職能，推動(dòng)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件全過程中做到更多“放”、更好“管”、更優(yōu)“服”，保障政府基本的公共安全服務(wù)。

未來如何發(fā)揮“1+1 >2” 的作用？

新組建的國(guó)家應(yīng)急管理部完成了現(xiàn)代應(yīng)急管理的三個(gè)統(tǒng)一。

其一，應(yīng)急管理對(duì)象的統(tǒng)一。由一個(gè)政府部門來統(tǒng)一管理自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故等公共安全問題，表達(dá)了全社會(huì)對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)背景下單一災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知逐步提高到復(fù)合型突發(fā)公共事件，即如何應(yīng)對(duì)多因、多果和多形式的風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件。

其二，應(yīng)急管理職能的統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理部整合了先前分散在13個(gè)部門的公共安全職能，基本完成了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難領(lǐng)域內(nèi)的全災(zāi)種管理。協(xié)調(diào)機(jī)制從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議、政府辦事機(jī)構(gòu)到部門綜合管理，政府應(yīng)急職能真正實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)急化到常態(tài)化。

其三，應(yīng)急管理過程的統(tǒng)一。解決了事前預(yù)防、事中響應(yīng)、事后恢復(fù)的全過程的組織困境。這次改革賦予了應(yīng)急管理部整體規(guī)劃和指導(dǎo)的全過程應(yīng)急管理職能。同時(shí)，也明確了災(zāi)害和事故類公共突發(fā)事件的物資準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、指揮應(yīng)對(duì)和恢復(fù)善后的全過程管理職責(zé)。

組建新的國(guó)家應(yīng)急管理部對(duì)于建設(shè)綜合統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系來講是基礎(chǔ)性的一步，接下來還有很多關(guān)鍵步驟需要完成：

第一，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提升應(yīng)急管理部自身的職能權(quán)威性。應(yīng)急管理部的工作需要納入公共安全治理體系以及總體國(guó)家安全觀的范疇來考慮。從黨政同構(gòu)的角度考慮，需要明確和加強(qiáng)中央國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)其的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

第二，理順內(nèi)部職能、權(quán)力和責(zé)任關(guān)系。作為新組建的政府架構(gòu)，來自不同部門的組織文化、安全文化、領(lǐng)導(dǎo)方式和機(jī)制運(yùn)行都表現(xiàn)出極大的差異。能不能發(fā)揮1+1大于2的作用，對(duì)于以安監(jiān)部門為主體的新機(jī)構(gòu)來講是一個(gè)新的考驗(yàn)。

第三，明確中央和地方在此次應(yīng)急管理體系改革中的角色定位。地方應(yīng)急管理體系是必須復(fù)制中央的應(yīng)急管理模式，上下一般粗，有利于政令暢通；還是保證在中央權(quán)威性的前提下，因地制宜，允許多樣性存在，這也是一個(gè)需要考慮的問題。

總體來講，我國(guó)應(yīng)急管理體制，從改革開放之前由專門的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害管理，發(fā)展到上個(gè)世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初的“專門機(jī)構(gòu)+部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”制度，再到2006年以來的“權(quán)威樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門間協(xié)調(diào)”機(jī)制，正在向新時(shí)代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理模式過渡。

我國(guó)應(yīng)急管理制度的創(chuàng)新與發(fā)展，每一階段所實(shí)現(xiàn)的質(zhì)的飛躍，與當(dāng)代中國(guó)乃至世界的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)歷史發(fā)展情勢(shì)、狀況、需求相吻合，與我國(guó)災(zāi)害和突發(fā)事件演化的客觀環(huán)境相聯(lián)系，與行政管理體制精神相融合。可以說，邁向綜合統(tǒng)一的應(yīng)急管理部的組建是水到渠成。

（高小平單位：中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)；劉一弘單位：上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）