王偉域 陳斌才

一、引 言

2016年5月1日我國全面實施了“營改增”，這一宏大的稅制改革對于地方經濟和稅源無疑帶來了深遠的影響。如何結合“營改增”的現實形勢，加強地方稅源建設是各地尤其是貧困縣域經濟地區(qū)必須面對的現實問題。本文根據對G省H縣地方稅務局等單位實地調研的情況，收集了大量有關該縣2012年至2016年的地方經濟稅源等一手資料，并以此為基礎，通過多維度對比分析經濟發(fā)展和地方稅收關系，對后“營改增”時期地方稅收稅源建設情況進行預判，探索促進地方稅收收入可持續(xù)增長的工作重點，并據此提出加強H縣稅源建設、促進財政增收、推動欠發(fā)達縣域經濟可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

二、2012年至2016年H縣經濟和地方稅收分析

（一）分析背景

近年來，受國內經濟放緩、市場需求減弱、政策約束趨緊等多因素的影響，特別是后“營改增”時期，地方財政焦慮愈發(fā)嚴重。G省H縣經濟從21世紀以來的快速增長期逐步過渡到平穩(wěn)增長期，2014年地方稅收收入首次出現“負增長”，依靠能源和農業(yè)支撐、傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)主導、基礎設施投資建設領跑就能實現經濟稅收快速發(fā)展的時代已經過去。在此形勢下，全面深入地研究縣域經濟稅源情況，正視當前H縣經濟結構中傳統(tǒng)產業(yè)偏弱、高附加值產業(yè)缺少的狀況，準確預判后“營改增”時期地方稅源建設的形勢，因地制宜地制定和實施地方稅源建設發(fā)展規(guī)劃，建立和完善地方稅體系具有較強的現實意義。

（二）經濟稅收分析

2012年至2016年間，H縣經濟取得了較快的發(fā)展，地方稅收與經濟協(xié)調增長，呈現出以下三個方面顯著特點：

1.經濟和地方稅收呈現出良性互動增長態(tài)勢

2012年至2016年，H縣經濟保持了穩(wěn)步增長的態(tài)勢，國內生產總值（GDP）由2012年的53.64億元增至2016年448.54億元，總額增長8.36倍，名義GDP年均增長23.7%。經濟總量的擴大帶動了地方稅收收入的不斷增長。同期，地方稅收收入由2012年的3.95億元增長至2016年的6.8億元，年均增長7.64%，其中，縣級收入由2012年的2.15億元增至2.79億元，年均增長6.74%，地方稅收與經濟呈良性互動態(tài)勢（見表1）。

表1 H縣地稅收入、GDP與財政收入情況

2.經濟和地方稅收保持了較高的契合度

從經濟與地方稅收的增幅走勢來看，2012年至2016年H縣經濟增速出現了2個拐點，稅收出現了3個拐點。2013年在國家產業(yè)結構轉型升級、經濟發(fā)展換擋減速以及“營改增”結構性減稅的大背景下，該縣還受到煤礦整合、節(jié)能降耗等政策的直接影響，導致地方稅收比上年度減收2547萬元，環(huán)比下降18.5%，其他年份地方稅收均與縣域經濟呈“趨勢相同、互動增長、幅度略小”的走勢，基本上實現了協(xié)同增長趨勢（見圖1）。

3.地方稅收入彈性較為合理

從2012年至2016年，H縣平均地方稅收收入彈性系數為0.9，處于0.8至1.2的合理區(qū)間。但從個別年份看，受國家政策和地方行政管理和環(huán)境等客觀因素影響，H縣地方稅收收入彈性也出現過畸低和畸高的情況，如2014年，H縣經濟發(fā)展速度放緩，加之“營改增”政策調整、煤炭行業(yè)價格持續(xù)下滑、鋼鐵市場不景氣和煙草行業(yè)受天氣原因影響，地方稅收收入增速大幅低于經濟增速，彈性系數僅為－0.49%，為近年來最低水平；而2016年，因政府融資平臺繳納一次性地方稅收數額較大，達到10771萬元，以及重點加大對公路、水利建設等基礎設施項目清理力度，使當年地方稅收收入增幅較猛，大大高于經濟增速，稅收彈性系數高達2.59，為近年來最高（見表2）。

圖1 2012年至2016年H縣經濟和地稅收入對比情況

表2 H縣2012年至2016年GDP與地稅收入增幅及彈性系數

（三）地方稅源結構分析

隨著H縣經濟的快速發(fā)展，地方稅收收入也呈現出較快增長趨勢，主要表現為以下幾個特點：

從收入規(guī)模來看，地稅收入占縣域稅收收入比重較大，主體地位突出。2012年至2016年，全縣地稅收入以年均7.64%的增速從2012年的2.99億元增長到2016年的4.02億元；同時，地稅部門征收的縣級收入占全縣公共預算收入超過“半壁江山”，平均占比達61.45%，其中最高年份的2016年占比超過三分之二，接近70%。

從重點稅源來看，大型企業(yè)較少但稅收貢獻大，且主要集中在建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)和煙草批發(fā)業(yè)。2016年，全縣地稅征收的2011戶納稅人共納稅4.02億元，其中納稅前十位的企業(yè)實現稅收2.06億元，占全縣地稅收入總額的51.24%。其中，建筑業(yè)3戶，納稅額為1.26億元，占前十的61.2%；房地產業(yè)3戶，納稅額為0.26億元，占前十的12.6%；金融業(yè)2戶，納稅額為0.12億元，占前十的5.8%；批發(fā)業(yè)和零售業(yè)2戶，納稅額為0.42億元，占前十的20.4%?？梢钥闯?，H縣重點稅源企業(yè)仍以建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和房地產業(yè)等傳統(tǒng)支柱行業(yè)為主（參見表3）。

從產業(yè)稅源來看，二、三產業(yè)稅源是地方稅收入增長的主力，且第三產業(yè)納稅額增幅快于第二產業(yè)。從2012年至2016年二、三產業(yè)的稅收來分析，呈現出兩個鮮明態(tài)勢。一是2013年以前第二產業(yè)實現的地方稅收總量要高于第三產業(yè)，對全縣的稅收貢獻率也高于第三產業(yè)。二是2014年以后態(tài)勢發(fā)生明顯扭轉，即考慮2016年全面推行“營改增”因素的影響下，第三產業(yè)實現的地方稅收的稅收總量和稅收貢獻率均要超過第二產業(yè)（參見表4）。

表3 2016年H縣重點稅源企業(yè)十強

表4 分產業(yè)及重點行業(yè)稅收完成情況分析 單位：萬元

從稅種結構來看，企業(yè)所得稅平穩(wěn)增長，耕地占用稅、土地增值稅和契稅增速較快。從2012年至2016年，H縣地方稅收入主要由營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等5個稅種支撐，分別累計完成52403萬元、15542萬元、4731萬元、19346萬元、15876萬元，占同期地方稅收入的64.59%，其余10個稅種僅占35.41%。由于稅改的影響，在不考慮營業(yè)稅占地稅收入比重逐步下降直至全面取消的情況外，可以看到，企業(yè)所得稅增幅穩(wěn)定，由2012年的2653萬元增長至2016年的3320萬元，增幅達到25.14%，其他主體稅種中以土地增值稅增長最為迅猛，增幅達到322.85%，這充分說明縣域經濟對土地稅收依賴度過大（參見表5）。

表5 H縣地方稅務局全口徑稅收收入分稅種占比情況

從企業(yè)性質來看，股份公司等非公經濟發(fā)展迅速，對縣域稅收貢獻較大。從表6可以看出，2012年至2016年，股份公司是全縣稅收貢獻最大的主力，共創(chuàng)稅55849萬元，占全縣地稅收入的33.44%；其次是國有企業(yè)，共實現地方稅收31145萬元，占全縣地稅收入的18.65%，但兩者均呈現收入規(guī)模遞減趨勢；同時，受“營改增”和稅收優(yōu)惠政策調整影響，個體經營稅收總量亦呈縮減勢態(tài)，由2012年的4168萬元降為2016年的2800萬元。此外，外資企業(yè)實現稅收收入少，貢獻甚微，2012年至2016年五年間共入庫地方稅收1609萬元，僅占全縣地方稅收總量的0.96%，且呈收入銳減趨勢。

（四）結論

根據2012年至2016年間H縣經濟發(fā)展與稅收增長情況的分析，我們可以得到以下幾點結論：

表6 分企業(yè)類型稅收完成情況

一是宏觀稅負過低，制約了H縣稅收規(guī)模和質量的提升。2012年以來，H縣經濟雖然得到了較快發(fā)展，但宏觀稅負過低且并沒有隨著經濟發(fā)展得到有效的提升，相反還在下降，2012年至2016年宏觀稅負分別為5.58%、5.52%、3.27%、2.73%和3.2%。宏觀稅負過低，一方面可能說明H縣地方稅源質量還不高，另一方面在稅收征管上仍大有潛力可挖。

二是稅源結構不合理，傳統(tǒng)行業(yè)稅源趨弱，難以形成多點支撐的經濟增長面。H縣是國家級貧困縣，雖然擁有煤、鐵、鉛鋅等重要礦產資源以及煙草行業(yè)特殊條件，但由于資源瓶頸對縣域經濟有著較強的約束，一旦國家宏觀政策調整和市場變化較大，稅源風險很大，所受沖擊較為突出。從近5年來看，諸如煤炭、鉛鋅、鐵等傳統(tǒng)稅源行業(yè)對增收的貢獻作用明顯弱化。同時，支撐H縣經濟發(fā)展的建筑業(yè)和房地產業(yè)，由于國家“去庫存”的壓力，其對地方稅收貢獻作用也十分弱小，缺乏增收后勁。另外，第三產業(yè)稅收增長平穩(wěn)，2012年至2016年平均增幅為16.7%，除個別年份略有波動外，總體趨勢向好，有望成為H縣經濟的新增長極。

三是外資企業(yè)稅收比重過低，個體私營經濟發(fā)展后勁不足。由于H縣地處西部偏遠的貧困地區(qū)，外貿依存度很低，外資企業(yè)（含港澳臺投資企業(yè)和外商投資企業(yè)）實現稅收僅占地方稅收總量的0.96%，但隨著國家西部大開發(fā)和扶貧攻堅戰(zhàn)略的推進，對外開放理應有較大增長空間。同時，不容忽視的是，剔除納稅前十強的重點稅源企業(yè)，H縣眾多的小微企業(yè)（即私營企業(yè)和個體經營者）入庫稅收逐年下滑，盡管有提高稅收起征點和小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，但由于是弱勢經濟體，面對宏觀調控、外部經濟環(huán)境變化、抗風險能力較弱，導致小微企業(yè)市場萎縮，發(fā)展乏力。

三、后“營改增”時期縣域地方稅源建設的形勢預判和對策建議

（一）形勢預判

從國家宏觀層面上看，后“營改增”時期正處于國家“十三五”規(guī)劃期間，隨著國家改革步伐加大，改革力度加強，特別是隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進、促進區(qū)域聯動發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設、國家扶貧攻堅愿景的落地等，必將在基礎設施、產業(yè)升級、投資貿易、電子商務、能源資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境改善等方面給H縣等西部地區(qū)帶來良好的發(fā)展機遇。尤其是，隨著改革措施的逐步到位，當前的體制性因素所帶來的縣域稅源相對縮小和管控難度大的局面或將得到緩解。

從地區(qū)中觀層面上看，經濟總量規(guī)模不大、區(qū)域財源基礎較為薄弱、稅源結構單一、傳統(tǒng)產業(yè)受限等因素影響了H縣稅源建設，尤其是高附加值的金融業(yè)的稅收貢獻雖然有所增加，但是占全縣稅收比重僅為5.8%。這一現象說明行業(yè)結構、產業(yè)結構和規(guī)模均有進一步優(yōu)化與提升的空間，為后“營改增”時期稅源建設發(fā)展提供了主攻方向。

從納稅主體微觀層面上看，受經濟下行影響，內外需不振，加上“三高兩難”（生產成本高、勞動力成本高、稅負高，融資難、扶持政策落實難），從而導致企業(yè)虧損面不斷擴大，生產經營受影響。但與此同時，“營改增”后期的減稅效應、企業(yè)組織結構優(yōu)化的稅源擴展效應和產業(yè)結構調整的稅收反哺效應均有望產生“拉弗曲線”式的稅收激勵效應，是H縣稅源建設的機遇。

此外，按照國家稅務總局提出的2020年全面實現稅收現代化的發(fā)展目標，結合G省委、省政府確立的“兩加一推”主基調，以及與正在全力推進的大扶貧、大數據戰(zhàn)略方案的協(xié)同推進，立足于H縣“十三五”規(guī)劃提出的“擴投資、抓項目、做增量、穩(wěn)增長”的經濟發(fā)展思路，H縣經濟稅源必將在先進的稅源治理方式和手段中得到有效培植和加強，強大的稅源監(jiān)控網絡體系必將會全面形成，地方經濟稅源與稅收科技管理相得益彰。特別是，深化國地稅征管體制改革的穩(wěn)步推進，稅務管理資源的有效整合，稅收征管成本和稅源管理效率必將得到大大提高，從而為推動H縣地方稅源建設提供優(yōu)質的制度軟環(huán)境。

（二）對策建議

地方稅源是地方經濟的重要基礎，直接決定著地方財力的增長。后“營改增”的未來4年，H縣在以“決戰(zhàn)貧困、提速趕超、同步小康”為主線，重點推進“兩大行動”（大扶貧、大數據），實施“五大戰(zhàn)略”（生態(tài)立縣、工業(yè)強縣、城鎮(zhèn)帶縣、農產富縣、文旅興縣），構建“五大體系”（現代生態(tài)文明體系、山地特色新型產業(yè)體系、山地特色新型城鎮(zhèn)體系、現代山地特色高效生態(tài)農業(yè)體系、山地特色現代旅游業(yè)體系），實現“三大突破”（增強發(fā)展支撐能力、提高公共服務能力、推動開放創(chuàng)新），確保2018年減貧摘帽、2020年與全國全省全市同步全面建成小康社會的總目標過程中，政府公共管理與財力充當著重要的角色，作為分配手段的稅收成為實現政府職能的重要經濟基礎。從地方稅收視角，要積極把握經濟和稅收變化趨勢，著力提高地方稅源創(chuàng)稅能力和質量，夯實地方稅收可持續(xù)增長基礎，為地方財力自給水平穩(wěn)定增長提供堅強保障。

1.注重經濟平穩(wěn)增長，拓展基礎稅源

在當前經濟形勢復雜多變、經濟增長受生態(tài)環(huán)境約束不斷加劇的條件下，H縣應堅守“生態(tài)”和“發(fā)展”兩個底線，堅持以脫貧攻堅總攬經濟社會發(fā)展全局，充分發(fā)揮好中央和省市的政策支持效應，把國發(fā)〔2012〕2號文件中提出“推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展”的要求落到實處。要在著力解決好“一方水土養(yǎng)不起一方人”問題的同時，大力推進生態(tài)立縣、工業(yè)強縣、城鎮(zhèn)帶縣、農產富縣、文旅興縣的“五大戰(zhàn)略”，深入實施大扶貧、大數據、大旅游、大健康的“四大行動”，不斷拓展基礎稅源，有效激發(fā)H縣經濟稅收增長的內生動力，積極構建現代生態(tài)文明體系、山地特色新型產業(yè)體系、山地特色新型城鎮(zhèn)體系、現代山地特色高效生態(tài)農業(yè)體系、山地特色現代旅游業(yè)體系，努力在增強發(fā)展支撐能力、提高公共服務能力、推動開放創(chuàng)新能力上實現新突破。

2.促進產業(yè)轉型升級，發(fā)展優(yōu)質稅源

產業(yè)結構是否合理是衡量經濟運行質量的重要指標之一，在GDP相同的條件下，產業(yè)結構在很大程度上決定了稅收收入的高低。對現階段H縣而言，要按照大扶貧推動全縣產業(yè)轉型升級的思路來發(fā)展優(yōu)質稅源。第一產業(yè)方面，要大力發(fā)展農業(yè)板塊經濟，加快特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，按照縣委縣政府確定的每個村至少有1個特色主導產品，每個鄉(xiāng)有一批貧困人口參與度高的特色農業(yè)基地的總要求，推進農業(yè)專業(yè)化生產和產業(yè)化經營，逐步將有產值無稅收的傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展為有產值有稅收的現代農業(yè)。第二產業(yè)方面，要以產業(yè)園區(qū)建設為平臺，以煤電鋼、煤電化一體化產業(yè)為重點，以科技支撐為突破口，引導工業(yè)企業(yè)轉型升級，促進資源換產業(yè)、產業(yè)換資本，推進傳統(tǒng)產業(yè)生態(tài)化、特色產業(yè)規(guī)模化、新興產業(yè)高端化。具體來講，要加快實施重大項目，重點抓好2×660MW威赫電廠新建工程、年產20萬噸煤制乙二醇等一批事關H縣當前和長遠發(fā)展的重點項目。同時，要大力推動以光伏發(fā)電、風力發(fā)電為主的新型能源產業(yè)，以核桃乳、核桃油為主的農特產品精深加工業(yè)，以半夏、天麻和中藥材飲片加工為主的大健康醫(yī)藥產業(yè)，以服裝、箱包生產為主的輕紡工業(yè)，以石材加工、人造大理石為主的新型建筑建材產業(yè)，不斷提高H縣制造業(yè)產業(yè)層次和創(chuàng)稅能力。第三產業(yè)方面，要按照H縣創(chuàng)建國家公共文化服務示范區(qū)和發(fā)展全域旅游的思路，注重發(fā)揮發(fā)展民族文化產業(yè)經濟在就業(yè)和創(chuàng)稅中的作用，通過發(fā)展以健康養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)文化旅游等為重點的新興旅游業(yè)，加快發(fā)展物流、餐飲、住宿、購物等配套服務業(yè)，推進現代服務業(yè)集聚和融合發(fā)展。同時，還要通過招商引智等方式，加快科技研發(fā)等現代服務業(yè)和電子商務等能夠形成消費熱點的新興產業(yè)發(fā)展，加快把H縣建成智慧新城。

3.加大政策支持力度，壯大重點稅源

要壯大H縣經濟重點稅源，必須爭取國家在政策上予以扶持。一是要考慮到H縣民族特色和國家貧困縣的現實困難，積極爭取調整現行財政體制，重新核定公共支出基數，加大對西部少數民族貧困地區(qū)的財政轉移支付力度。二是對利用當地資源而企業(yè)總部在異地（如發(fā)達地區(qū)）繳納的稅收，要向中央爭取按照資源來源發(fā)生地為應稅義務的原則就地繳納，開拓稅源建設的新增長點。三是要鼓勵地方政府在法定權限內研究制定有利于招商引資和發(fā)展經濟的地方優(yōu)惠政策。而作為稅務部門就是要用足、用好、用活現行的優(yōu)惠政策，主動參與企業(yè)的稅收管理，運用稅收優(yōu)惠政策導向，把企業(yè)優(yōu)良的資本、完善的生產經營模式和管理經驗引導到國家產業(yè)政策上來，促進經濟增長方式的轉變，加快H縣經濟社會強勁、可持續(xù)、健康發(fā)展。

4.積極應對財稅改革，培植后續(xù)稅源

為避免“營改增”帶給地方財政難以為繼的局面，建議在明晰事權與支出責任的基礎上，妥善劃分中央地方收入，進一步完善地方稅收體系，為地方培植后續(xù)稅源。一是提高增值稅地方的分成比例，充分調動地方政府的積極性。二是建議將消費稅、直接稅劃為地方主體稅種。由于消費稅、直接稅等稅種，地方掌握的信息比較充分，對地方資源配置影響較大，稅基相對穩(wěn)定，此舉將有利于增強地方可支配財力。三是加快房地產稅立法，把房地產稅培育成為地方主體稅種，使之成為地方財政持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。四是加速推進資源稅、環(huán)保稅改革步伐。既有利于地方重視資源和環(huán)境的保護與利用，又可以作為地方財政收入的輔助來源。

5.推進大數據行動，挖掘潛在稅源

按照H縣縣委縣政府提出構想，著力推進大數據行動，全力加快農村電子商務發(fā)展，著力把農村電商產業(yè)打造成為農民增收和經濟發(fā)展新的增長點。一是推進農村電子商務平臺建設。以建設野馬川電子商務產業(yè)園為載體，大力推進電子商務“五個一”工程，促進電子商務與傳統(tǒng)產業(yè)的加速融合。二是構建農村電子商務產業(yè)體系。堅持把現代山地特色高效生態(tài)農業(yè)作為發(fā)展農村電子商務的重要基礎，以農產品為主體，向休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經濟、養(yǎng)生養(yǎng)老等“美麗業(yè)態(tài)”延伸，引導更多涉農企業(yè)開展電商業(yè)務，培育策劃、廣告等新型電商服務型企業(yè)，打造完整的電商產業(yè)鏈。三是完善適應電子商務發(fā)展需要的快遞物流配送體系，解決鄉(xiāng)村物流“最后一公里”問題。

6.優(yōu)化稅收征管環(huán)境，重視人文稅源

人文稅源是助推經濟增長的“軟實力”。在后“營改增”時期，面對地方財力不足而又必須強化稅收征管的“兩難”困境，對于承擔組織地方稅收收入的稅務部門來講，顯得尤為重要，必須高度重視人文稅源的建設。一是要大力提高稅務人員的業(yè)務素質和工作能力，特別是要重視加強對稅務干部的職業(yè)道德教育，以適應后“營改增”時期稅源管理工作的要求。二是加強稅收社會治理，構建社會綜合治稅網絡，如著力構建部門共用共享的信息平臺、全面完善征信體系等，以解決好部門間涉稅信息不對稱問題，積極為避免稅收流失打好基礎。三是創(chuàng)新績效考核方式，提升績效考核實效。要在稅務部門現有績效考核機制的基礎上，通過充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，創(chuàng)新績效考核方式，全力推進稅源征管質量考核信息化，避免績效考核中重形式輕質效的考核標準，實實在在地發(fā)揮好績效考核在優(yōu)化稅收管理服務中的“指揮棒”作用。

四、結 語

經濟稅源分析和研究的目的在于，通過透析稅收經濟數據，摸清稅收與經濟之間關系及經濟運行特點和狀況，查找存在的問題和薄弱點，發(fā)現新的稅源增長點，進而把握稅源建設的思路和方向，從而為領導決策提供建議。本文上述建議，雖然基于當前我國宏觀經濟尤其是后“營改增”時期地方稅源建設面臨的新形勢，有關具體措施也是結合了G省H縣“十三五”規(guī)劃發(fā)展目標的，但難點在于未來稅收經濟發(fā)展仍是動態(tài)和變化的，稅收征管能力也是主觀難以掌控的。特別是，對于國家級貧困地區(qū)的H縣來說，實現脫貧奔小康的美好愿景和財政支出的剛性約束以及未來組織收入的不確定因素的疊加作用，或許對縣域經濟稅源的合理布局和稅收經濟的平衡發(fā)展有一定影響。同時，有關構建與后“營改增”時期相適應的地方稅收體系的政策措施或許推遲或調整而難以實現，這也需要因時而化、準確研判、行科學統(tǒng)籌而施之。坦率地講，后“營改增”時期貧困地區(qū)稅源建設任重而道遠，亟需融入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以實現頂層設計、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、全面優(yōu)化的目標。

［1］國家稅務總局收入規(guī)劃核算司.優(yōu)秀專題稅收分析報告（2015）［M］.北京：中國稅務出版社，2016.