中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”西部調(diào)研組

黨的十九大對(duì)我國社會(huì)主要矛盾作出了新的判斷，并提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，在表述上將財(cái)政體制改革放在首位。政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是下一階段財(cái)稅體制改革的核心，也是難點(diǎn)。貴州、陜西兩省財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任交叉重疊、不清晰、不穩(wěn)定現(xiàn)象較為明顯，且?guī)砹硕喾矫娴呢?cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。破解新時(shí)期的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)，堅(jiān)持效率與風(fēng)險(xiǎn)并重的原則。通過合理劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，增強(qiáng)各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其成為真正的公共風(fēng)險(xiǎn)主體，并實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府在風(fēng)險(xiǎn)管理上的“激勵(lì)相容”。

一、貴州和陜西推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的情況

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）印發(fā)后，貴州、陜西兩省高度重視。貴州省對(duì)做好財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革工作提出具體要求和實(shí)施方案，結(jié)合貴州實(shí)際對(duì)財(cái)政部下發(fā)的相關(guān)領(lǐng)域改革工作方案進(jìn)行了研究。陜西省深改領(lǐng)導(dǎo)小組將事權(quán)劃分改革工作列為2017年重點(diǎn)改革任務(wù)。這些地方實(shí)踐為下一步推進(jìn)科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系改革打下了基礎(chǔ)。

表1 《指導(dǎo)意見》對(duì)中央地方財(cái)政事權(quán)的劃分

（一）陜西省的做法與經(jīng)驗(yàn)

1.陜西省以文件形式明確了改革的時(shí)間表和路線圖

陜西省推進(jìn)事權(quán)劃分改革的主要方面包括：一是依據(jù)省級(jí)安排的財(cái)政支出，梳理了省級(jí)單位財(cái)政事權(quán)清單；二是對(duì)全省支出數(shù)據(jù)進(jìn)行了縱向和橫向分析，理清支出責(zé)任現(xiàn)狀；三是2017年9月，陜西省出臺(tái)了《陜西省省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》（簡稱《實(shí)施方案》），明確了該項(xiàng)改革的時(shí)間表和路線圖?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)要建立財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，以提高基本公共服務(wù)供給效率、促進(jìn)全省公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，明確了2020年以前完成省以下財(cái)政事權(quán)改革任務(wù)分解表。但其仍是粗線條地勾勒了省、市縣財(cái)政事權(quán)與共同財(cái)政事權(quán)，對(duì)于共同財(cái)政事權(quán)的負(fù)擔(dān)比例尚未明確界定，對(duì)于不同財(cái)政能力的市縣未體現(xiàn)差異化，對(duì)于全省基本公共服務(wù)保障范圍及支出標(biāo)準(zhǔn)還在探索之中。

表2 陜西省《實(shí)施方案》對(duì)省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)的劃分

2.積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，注重補(bǔ)缺口與強(qiáng)激勵(lì)并舉

陜西建立35個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)財(cái)政體制，以及農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化分擔(dān)機(jī)制。改革省對(duì)市縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，按照“?；?、保重點(diǎn)、解困難、強(qiáng)激勵(lì)”的原則，將原來只補(bǔ)缺口變?yōu)檠a(bǔ)缺口與強(qiáng)激勵(lì)并舉，向干勁足、發(fā)展快的地區(qū)傾斜，調(diào)動(dòng)縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

3.各領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)推進(jìn)難度不一

具體而言，陜西省教育、交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)領(lǐng)域事權(quán)劃分相對(duì)清晰，而醫(yī)療、科技、生態(tài)等領(lǐng)域外溢性明顯，事權(quán)劃分尚存較多異議。就陜西省教育經(jīng)費(fèi)投入來源結(jié)構(gòu)而言，“十二五”期間，中央、省、市縣教育投入占全省財(cái)政教育投入的比例大體為15%、15%、70%。從財(cái)政教育支出級(jí)次看，“十二五”期間，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政教育支出占比大體為16%、10%、70%、4%?？傮w上看，經(jīng)過多年發(fā)展，陜西省教育領(lǐng)域已經(jīng)大致形成了相對(duì)比較清晰的省與市縣支出責(zé)任、事權(quán)劃分格局，且在大部分領(lǐng)域，有關(guān)支出責(zé)任和事權(quán)劃分都有法律基礎(chǔ)。然而，陜西作為能源大省和科教大省，生態(tài)治理、科技研發(fā)、扶貧開發(fā)等方面的事權(quán)劃分還不夠明朗。

（二）貴州省的主要做法

1.完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，注重新增改革因素對(duì)市縣財(cái)力的影響

貴州省完善了省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付，提升了市縣財(cái)政保障能力。一是不斷加大省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付力度。從2014年至2016年，共計(jì)下達(dá)市縣轉(zhuǎn)移支付5462.24億元，年均增長15.4%。以2016年為例，市縣的人均可用財(cái)力為9209元，比2015年增加579元，增長6.7%，財(cái)力進(jìn)一步向市縣下沉。二是進(jìn)一步提高省對(duì)下的一般性轉(zhuǎn)移支付占比。在大體界定省和市縣事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于市縣的事務(wù)劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。從2014年至2016年，共計(jì)下達(dá)市縣一般性轉(zhuǎn)移支付2876.4億元，年均增長9.6%。比照中央財(cái)政的做法，結(jié)合貴州省實(shí)際情況，在測算一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，綜合考慮地區(qū)差異。以均衡性轉(zhuǎn)移支付為例，2014年在計(jì)算一般公共服務(wù)和農(nóng)林水事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)，增加高寒山區(qū)因素；2015年，在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資改革的增資部分納入測算；2016年，比照中央做法，將行政事業(yè)單位人員增資，市縣法官、檢察官薪酬制度改革事項(xiàng)的增資部分納入標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出予以考慮。

2.逐步推進(jìn)部門間專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合

對(duì)配套中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金，結(jié)合中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理歸并情況進(jìn)行整合，例如將縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等專項(xiàng)比照中央，統(tǒng)一整合為普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金；對(duì)省級(jí)自設(shè)專項(xiàng)，結(jié)合資金的投入方向、用途以及省委省政府的重點(diǎn)工作進(jìn)行進(jìn)一步清理。省級(jí)專項(xiàng)資金由2016年220項(xiàng)壓縮為2017年的145項(xiàng)，涉及的年初預(yù)算金額為420.25億元。

3.穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，落實(shí)各級(jí)民生支出責(zé)任

貴州省直管縣財(cái)政改革的穩(wěn)步實(shí)施，為解決長期以來市（州）對(duì)縣級(jí)民生性專項(xiàng)配套缺位問題創(chuàng)造了條件。貴州省財(cái)政確定以清理民生配套為抓手，落實(shí)各級(jí)民生支出責(zé)任的工作機(jī)制，要求市（州）級(jí)財(cái)政對(duì)省直管縣可測算民生類專項(xiàng)資金足額配套，對(duì)配套不足或資金不到位的，由省財(cái)政通過年度資金直接調(diào)度和年終結(jié)算辦理的方式予以保障。以清理民生性專項(xiàng)為抓手，再通過構(gòu)建市（州）級(jí)財(cái)政管理綜合績效評(píng)價(jià)體系，多重手段運(yùn)用，形成倒逼機(jī)制，督促市（州）級(jí)履行對(duì)縣級(jí)的支出責(zé)任。

二、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中的突出問題

近年來財(cái)稅體制改革不斷深化，主要稅種的分配政策也做了調(diào)整，影響了省以下財(cái)政資源的汲取能力與分配格局；另一方面，為加強(qiáng)和壯大基層組織，提高省以下基本公共服務(wù)供給的效率與效果，貴州和陜西兩省都在探索進(jìn)一步優(yōu)化省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分。調(diào)研中，兩省在推進(jìn)事權(quán)劃分改革中面臨的困惑與問題體現(xiàn)在：

（一）基層政府被動(dòng)事權(quán)較多，支出責(zé)任不確定性較大

中央《指導(dǎo)意見》中提出，要研究起草“政府間財(cái)政關(guān)系法”，現(xiàn)實(shí)中保障中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系依然缺失。上級(jí)政府有決定下級(jí)政府事權(quán)的權(quán)力，在一定程度上導(dǎo)致某些公共事務(wù)承擔(dān)上的隨意性。一項(xiàng)政策或措施的出臺(tái)，往往是由上級(jí)有關(guān)部門下發(fā)文件，基層政府只能被動(dòng)接受，進(jìn)行財(cái)力配套上的跟進(jìn)，使得下級(jí)政府被動(dòng)事權(quán)較多，且被動(dòng)事權(quán)往往直接轉(zhuǎn)化為支出壓力。例如，部分市反映，省對(duì)經(jīng)濟(jì)大縣強(qiáng)縣實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，將市級(jí)分享收入全部下放到縣，而支出責(zé)任不變，在削弱了市級(jí)財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)，加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。再如，少部分公路、水利事權(quán)由上級(jí)政府提出，但并未安排相關(guān)的專項(xiàng)資金，支出責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，給縣級(jí)財(cái)政尤其是西部困難地區(qū)帶來較大的財(cái)政壓力。

理論上，事權(quán)劃分是財(cái)力分配和支出責(zé)任界定的基礎(chǔ)，事權(quán)劃分不清，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任就很難劃分清楚。然而，事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范劃分需要政府職能的轉(zhuǎn)變到位。市場、社會(huì)和政府職能定位好了，事權(quán)和支出責(zé)任的劃分才有基礎(chǔ)和依據(jù)。我國政府職能轉(zhuǎn)變已取得重要進(jìn)展，簡政放權(quán)理念已深入人心，但國家和地方治理體系改革還在進(jìn)行之中。這就意味著，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，事權(quán)和支出劃分的前提還會(huì)變化。由此，事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范劃分還難以一步到位，而只能處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。部分領(lǐng)域的行政體制改革在推進(jìn)，如法院、檢察院上劃后，如何理順支出責(zé)任；稅務(wù)部門屬省管部門，但車補(bǔ)、醫(yī)保、公積金、目標(biāo)管理績效等支出由地方負(fù)責(zé)，事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配等問題，都需要理順。

省與市縣之間事權(quán)邊界模糊突出表現(xiàn)在省、市、縣政府所承擔(dān)的事權(quán)基本相同，獨(dú)立事權(quán)少，共同事權(quán)多，區(qū)別僅在于承擔(dān)比重大小不同。此外，我國政府支出幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，包括大量的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，市縣兩級(jí)在招商引資、財(cái)政扶持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，事權(quán)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。部分事權(quán)并沒有規(guī)定終止，或沒有隨著實(shí)際情況的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）公共服務(wù)效益外溢性明顯的領(lǐng)域事權(quán)劃分難度較大

陜西省是能源大省、教育大省、文物大省、科技軍工大省和生態(tài)大省。多年來，這些行業(yè)的產(chǎn)出具有很強(qiáng)的外溢性，為國家經(jīng)濟(jì)、科技和國防事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但按現(xiàn)行財(cái)政體制，這些方面的事權(quán)和支出責(zé)任地方承擔(dān)較多。

在能源方面，陜西省是國家最重要的能源基地之一。多年來，由于能源產(chǎn)品的政府限價(jià)、稅收從量不從價(jià)，能源外銷對(duì)東部乃至全國發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，資源產(chǎn)品收益是央地共享的。資源開發(fā)是一把雙刃劍，因資源開發(fā)帶來的生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境保護(hù)支出壓力巨大，巨額的環(huán)境治理成本如何在央地之間分擔(dān)，還沒有找到破解的路子。

在高等教育方面，陜西省現(xiàn)有普通高校80多所，數(shù)量位居全國第5位，在校學(xué)生110多萬人，每年地方高等教育支出100多億元。高等教育支出具有明顯的外溢性，在陜西省接受高等教育的學(xué)生，每年有1/3畢業(yè)后去外省就業(yè)，造成了陜西省高等教育財(cái)政投入和收益的嚴(yán)重不對(duì)稱。義務(wù)教育和高等教育都具有明顯的正外溢性，中央需要幫助地方，但難點(diǎn)是如何分配中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，中央到底應(yīng)該幫到什么程度，地方應(yīng)在其中扮演什么樣的角色，答案并不容易給出。

在文物方面，我國歷史上有13個(gè)王朝在陜西建都，陜西省重點(diǎn)文物保護(hù)單位有2020處，珍貴文物200多萬件，全國1/10的重點(diǎn)文物保護(hù)單位集中在陜西省。目前這些文物保護(hù)的投入以地方為主，陜西省實(shí)際上承擔(dān)了大量國家級(jí)文物保護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任。

在科技軍工方面，陜西省科技軍工單位的科研成果和產(chǎn)品絕大多數(shù)應(yīng)用到國家、行業(yè)和省外企業(yè)，當(dāng)?shù)夭粌H受益較少，而且還承擔(dān)了這些單位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及職工家屬的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出，地方財(cái)政壓力很大。

在生態(tài)保護(hù)方面，陜西省陜南28個(gè)縣，是南水北調(diào)中線工程的主要水源地。多年來，為確保“一江清水送北京”，當(dāng)?shù)叵拗屏速Y源開發(fā)，關(guān)停了一批污染企業(yè)，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入受到很大的影響。可以說，中線水源地為防治水污染投入大量的直接成本和機(jī)會(huì)成本。近年來，中央建立了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，但規(guī)模偏小，2013年對(duì)陜西支付的僅有24億元，目前陜南地區(qū)財(cái)政相當(dāng)困難。

（三）共同事權(quán)與共同支出責(zé)任劃分存在一定盲區(qū)

陜西省相關(guān)文件中明確，區(qū)分情況劃分省與市縣共同支出責(zé)任。對(duì)于體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由省與市縣按比例承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)于受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)的外溢程度，由省與市縣按比例或省級(jí)給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)省與市縣各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，如科技研發(fā)、高等教育等，按照各自行政隸屬關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。對(duì)省級(jí)承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，市縣承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，省與市縣各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

這種劃分對(duì)政府間的支出責(zé)任、分擔(dān)比例，并沒有明確、清晰的界定，造成政府間支出責(zé)任交叉重疊、共同支出事項(xiàng)較多，尤其是在城市建設(shè)和養(yǎng)護(hù)、環(huán)境治理、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)，省與市縣按照比例或省級(jí)給予適當(dāng)補(bǔ)助等方式承擔(dān)支出責(zé)任，但實(shí)際補(bǔ)助多少仍有很大的不確定性，支出責(zé)任與事權(quán)不完全匹配。此外，這種相對(duì)虛化模糊的共擔(dān)支出責(zé)任，難免會(huì)出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不力、互相推諉的問題，降低政府服務(wù)質(zhì)量和效率。

政府事權(quán)實(shí)際上包括決策權(quán)、支出權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這4項(xiàng)權(quán)力原則上應(yīng)實(shí)行“誰決策、誰出錢、誰干事、誰監(jiān)督”。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，有些事權(quán)的執(zhí)行權(quán)可以與決策權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離。我國基本公共服務(wù)事權(quán)部分上收中央和省后，執(zhí)行權(quán)仍可委托市縣政府行使，如陜西《實(shí)施方案》中就明確，“省級(jí)的財(cái)政事權(quán)如委托市縣行使，要通過省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付全額安排經(jīng)費(fèi)?！钡珜?duì)此類委托支出責(zé)任，如何監(jiān)督、如何保障市縣的積極性，還面臨一些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

政府事權(quán)除了財(cái)政事權(quán)之外，還有大量非財(cái)政事權(quán)。財(cái)政事權(quán)、非財(cái)政事權(quán)之間緊密聯(lián)系。政府做事，可能需要該級(jí)政府花錢，也可能不需要該級(jí)政府花錢。有些事，政府不花錢就可以做到，只要規(guī)制就可以了，比如稅政權(quán)、發(fā)債權(quán)等是否下放，都會(huì)對(duì)地方政府行為產(chǎn)生重要影響。因此，現(xiàn)有的改革進(jìn)程中把事權(quán)僅限定在財(cái)政事權(quán)的范圍是不夠的，這里必然涉及政府職能的規(guī)范問題，事權(quán)和支出責(zé)任劃分必須與其他體制改革配套推進(jìn)。

（四）基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)方式有待進(jìn)一步細(xì)化

2017年3月，我國出臺(tái)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），首次推出國家基本公共服務(wù)清單，將81個(gè)項(xiàng)目明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位，對(duì)未來一段時(shí)期我國推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)具有較重要的指導(dǎo)意義。但該文件中基本公共服務(wù)清單仍不夠細(xì)化和全面，如包括治安在內(nèi)的一些基本公共服務(wù)尚未納入。再如，該項(xiàng)規(guī)劃中較多事項(xiàng)實(shí)行“地方人民政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助”，但地方具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、要素和關(guān)鍵指標(biāo)還有待明晰。

基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)立體體系，涵蓋基本公共服務(wù)提供機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)的量綱設(shè)置以及政府間的支出責(zé)任劃分等。調(diào)研中部分地區(qū)反映，由發(fā)改部門牽頭制定的這一規(guī)劃，未能從財(cái)政事權(quán)的角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，基本公共服務(wù)的細(xì)化清單、提供機(jī)制和量化評(píng)估設(shè)置還未進(jìn)一步跟進(jìn)?；A(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)未明確的情況下，支出責(zé)任分擔(dān)方式也存在諸多模糊地帶。

（五）西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)壓力大，轉(zhuǎn)移支付制度尚需進(jìn)一步完善

調(diào)研的貴州、陜西兩省，未來幾年脫貧攻堅(jiān)的壓力都非常大，省域內(nèi)部財(cái)政空間、財(cái)政能力、支出缺口均呈現(xiàn)較大差異。從一般公共預(yù)算自給率來看，2015年除兩個(gè)市以外，其他地區(qū)一般公共預(yù)算自給率均未超過50%，均需依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付平衡資金缺口。從趨勢上看，貴州省內(nèi)地區(qū)間財(cái)政支出分化明顯。2016年，分區(qū)縣看，一般公共預(yù)算支出負(fù)增長的有9個(gè)，增幅低于10%且正增長的區(qū)縣有52個(gè)，增幅介于10%至20%之間的有17個(gè)，增幅高于20%的有10個(gè)。一些民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困山區(qū)等，民生保障能力差，需在支出責(zé)任上區(qū)別對(duì)待，盡管省里從2014年起將“半年常住人口”“市轄區(qū)差異系數(shù)”“少數(shù)民族人口”等因素納入省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算，但總的看，省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配辦法有待進(jìn)一步探索完善。

2017年，陜西屬于國家集中連片特困地區(qū)的縣有43個(gè)，有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣50個(gè)，貧困村7323個(gè)，尚有貧困人口186.7萬人。調(diào)研反映，2016年陜西省縣級(jí)人均財(cái)力僅為全國縣級(jí)平均水平的64.2%，財(cái)政保障能力較弱。如陜西某市財(cái)政困難狀況極為突出，2017年基本財(cái)力缺口在50億元，亟待通過上級(jí)轉(zhuǎn)移支付渡過難關(guān)。調(diào)研中反映，盡管中央明確規(guī)定提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、一般性轉(zhuǎn)移支付占比達(dá)到60%，但一般性轉(zhuǎn)移支付中很大一部分是將原在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中列支的資金調(diào)整而來，明確要求用于特定方面，陜西省2016年此類資金占到中央對(duì)其一般性轉(zhuǎn)移支付的1/3，地方可完全統(tǒng)籌使用的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付仍然較少，呼吁中央進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。

三、現(xiàn)行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是從1994年“分稅制”改革沿襲而來的。經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，原有的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分格局與西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)越來越不匹配，內(nèi)生及派生的風(fēng)險(xiǎn)越來越多。

（一）事權(quán)與支出責(zé)任不匹配使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚

當(dāng)前，我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任尚未完全實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化。新增事權(quán)或事權(quán)調(diào)整，往往是上級(jí)部門發(fā)文件，由基層政府進(jìn)行財(cái)力配套，雖然上級(jí)政府會(huì)給予一定的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但難以從根本上改變基層政府“小馬拉大車”的狀況。從陜西省來看，雖然省級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但部分市本級(jí)和一些縣區(qū)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。2016年陜西省綜合債務(wù)率為74.8%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，但有10個(gè)市本級(jí)和37個(gè)縣區(qū)列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示地區(qū)；另一方面，陜西部分市縣財(cái)政收入2/3上劃中央與省級(jí)，留給市縣的不到1/3；某縣財(cái)政總收入近80億元，而留縣級(jí)的收入僅10億元左右。

從貴州省來看，一方面在“增比進(jìn)位”壓力下要發(fā)展，另一方面?zhèn)€別地區(qū)基層政府財(cái)力連吃飯都不夠，且許多資金又有專項(xiàng)用途不能挪作他用，大規(guī)模舉債成為了各縣（區(qū)）發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要選擇。截至2016年末，貴州所有縣級(jí)單位承擔(dān)的地方政府性債務(wù)規(guī)模占全省政府性債務(wù)總規(guī)模的近一半。從實(shí)地調(diào)研情況來看，由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區(qū)）通過顯性或隱性的方式融資，不同程度負(fù)擔(dān)著較重的債務(wù)壓力，債務(wù)的到期償還勢必會(huì)增加各縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的難度。貴州某縣級(jí)市2017年預(yù)計(jì)還本付息53億元，僅靠公共財(cái)政或政府性基金難以承受，償債資金來源一方面依賴政府債券置換，另一方面只能借新還舊。

此外，由于地方財(cái)政綜合平衡能力薄弱，各部門擴(kuò)大支出的沖動(dòng)最終也形成了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各部門在編制預(yù)算和支出規(guī)劃時(shí)，一般不會(huì)統(tǒng)籌考慮財(cái)政的可承受能力，一定程度上過于追求擴(kuò)大部門支出規(guī)模。由于信息不對(duì)稱等原因，各部門匯總起來的支出申請(qǐng)往往大大超過財(cái)政承受能力，導(dǎo)致部門支出規(guī)劃控制數(shù)很難真正落實(shí)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體不明確帶來了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)

2015年地方政府債務(wù)管理改革后，地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保不斷發(fā)生，形成了大量隱性債務(wù)，主要原因是，一些地方政府片面追求政績，不考慮財(cái)政承受能力，“新官不理舊賬”，期待上級(jí)政府買單。由于各級(jí)公益性項(xiàng)目建設(shè)存在較大的資金缺口，在新增政府債券不能彌補(bǔ)缺口的情況下，一些地方政府及其部門仍然通過融資平臺(tái)公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行舉債，特別是在推行政府購買服務(wù)、PPP模式、政府投資基金中形成了大量未來支出責(zé)任。這些債務(wù)按照規(guī)定不能納入債務(wù)管理系統(tǒng)，但實(shí)際上是新增的政府隱性債務(wù)。

如某省目前政府購買服務(wù)項(xiàng)目中有工程建設(shè)類約1000余項(xiàng)，涉及資金達(dá)2000億元，按照財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文件整改存在一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。一是可能導(dǎo)致資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。整改過程中，以政府購買服務(wù)形式購買建設(shè)工程的相關(guān)協(xié)議被中止，貸款被叫停，可能導(dǎo)致工程停擺。一些銀行將提前還款或補(bǔ)充相應(yīng)抵押物等作為撤回?fù)?dān)保函、承諾函的前提條件，導(dǎo)致平臺(tái)公司資金鏈緊張，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增大。二是違法違規(guī)舉債整改存在難度。解除政府承諾、擔(dān)保、回購等違規(guī)協(xié)議導(dǎo)致銀政企三方利益難以協(xié)調(diào)，銀行短期內(nèi)難以找到可以替代政府支出責(zé)任和土地出讓收入的新的還款來源，且受PPP項(xiàng)目支出“10%紅線”約束，大量政府購買服務(wù)項(xiàng)目難以轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目。三是由于棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷項(xiàng)目較多，這些方面的債務(wù)短期內(nèi)納入預(yù)算安排存在困難。

（三）地方財(cái)政收支缺口弱化了地方應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力

在巨大的財(cái)政收支矛盾下，一方面要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，另一方面財(cái)力僅能滿足“三保”支出，許多上級(jí)補(bǔ)助資金又有專項(xiàng)用途不能挪作他用，融資舉債成為彌補(bǔ)公共財(cái)政和調(diào)控用于其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主要選擇。2015年政府債務(wù)管理改革后，中央允許地方發(fā)行地方政府債券，但難以彌補(bǔ)地方各級(jí)政府公益性項(xiàng)目投資需求。2016年、2017年，中央下達(dá)陜西省新增政府債券額度341億元、443.7億元，但當(dāng)年各級(jí)申報(bào)匯總的項(xiàng)目建設(shè)債券需求分別為1293億元、1570億元。

近年來，各級(jí)出臺(tái)的各項(xiàng)改革政策、民生工程等公共財(cái)政必保的支出需求越來越多，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任越來越重，脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等各方面都急需資金，地方財(cái)政收支矛盾越來越突出。從陜西省某區(qū)來看，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展對(duì)財(cái)政投入的要求越來越高，收支矛盾十分尖銳。2017年以來，為支持河長制、路長制、行政效能革命、煙頭革命、廁所革命、道路增綠、治污減霾及脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)工作，該區(qū)財(cái)政已經(jīng)支出1.2億元以上，預(yù)計(jì)還有2億元資金缺口；加之撤縣設(shè)區(qū)，人員工資保障方面還有較大的支出缺口，初步統(tǒng)計(jì)2017年該區(qū)財(cái)政支出缺口近10億元。

（四）財(cái)政管理體制不完善帶來了執(zhí)行中的政策風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，預(yù)算碎片化、財(cái)力分散問題比較突出。主要表現(xiàn)在：收入碎片化，如車輛購置稅收入、成品油稅費(fèi)改革新增收入與支出直接掛鉤，稅沒有收上來就已經(jīng)明確了支出去向；支出碎片化，一些重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，如教育支出要達(dá)到GDP的4%，農(nóng)業(yè)和科技支出增幅要高于地方財(cái)政收入增幅，省級(jí)扶貧投入要比上年增長一定百分比，還有環(huán)保、計(jì)劃生育、政法、低保等。此外，政府債務(wù)“借用還”脫節(jié)，多頭分散管理問題突出；預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，隨意“開口子”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方和部門執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)，存在擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)甚至套取財(cái)政資金的問題。另一方面，財(cái)政管理的信息化程度不高和資源共享有障礙，也增加了管理成本，制約了財(cái)政資金的支出效益。

（五）過度強(qiáng)化民生支出存在“福利陷阱”風(fēng)險(xiǎn)

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)不高，貧困人口多，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)，同時(shí)也應(yīng)同步建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)福利體系。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西部一些地區(qū)存在民生支出自我加碼的現(xiàn)象，各級(jí)政府均把民生支出占財(cái)政支出的比重作為一項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，存在民生支出占比越大就越優(yōu)的價(jià)值取向。2017年上半年，貴州省九項(xiàng)民生類重點(diǎn)支出合計(jì)完成1636.52億元，增加288.06億元，增長21.4%，比2016年同期提高10.8個(gè)百分點(diǎn)，占一般公共預(yù)算支出的比重達(dá)到65.0%，比2016年同期提高2.5個(gè)百分點(diǎn)。陜西省個(gè)別縣級(jí)政府實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療、普及12年義務(wù)教育。西部地區(qū)各級(jí)政府在財(cái)力有限的情況下所做出的改善民生努力值得肯定，也應(yīng)警惕其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)展的落腳點(diǎn)是改善民生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)是惠及全體居民，但在發(fā)展的過程中過度追求社會(huì)福利，也存在“福利陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終也制約了社會(huì)福利的提升。東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高、地方政府財(cái)力豐厚的條件下重視民生投入，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段更加關(guān)注改善民生的表現(xiàn)。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)仍然薄弱，地方政府有限財(cái)力過度投入到民生領(lǐng)域，就會(huì)擠出經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的投入，最終可能會(huì)因?yàn)樘幚聿缓么侔l(fā)展與保民生的關(guān)系而造成發(fā)展后勁不足與民生保障不力的雙重影響。從貴州、陜西來看，兩省縣級(jí)財(cái)力收入水平較低，主要來自于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從量變到質(zhì)變、上升到新的臺(tái)階需要一個(gè)相對(duì)長期的過程，縣（區(qū)）財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)力的依賴預(yù)計(jì)在短期內(nèi)仍將持續(xù)。過度強(qiáng)化民生支出的情況下，留給各縣可統(tǒng)籌的財(cái)力相對(duì)有限，用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的資金不足，縣（區(qū)）可統(tǒng)籌使用的財(cái)力與其承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，所面臨的財(cái)政收支矛盾日益突出，在加快發(fā)展、后發(fā)趕超的目標(biāo)任務(wù)下，融資成為發(fā)展的主要資金來源。財(cái)政收入保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，舉債保發(fā)展，成為西部地區(qū)地方政府的普遍選擇。

四、公共風(fēng)險(xiǎn)視角下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的思路與建議

從調(diào)研來看，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的突出問題是其自身及衍生的公共風(fēng)險(xiǎn)越來越多，與國家治理的穩(wěn)定、可持續(xù)和“長治久安”目標(biāo)越來越不匹配。為此，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，以國家治理的公共風(fēng)險(xiǎn)最小化要求為目標(biāo)，兼顧效率與風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度。以公共風(fēng)險(xiǎn)管理為主線劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的同時(shí)，推進(jìn)其他領(lǐng)域的配套改革。以財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分為引領(lǐng)，推動(dòng)國家治理方式由危機(jī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變。

（一）明確公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)與原則導(dǎo)向

社會(huì)福利最大化目標(biāo)下的公共政策其實(shí)就是一種危機(jī)管理，而公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)才是風(fēng)險(xiǎn)管理，把風(fēng)險(xiǎn)控制住，才能阻止不利后果出現(xiàn)。公共風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)是兼容社會(huì)福利、又避免社會(huì)福利最大化目標(biāo)缺陷的，更加符合國家治理現(xiàn)代化要求的目標(biāo)。一定程度上，公共風(fēng)險(xiǎn)最小化與社會(huì)福利最大化不僅是兼容的，而且是一個(gè)硬幣的正反面，公共風(fēng)險(xiǎn)最小實(shí)際上就是社會(huì)福利最大，追求社會(huì)福利最大就要求把公共風(fēng)險(xiǎn)控制在最小程度。公共風(fēng)險(xiǎn)最小化所追求的社會(huì)福利最大化，是自然與社會(huì)資源所能承受的社會(huì)福利，而不是不加限制的社會(huì)福利，既有助于社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，也能夠避免過度追求社會(huì)福利帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，公共風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)下的社會(huì)福利，也要求最大程度地規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，避免追求社會(huì)福利帶來的社會(huì)資源浪費(fèi)。因此，如果說社會(huì)福利最大化強(qiáng)調(diào)公平，公共風(fēng)險(xiǎn)最小化則是追求公平與效率的統(tǒng)一。

科學(xué)劃分財(cái)政事權(quán)的目標(biāo)，是讓不同層級(jí)政府能夠各司其職、高效提供基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)所有國民公平享用基本公共服務(wù)，縮小機(jī)會(huì)不均、能力差距造成的社會(huì)不平等，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性，提高整個(gè)民族的福祉。立足于基本公共服務(wù)，財(cái)政事權(quán)劃分偏重于社會(huì)目標(biāo)。這是我國發(fā)展到中高收入階段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展可持續(xù)的必然要求，也是以人為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)。從我國實(shí)際情況出發(fā)，財(cái)政事權(quán)劃分原則應(yīng)從公共風(fēng)險(xiǎn)角度來考慮，包括基本公共服務(wù)區(qū)域差距擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)、基本公共服務(wù)與人的流動(dòng)脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)可獲得性風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)可及性風(fēng)險(xiǎn)等。以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)來劃分事權(quán)，不是全面否定傳統(tǒng)的外部經(jīng)濟(jì)性、信息有效性和激勵(lì)相容性三項(xiàng)原則，而是在傳統(tǒng)的“效率”原則的基礎(chǔ)上，增加“風(fēng)險(xiǎn)”的維度。傳統(tǒng)三個(gè)原則的效率追求存在的核心缺陷是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的疏忽，其本身與公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)并不矛盾，二者共同構(gòu)成事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則。

（二）以公共風(fēng)險(xiǎn)管理為主線劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任

1.有效識(shí)別財(cái)政事權(quán)中的主要風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)由中央牽頭，對(duì)基本公共服務(wù)的范圍進(jìn)行明確界定，主要是理清政府和市場、公和私、行政管理和市場調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，明確基本公共服務(wù)的事權(quán)清單。在此基礎(chǔ)上，再細(xì)分中央和地方各自承擔(dān)的事權(quán)。建議盡快啟動(dòng)編列各級(jí)政府事權(quán)清單，對(duì)清單中的事權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行分析，細(xì)化基本公共服務(wù)的范圍、提供機(jī)制和量化評(píng)估設(shè)置，明確各項(xiàng)事權(quán)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.基于風(fēng)險(xiǎn)最小化的行為目標(biāo)劃分財(cái)政事權(quán)

第一，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)決策原則，適度強(qiáng)化中央及省級(jí)財(cái)政事權(quán)。即部分決策權(quán)在中央，又體現(xiàn)基本公共服務(wù)的普惠性、保基本、均等化方向的事權(quán)，執(zhí)行權(quán)也上劃中央，由“中央決策、中央執(zhí)行”，由中央財(cái)政在全國范圍內(nèi)綜合平衡。按照這一原則，在將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全、跨區(qū)域司法管理等重大事務(wù)集中到中央的同時(shí)，對(duì)一些外溢性明顯，由地方?jīng)Q策存在“缺位”風(fēng)險(xiǎn)的公共服務(wù)，如國家級(jí)能源基地的礦產(chǎn)區(qū)綜合治理、高等教育、國家級(jí)文物保護(hù)、重大基礎(chǔ)性科研、重大生態(tài)功能區(qū)保護(hù)等事權(quán)上收中央；將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房等基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任上收中央和省級(jí)，以在全國范圍內(nèi)推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化。

第二，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，規(guī)范并減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。共同財(cái)政事權(quán)過多，難以全面理清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，容易造成風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任缺位。應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，逐步減少和規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)提供的效率與風(fēng)險(xiǎn)原則，按事權(quán)構(gòu)成要素和實(shí)施環(huán)節(jié)分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，避免職責(zé)交叉重疊帶來的效率損失與風(fēng)險(xiǎn)空間。針對(duì)上收的財(cái)政事權(quán)，在一定條件下可由中央政府委托地方政府執(zhí)行；針對(duì)共同財(cái)政事權(quán)，應(yīng)明確決策、支出、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)限在中央與地方政府間的分配。

第三，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)匹配原則，保障地方有效履行財(cái)政事權(quán)。把地域信息性強(qiáng)、對(duì)其他地區(qū)影響較弱，并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)，如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、地方病防治、地域性文化等事務(wù)，交給地方，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。地方的財(cái)政事權(quán)由地方行使，中央對(duì)地方的財(cái)政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求，并通過法律法規(guī)的形式予以明確。上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的法律法規(guī)之外的事權(quán)安排，也應(yīng)當(dāng)遵循“誰決策、誰支出”的原則，在委托下級(jí)政府執(zhí)行的同時(shí)，做出相應(yīng)的支出責(zé)任安排。

第四，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化，對(duì)財(cái)政事權(quán)劃分做動(dòng)態(tài)調(diào)整。公共風(fēng)險(xiǎn)不是靜止不變的。公共風(fēng)險(xiǎn)的變化既有內(nèi)生因素，也有外生因素。個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的變化必然導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，這是內(nèi)生因素。另一方面，技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)分工、社會(huì)聯(lián)系等的強(qiáng)化也在加速或改變著個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響公共風(fēng)險(xiǎn)，這些是公共風(fēng)險(xiǎn)變化的外生因素。內(nèi)生與外生因素的影響，使得公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)以升級(jí)、發(fā)散、擴(kuò)散與滲透的形式發(fā)生變化。財(cái)政事權(quán)劃分考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，就要適應(yīng)公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。

3.在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府支出責(zé)任

財(cái)政事權(quán)明晰了，相應(yīng)的支出責(zé)任便可以確定。第一，中央政府的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任。由“中央決策、中央執(zhí)行”的財(cái)政事權(quán)，由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，地方不必安排配套資金；必要時(shí)，中央財(cái)政事權(quán)需委托地方執(zhí)行，應(yīng)通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。第二，地方財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。地方財(cái)政事權(quán)應(yīng)由地方財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，在地方財(cái)政存在缺口的情況下，資本性支出通過發(fā)債等方式解決，消費(fèi)性支出通過上級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。必要時(shí)，地方財(cái)政事權(quán)需委托中央行使，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方承擔(dān)。第三，中央與地方共同財(cái)政事權(quán)依據(jù)效率與風(fēng)險(xiǎn)原則劃分支出責(zé)任。

（三）構(gòu)建轄區(qū)財(cái)政體制，平衡區(qū)域公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

目前的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分實(shí)際上是一種層級(jí)財(cái)政體制，各個(gè)層級(jí)政府在財(cái)政上只注重本級(jí)財(cái)政，而對(duì)其轄區(qū)內(nèi)各級(jí)財(cái)政的狀況基本上視為“份外”之事。轄區(qū)財(cái)政體制是指在政府間財(cái)政關(guān)系中，各層級(jí)政府不僅對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，而且對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)財(cái)政狀況負(fù)責(zé)的一種體制安排。轄區(qū)財(cái)政體制下，一級(jí)財(cái)政不僅要綜合平衡橫向部門間的利益，還要綜合平衡縱向轄區(qū)各層級(jí)政府間的利益。國家治理現(xiàn)代化背景下，財(cái)政不僅要在公平與效率間進(jìn)行平衡，還要在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平的同時(shí)，在防范和化解各類公共風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。我國是一個(gè)幅員遼闊的大國，區(qū)域間要素稟賦差異很大，僅靠中央財(cái)政的綜合平衡難以全面解決局部的失衡問題?，F(xiàn)階段，應(yīng)探索在省一級(jí)構(gòu)建轄區(qū)財(cái)政體制，發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的綜合平衡作用。一方面，明確省域內(nèi)橫向財(cái)政綜合平衡的責(zé)任，由省一級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化負(fù)責(zé)，在省級(jí)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，由中央財(cái)政平衡全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)供給。另一方面，由省一級(jí)財(cái)政平衡轄區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政能力，保障轄區(qū)內(nèi)各級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任大致匹配。

（四）賦予地方政府更大的自主權(quán)，使地方政府成為一級(jí)公共風(fēng)險(xiǎn)主體

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，政府已經(jīng)成為真正的市場主體，與企業(yè)、居民一并成為市場經(jīng)濟(jì)的三大主體。在公共財(cái)政體系基本健全的條件下，地方政府主要履行公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給責(zé)任，也已成為真正的公共主體。然而，由于事權(quán)與支出責(zé)任劃分中風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任的缺失，地方政府尚未成為真正的公共風(fēng)險(xiǎn)主體。調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，地方政府有著一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的處置是地方政府考核的重要內(nèi)容，但在財(cái)政、金融等風(fēng)險(xiǎn)方面，主要還是寄托于中央政府?？梢哉f，地方政府尚未成為完整的公共風(fēng)險(xiǎn)主體。

一個(gè)完整的公共風(fēng)險(xiǎn)主體應(yīng)當(dāng)具備決策權(quán)、支出權(quán)、執(zhí)行權(quán)與承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)。讓地方政府成為完整的公共風(fēng)險(xiǎn)主體，就意味著應(yīng)賦予地方政府一定的決策權(quán)限、匹配相應(yīng)的支出權(quán)限、履行相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)限并承擔(dān)決策帶來的后果與風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的決策權(quán)、支出權(quán)、執(zhí)行權(quán)來自于中央政府的賦權(quán)與放權(quán)，其承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)要求中央具備監(jiān)督權(quán)與問責(zé)權(quán)?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)在逐步賦予地方政府更大自主權(quán)限的同時(shí)，進(jìn)一步健全政治、法律與行政問責(zé)機(jī)制，讓地方政府在享有更大權(quán)限的同時(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)意識(shí)。只有成為真正的公共風(fēng)險(xiǎn)主體，地方政府才會(huì)在投入、收益與風(fēng)險(xiǎn)間作出更加積極的權(quán)衡，從而激勵(lì)地方政府合理引導(dǎo)轄區(qū)居民預(yù)期，在轄區(qū)促發(fā)展與保民生之間、公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間作出更加合理的選擇。

（五）基于均等化目標(biāo)與主體功能區(qū)戰(zhàn)略明確基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)與分擔(dān)方式

隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將主要根據(jù)各類功能區(qū)的功能定位來確定，在確?；竟卜?wù)均等化的前提下，需要相配套的財(cái)政體制作為支撐。西部地區(qū)限制和禁止開發(fā)區(qū)較多，主要定位于為社會(huì)生產(chǎn)和提供生態(tài)產(chǎn)品，需要犧牲部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，需要財(cái)政體制特別是轉(zhuǎn)移支付制度安排予以解決。一是優(yōu)化政府間收入分成。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模及財(cái)政收入處于領(lǐng)先地位，經(jīng)濟(jì)總量大，收入留存比例應(yīng)有所下調(diào)；限制和禁止開發(fā)區(qū)的收入留存比例應(yīng)大幅上升，部分收入類別甚至可以全部留在區(qū)內(nèi)。二是按照主體功能定位，理順省、市、縣三級(jí)支出責(zé)任。按照效率與風(fēng)險(xiǎn)原則，進(jìn)一步明確省、市、縣應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，解決各級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)“缺位”“錯(cuò)位”“越位”的問題，保證其財(cái)力與其支出責(zé)任相匹配；考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與主體功能，省以下財(cái)政體制不宜“一刀切”。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)不同功能導(dǎo)向的制度安排。對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)向支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)城市升級(jí)改造等傾斜；對(duì)限制開發(fā)區(qū)域，應(yīng)向支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色山地農(nóng)業(yè)等傾斜；對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域，應(yīng)向鼓勵(lì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境等傾斜。

個(gè)別地區(qū)在民生與社會(huì)福利投入方面的超前投入，區(qū)域間在民生投入占比方面的比較，容易引起全社會(huì)的不合理預(yù)期，在不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也會(huì)帶來潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。建議在劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的同時(shí)，建立健全財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，由中央政府確定教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)建立全國性的支出標(biāo)準(zhǔn)和浮動(dòng)區(qū)間。另一方面，由省級(jí)政府充分考慮各地自然、環(huán)境、生活成本、發(fā)展水平等諸多因素，確定本地區(qū)基本公共服務(wù)支出的浮動(dòng)系數(shù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與財(cái)政可承受能力對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)與浮動(dòng)系數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這一體系建立起來之后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度便可依據(jù)支出標(biāo)準(zhǔn)與基本公共服務(wù)均等化程度來測算。

（六）規(guī)范地方政府融資行為的同時(shí)加快構(gòu)建地方稅體系，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

出于防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，近年來中央對(duì)地方政府債務(wù)管理日趨嚴(yán)格。管控地方融資平臺(tái)后，PPP模式、政府購買服務(wù)和政府性基金成為地方政府融資的新的隱蔽形式。雖然中央又對(duì)新的違規(guī)舉債模式進(jìn)行了嚴(yán)格管理，但在地方政府財(cái)政收入增幅減緩、應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任日趨增加的情況下，可能還會(huì)出現(xiàn)更加隱蔽的舉債方式。后門堵上、前門有限，地方政府仍有著開側(cè)門的需求。如果說債務(wù)管理主要是“堵”的話，地方稅體系的建構(gòu)就是“疏”，通過穩(wěn)定的收入來源緩解地方政府的舉債需求。

主體稅種的確立對(duì)調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性具有非常重要的作用。不僅中央要有主體稅種，地方各級(jí)政府特別是市縣政府也應(yīng)有穩(wěn)定、可持續(xù)的主體稅種。地方分級(jí)主體稅種的確立應(yīng)與房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革結(jié)合起來。稅制改革會(huì)帶來稅收增減和稅源分布變動(dòng)，調(diào)整政府間收入劃分時(shí)應(yīng)做好三方面工作：一是詳盡測算改革可能引起的稅收增減，在此基礎(chǔ)上決定共享稅比例的調(diào)整和稅種劃分的調(diào)整；二是全面分析稅制改革引起的稅源區(qū)域分布格局變動(dòng)，以此為依據(jù)研究決定究竟把哪種稅下放給地方；三是實(shí)施稅制改革時(shí)，既要考慮如何構(gòu)建地方稅體系，又要考慮如何加固中央稅體系。