■ 何 晟

隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化進程和城市人口急劇增加，城市生活垃圾污染問題日益嚴重，如何解決城市生活垃圾問題成為人類共同關注的環(huán)境問題之一。垃圾分類作為一種促進生活垃圾處理無害化、資源化和減量化的重要途徑，被很多國家所采用，在歐盟、日本等發(fā)達國家已經(jīng)取得明顯成效。我國垃圾分類概念的提出可以追溯到20世紀50年代，國內很多城市從2000年開始垃圾分類，蘇州市也從2000年開始垃圾分類，通過創(chuàng)新垃圾分類模式，不斷完善垃圾分類的政策法規(guī)體系、收運體系和終端處理體系，蘇州生活垃圾分類取得了一定的成效。但由于生活垃圾分類涉及到垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理等多個環(huán)節(jié)，與大量的垃圾產(chǎn)生者有密切關系，要推進城市生活垃圾分類，需要對一些關鍵問題進行思考，并提出相應的對策建議。

一、城市生活垃圾分類中的問題

（一）垃圾分類技術方法和評價體系不完善

目前國外的生活垃圾分類技術和標準已經(jīng)十分成熟，但由于我國不同城市的生活垃圾成份、性質、終端處置模式，以及我國的具體國情都不相同，很難直接將國外的先進垃圾分類方法應用到國內，國內城市之間也很難有可直接借鑒的經(jīng)驗。目前國內城市的垃圾分類也按照不同的標準在進行，如分成可回收和不可回收、有機物垃圾和無機垃圾、可燃垃圾和不可燃垃圾、干垃圾和濕垃圾等，名稱復雜的垃圾分類體系給市民的投放造成了困擾。此外，由于國內城市生活垃圾的定義、范疇和國外也有較大差距，一些借鑒國外的評價指標在國內的具體計算方法也不明確，各地摸索的評價指標也不盡相同，評價體系的不完善給各級管理部門對垃圾分類效果的評價造成了影響，也很難反映出我國城市和國外城市，以及我國不同城市之間生活垃圾分類水平的差距。

（二）政策法律法規(guī)有待健全

目前，我國雖然在一些法律條文中對垃圾分類做出了規(guī)定，但其立法原則、思想相對滯后，原則性規(guī)定多，實質性、可操作性的規(guī)定少，例如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》中都提到了生活垃圾的分類，但是對于具體分類方式、如何分類、不分類的處罰等沒有明確規(guī)定，給管理部門的具體實施帶來了一定難度。此外，缺乏全國性的實施細則和配套法規(guī)影響了垃圾分類立法的嚴肅性、穩(wěn)定性和強制性。

（三）綜合協(xié)調機制不完善

目前國內城市的垃圾分類多是由環(huán)衛(wèi)部門在推動，相關政府部門之間綜合協(xié)調機制不完善。垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，貫穿于從源頭分類、正確投放到分類收集、運輸和最后處理的整個過程中，具有很強的專業(yè)性、社會性和廣泛性，涉及部門多，涉及人員雜，并且整個系統(tǒng)處于經(jīng)濟社會發(fā)展的末端環(huán)節(jié)。目前生活垃圾收集工作由街道、居委會、物業(yè)等有關部門負責，垃圾清運、處理工作由環(huán)衛(wèi)部門負責，再生資源利用由商務部門負責，有害垃圾由環(huán)保部門負責，醫(yī)療垃圾由環(huán)保和衛(wèi)生部門負責。在垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的鏈條中，各部門職能尚未形成合力，環(huán)衛(wèi)部門在推進垃圾分類過程中碰到相關單位、部門執(zhí)行力不強的問題，市民也大多數(shù)都不了解，難以在垃圾分類上給予配合。

（四）垃圾分類的終端處理系統(tǒng)有待完善

垃圾分類以后的各類垃圾需要建設相應的終端處理設施才能保證垃圾分類整個鏈條的循環(huán)運轉。但目前國內很多城市的終端處置設施能力面臨很大的缺口，有害垃圾方面，以江蘇省為例，整個江蘇僅有一家廢舊熒光燈管的終端處置企業(yè)，處置能力不足，運距遠，處置成本高；廚余垃圾方面，目前的厭氧或好氧生物處理的工藝都有待完善，生物處理后的肥料產(chǎn)品的銷路還不能保障；其他垃圾方面，生活垃圾填埋場和焚燒廠的建設面臨較大的“鄰避效益”，很多城市日常生活垃圾終端處置設施建設嚴重滯后。

（五）市民意識轉化行為行動還需要較長時間

盡管市民通過各種渠道已經(jīng)了解了垃圾分類，但由于缺乏對垃圾分類整體知識的了解，很多人還不知道具體如何分類，長期以來的生活習慣也難在短期進行改變，市民真正投入生活垃圾分類的人數(shù)有限。

（六）經(jīng)濟保障措施和垃圾收費制度有待完善

垃圾分類需要投入大量的資金進行設施、設備、人員的配置，并且要持續(xù)地開展宣傳，無論哪個環(huán)節(jié)都需要增加資金投入，目前在垃圾分類中的投入更多地偏重于末端處置環(huán)節(jié)，對于其他環(huán)節(jié)的投入相對偏少。此外，國外垃圾分類效果明顯的主要原因之一就是生活垃圾收費制度，通過垃圾分類，可以減少垃圾產(chǎn)生者在垃圾處理費方面的支出，從經(jīng)濟層面推動垃圾產(chǎn)生者開展垃圾分類。

二、蘇州城市生活垃圾分類探索與實踐

（一）探索垃圾分類模式

根據(jù)城市生活垃圾產(chǎn)生的情況，結合蘇州市終端處置設施的建設和規(guī)劃，蘇州市在2010年對垃圾分類模式進行了優(yōu)化，創(chuàng)新性地提出了“近期大分流，遠期細分類”的模式。這個模式擴大了垃圾分類的范疇，將建筑垃圾、園林綠化垃圾、農貿市場有機垃圾等非居民直接產(chǎn)生的垃圾作為垃圾分類管理的對象，由于這些垃圾的產(chǎn)生者是單位，而且成份相對比較單一，資源化利用的難度相對較小，管理的難度有所降低，通過對這些垃圾的分流和資源化利用，減少進入日常生活垃圾填埋和焚燒終端處置設施的量，還實現(xiàn)了垃圾的資源化利用。大分類共分五類：餐廚垃圾（飯店食堂等單位產(chǎn)生的）、建筑垃圾、園林綠化垃圾、農貿市場有機垃圾和日常生活垃圾。針對居民區(qū)廚余垃圾分類的難題，這個模式在居民區(qū)的細分類采用了因地制宜和循序漸進的原則來推進。短期內有條件的居民小區(qū)，可以分成有害垃圾、可回收物、廚余垃圾和其他垃圾四類；對于廚余垃圾分類后不具備處理能力的小區(qū)，短期內分成有害垃圾、可回收物和其他垃圾三類。遠期，廚余垃圾處理技術成熟，終端處置設施建成后，所有的居民小區(qū)都將按照“四分類”的方式進行分類。

蘇州市“近期大分流、遠期細分類”垃圾分類模式

（二）完善政策法規(guī)體系

政策法規(guī)是垃圾分類有效推進的基礎，蘇州市近年來通過不斷完善政策法規(guī)和標準規(guī)劃，明確了垃圾分類活動中不同主體的責任和義務，為推進垃圾分類奠定了基礎。政府規(guī)章方面，蘇州市出臺了《蘇州市生活垃圾分類促進辦法》，并計劃按照國家層面的《生活垃圾分類制度實施方案》制定蘇州市垃圾分類的地方性法規(guī)；標準規(guī)劃方面，蘇州市出臺了《蘇州市區(qū)生活垃圾分類和治理專項規(guī)范（2017-2020）》《蘇州市垃圾分類設施設備配置標準》《蘇州市生活垃圾分類收運及處置作業(yè)規(guī)范》等規(guī)范性文件，明確了垃圾分類收運、處置各個環(huán)節(jié)的具體做法和未來規(guī)劃；其他規(guī)范性文件方面，蘇州市出臺了《蘇州市區(qū)生活垃圾分類及減量考核獎勵辦法》《蘇州市生活垃圾強制分類制度實施方案》等60多部規(guī)范性文件，通過加強經(jīng)濟鼓勵、監(jiān)督考核等多種措施推進垃圾分類進展。

近10年蘇州市城市生活垃圾成份重量百分比（%）

（三）創(chuàng)新生活垃圾分類收運模式

根據(jù)垃圾的產(chǎn)生量、產(chǎn)量頻次、垃圾含水量等特性，蘇州對餐廚垃圾、有害垃圾和可回收的回收體系進行了創(chuàng)新，大大提高了垃圾的收運效率。餐廚垃圾方面，采用收集、運輸和處置一體化的模式，由政府委托同一家企業(yè)對餐廚垃圾進行收集運輸和終端處置，減少了管理環(huán)節(jié)，提高了收集運輸效率；有害垃圾方面，蘇州市研發(fā)了有害垃圾專用收集箱，在投放環(huán)節(jié)就將不同類別的有害垃圾進行分類，各區(qū)采用市場化的模式，單獨委托企業(yè)進行有害垃圾的收集，最大程度上避免了混收混運；可回收物方面，蘇州市積極探索“兩網(wǎng)融合”，居民產(chǎn)生的高價值可回收物由再生資源回收公司通過網(wǎng)絡預約上門回收，低價值可回收物（玻璃），采取財政補貼的方式、市場化的模式，由第三方企業(yè)進行收集。

（四）提高生活垃圾資源化利用率

對分類收集到的各類垃圾，蘇州市按照垃圾屬性，能夠資源化利用的，采用國內先進的工藝，優(yōu)先進行資源化利用；不能資源化利用的再采用無害化的終端處置工藝進行處置，在無害化的前提下，不斷提高生活垃圾的資源化利用率。餐廚垃圾方面，采用濕熱厭氧工藝，資源化利用生產(chǎn)沼氣和生物柴油；建筑垃圾方面，采用破碎制磚工藝，生產(chǎn)成再生骨料和再生磚等再生建筑材料；園林綠化垃圾方面，采用破碎工藝，破碎后的物料用于生產(chǎn)燃料棒、顆粒板及堆肥等；農貿市場有機垃圾方面，采用中小型就地處理設備，好氧處理以后再進一步制成有機肥料。

三、思考及建議

（一）正確評價垃圾分類實現(xiàn)生活垃圾減量的能力

由于我國城市居民的生活習慣，進入到城市生活垃圾終端處置設施生活垃圾的主要成份是廚余垃圾，從蘇州市近10年的垃圾成份可以看出，廚余垃圾約占到了生活垃圾總量的65%，塑料約占17%，紙張約占10%。

首先，從占比最大的廚余垃圾上來看，目前國內很多城市都采用“干濕分類”的模式，將廚余垃圾單獨分出來。這部分廚余垃圾通常采用小型廚余垃圾處理機進行就地處理，或是集中以后采用生物處理。雖然這些廚余垃圾單獨分類后，減少了進入城市生活垃圾終端處置設施的數(shù)量，但處置這些廚余垃圾同樣需要建設相應的處置設施，分出的這些廚余垃圾不能算為垃圾分類實現(xiàn)的減量。

其次，從進入終端處置設施垃圾中的可回收物成份，塑料、紙類和布類上來看，雖然約占到總量的30%，但這些塑料多為垃圾投放時使用的塑料垃圾袋，回收利用的成本很高，而紙張多為使用過的衛(wèi)生用紙，難以回收利用。從可回收物的角度來看，對垃圾減量的貢獻也不高。

因此，不考慮廚余垃圾對減量的貢獻，僅考慮對垃圾中回收價值較高的可回收物的回收，按照占全部可回收物的50%計算，在目前垃圾成份及物流過程中的分流情況下，垃圾分類對垃圾減量的貢獻不會超過15%。通過垃圾分類實現(xiàn)減量化，更多的措施應該前移，關注從源頭減少生活垃圾的產(chǎn)生，如減少過度包裝，減少一次性用品的使用等。

（二）正視“干濕分類”遇到的瓶頸

國內很多城市目前的垃圾分類都采用了“干濕分類”模式，將居民產(chǎn)生的廚余垃圾進行單獨分類。廚余垃圾含水量高，主要成份是有機質，采用目前的填埋和焚燒都不是最佳的處理工藝。對于分類較好的廚余垃圾，采用生物的處理方法可以得到肥料或沼氣，是較好的資源化利用工藝，為此將廚余垃圾單獨分離并進行資源化很有必要。但目前廚余垃圾的處置和利用還面臨幾個瓶頸問題，首先是居民的分類準確率不高，準確率低會對后繼的資源化利用產(chǎn)生較大的影響，混入的塑料成份需要通過預處理分離，混入的重金屬會對后繼的產(chǎn)品使用范圍產(chǎn)生影響，如果采用二次分揀會對場地選擇及周邊環(huán)境有較高的要求，也會大大增加處置利用的成本。其次，居民廚余垃圾的集中資源化利用技術不完善，對于廚余垃圾中的鹽份及可能存在的重金屬的控制技術不成熟，造成廚余垃圾資源化的終端產(chǎn)品使用范圍的局限，整個資源化利用鏈條不完整，造成整體運行的效率低下，需要更高的運行成本。

（三）在分類投放環(huán)節(jié)采取適當?shù)慕?jīng)濟正向激勵措施

分類投放環(huán)節(jié)是整個垃圾分類中的關鍵和難點，國內城市在行政、經(jīng)濟、法規(guī)、宣傳等多方面采取了措施，力爭從多個方面來提高垃圾分類投放環(huán)節(jié)的準確率和參與率。行政方面，很多城市加強了部門協(xié)作，除了環(huán)境衛(wèi)生和城市管理部門之外，環(huán)保、教育、再生資源回收等更多的職能部門參與到了垃圾分類；很多城市還加強了市、區(qū)、街道的行政考核。法規(guī)和宣傳方面，很多城市制定了垃圾分類的政府規(guī)章，通過各種途徑加強對垃圾分類的宣傳。經(jīng)濟方面，很多城市采用了正向激勵的方式來提高分類投放的準確率和參與率。居民層面，采用積分兌換等模式，對居民投放的可回收物和廚余垃圾等進行獎勵；具體操作層面，采用購買服務的模式，引入了企業(yè)或其他社會力量來提高垃圾分類投放的參與率和準確率。

由于垃圾分類投放環(huán)節(jié)的管理個體數(shù)量眾多，很難采用某一種手段來推動，在實際的工作中應該綜合考慮以上各種推動力的協(xié)調作用。特別注意的是，在經(jīng)濟正向激勵方面，對居民個人的經(jīng)濟鼓勵應充分考慮城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、鼓勵的范圍及實施階段，避免前期對垃圾分類的投入鼓勵措施過大，造成習慣性效應，從而對后繼的大范圍推廣產(chǎn)生不利影響。按照“誰產(chǎn)生，誰負責”的固體廢棄物處理原則，長中期要實現(xiàn)生活垃圾分類的有效推進，應該建立與垃圾分類相適應的垃圾收費制度，通過分類可以減少對垃圾處理的支出，從而提高垃圾分類投放環(huán)節(jié)的參與率與準確率。

（四）從城市固廢的全過程管理角度審視垃圾分類

從城市固廢的全過程管理角度來看，垃圾分類應該貫穿于城市固廢從產(chǎn)生到最終處置的全流程。在管理對象方面，包括建筑垃圾、一般工業(yè)廢棄物、再生資源回收等都應納入垃圾分類的體系，通過對這些城市固體廢棄物的分類，大大減少進入到城市生活垃圾焚燒廠和填埋場的數(shù)量；在管理流程方面，要充分考慮到產(chǎn)生、收集、運輸和處置的全流程，特別是加強源頭減量和終端設施建設，從源頭減少垃圾，并保證分類后的垃圾能夠妥善利用和處置。