廖述務

新近一期的《文化縱橫》刊載了曹錦清的文章，就土地制度與改革開放之關系發(fā)表了看法。

曹錦清說，1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制，建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級合作社發(fā)展到高級合作社，其核心是解決所有制問題。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊為基礎，三級所有”的制度。“三級”指“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”，“隊為基礎，三級所有”指土地所有權為三級所共同所有，但經(jīng)營使用權歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊。在這種土地制度下，土地的所有權具有強烈的模糊性。

1982年廢除人民公社體制后，土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用，土地的所有權性質(zhì)始終十分模糊。

隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問題。1980年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權問題。隨后進行的一系列確權、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。

由于我們實行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對于地權相對模糊的認識，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的抵抗相對比較少——國家要用地，拿去便好了。在農(nóng)民眼中，土地本來就是國家的。

1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，被征用土地的補償共分三項：土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。該法的立法意圖非常明顯：為中國工業(yè)化、城市化所需要的大規(guī)模基礎設施建設提供廉價的土地。

曹錦清說，農(nóng)地征用補償制度為中國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多益處。首先，低廉的征地成本，極大地降低了中國基礎設施建設的成本。其次，低廉的征地成本，極大地降低了中國工業(yè)制造的成本。中國作為一個土地稀缺的國家，幾乎能保持零地租，這是中國產(chǎn)品廉價的根本原因。

隨著工業(yè)化不斷擴大內(nèi)部市場，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)就業(yè)，經(jīng)濟收入實現(xiàn)了極大改善。有些農(nóng)民還抓住機會成為了企業(yè)家。因此，農(nóng)民雖然有牢騷，但并沒有普遍出現(xiàn)群體性抗議事件。另外，地方政府在財政充足之后，對農(nóng)民的補償力度也逐漸加大。事實上，地方政府有時并不按照法律確定的補償標準補償農(nóng)民，而是根據(jù)自身財力，提高失地農(nóng)民的補償標準。

可以說，一方面，中國的工業(yè)化成本，在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民；另一方面，中國的工業(yè)化成果，又通過很多途徑反哺了農(nóng)民的損失，為農(nóng)民的生活提供了保障。

農(nóng)村土地的集體所有制，為農(nóng)民的生活提供了最后一道防線。城市的高價住房和無失業(yè)保障將農(nóng)民擋在“城市化”外。因而，對于他們來說，住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來承擔。

曹錦清說，土地制度也出現(xiàn)了一些問題。首先，現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地不能抵押，是擔心農(nóng)民失房，成為流民。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入是不斷增加的，農(nóng)民需要資金，因此需要貸款。不允許宅基地抵押，農(nóng)民基本沒有抵押品用來貸款。其次，當前有些農(nóng)民確實已經(jīng)穩(wěn)定地進入了城市，那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地，既沒有新增宅基地，已廢棄的宅基地又不能買賣，既不合理，又浪費資源。其三，土地的三權分置基本明確，但這三權之間的內(nèi)在矛盾，卻日益嚴峻。承包權與經(jīng)營權之間的矛盾，造成的實際問題是地租流向城市、經(jīng)營者在高地租基礎上經(jīng)營的局面。