汪玲麗 王思賢 李文雅 溫渴星

(1.安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233000；2.安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 引言

廉租房作為我國保障性住房的重要組成部分，對解決最低收入家庭住房問題具有重大意義。由于具有很強的公益性和福利性，很難依靠市場自行提供，主要由政府財政撥款供給，面臨著融資渠道單一、資金不足、管理效率低下等問題，這些問題嚴(yán)重制約了廉租房在我國的發(fā)展。如何解決政府資金短缺問題，提高廉租房建設(shè)質(zhì)量和管理效率成為當(dāng)前各地政府重要研究事項之一，引入國際上流行的PPP模式，將有助于解決這一困境。

2 PPP模式的內(nèi)涵及組織運作

PPP(Public-Private-Partneraship)模式，又稱公私合營模式，指政府與私人企業(yè)之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是提供某種公共物品和服務(wù)，以協(xié)議為基礎(chǔ)形成的一種合作關(guān)系。在該模式下，參與方以“雙贏”或“多贏”為合作理念，合理分擔(dān)風(fēng)險，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，預(yù)期可達到比單獨行動更有利的結(jié)果。其組織運作可由圖1表示。

圖1 PPP模式組織運作圖

首先，政府根據(jù)需求提出一項公共項目，并進行項目招標(biāo)，選擇合適的私人部門進行合作，隨后與私人部門共同組建特殊項目公司，由特殊目公司負責(zé)項目的融資、設(shè)計和建設(shè)等工作，特殊項目公司在雙方約定的特許期內(nèi)運營公共項目，獲取收益，待特許經(jīng)營期滿后，將項目的經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)移交政府，由政府進行后續(xù)的運營。

3 蚌埠市廉租房建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 蚌埠市廉租房建設(shè)取得的成效

2008年，蚌埠市第一個廉租房項目陶店新村建成，共計投資8069萬元，之后又陸續(xù)開展了喜迎門、張公山等30多個廉租房建設(shè)項目，截至2016年底，蚌埠市累積開工建設(shè)24600多套廉租房，為1.6萬戶困難家庭提供了住房補貼，解決了部分低收入人群的住房問題，使這些低收入家庭真正實現(xiàn)了“住有所居”。

3.2 蚌埠市廉租房建設(shè)存在的問題

(1)融資渠道單一，資金不足。

根據(jù)《蚌埠市廉租住房保障資金管理辦法》，蚌埠市廉租房資金可來源于政府財政預(yù)算、住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益、中央和省級補助以及社會捐贈等，但在實際生活中還是主要依靠政府財政預(yù)算，相比于現(xiàn)代金融市場上多元化的融資渠道，顯得尤為單一，加之實行營改增后，蚌埠市財政收入明顯降低，可用于廉租房建設(shè)的資金進一步減少，資金不足成為制約蚌埠市廉租房發(fā)展的關(guān)鍵問題。

(2)保障對象不明確，覆蓋率偏低。

我國廉租房保障對象為最低收入家庭，但在實際生活中，沒有特別科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)可以用于判定到底哪一個家庭屬于最低收入家庭，從而造成廉租房保障對象不明確。當(dāng)前蚌埠市廉租房申請人必須具備民政部門核發(fā)的城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證，也就是說蚌埠市廉租房申請人僅限于城市低保戶，這就縮小了廉租房保障對象的范圍，在一定程度上造成蚌埠市廉租房覆蓋率偏低。

(3)社會資本參與積極性低。

廉租房作為我國保障性住房之一，具有很強福利性和公益性，面向?qū)ο鬄樽畹褪杖爰彝?，收取租金低，然而開發(fā)耗資大，項目回收周期長，因此經(jīng)濟效益較低，這對于追求利益最大化的私人企業(yè)來說，并不具有投資吸引力。并且投資者退出廉租房建設(shè)項目的機制還不夠完善，目前蚌埠市僅采取政府回購這一種方式，增加了私人開發(fā)商投資廉租房建設(shè)的風(fēng)險，這些都極大地降低了社會資本參與廉租房建設(shè)領(lǐng)域的積極性。

3.3 蚌埠市廉租房建設(shè)資金需求分析

依據(jù)蚌埠市“十三五”總規(guī)劃和各城鎮(zhèn)規(guī)劃，2020年底蚌埠市常住人口總規(guī)模預(yù)計達179.5萬。按照中國統(tǒng)計年鑒采用的城鎮(zhèn)居民收入分組方法計算，最低收入人口約占常住人口10%左右，到2020年底蚌埠市最低收入人口約為17.95萬，假設(shè)每個家庭有三個人口，則最低收入家庭約為5.98萬戶，以50平方米每戶的標(biāo)準(zhǔn)計算，則到2020年底廉租房需求規(guī)模約為299萬平方米，目前蚌埠市已建成廉租房規(guī)模約143萬平方米，還需新建規(guī)模為156萬平方米，以2016年平均造價1795元每平方米計算，共需投入資金280020萬元，如此龐大的資金需求對蚌埠市廉租房的未來發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，引入新的融資模式迫在眉睫。

4 PPP模式應(yīng)用于蚌埠市廉租房建設(shè)的必要性及可行性

4.1 PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的必要性

(1)緩解財政壓力。

根據(jù)對蚌埠市廉租房建設(shè)資金需求的測算，發(fā)現(xiàn)蚌埠市廉租房建設(shè)仍面臨著巨大的資金需求，單靠政府財政支出難以解決資金問題，采用PPP模式可以有效引入民間資本，拓寬廉租房建設(shè)的融資渠道，在很大程度上緩解地方政府的財政壓力。

(2)提高建設(shè)質(zhì)量和管理效率。

由于政府并不是房屋建設(shè)的專業(yè)者，在廉租房建設(shè)中如果僅僅由政府全權(quán)參與，建設(shè)質(zhì)量不合格和管理效率低下等弊端將會日漸暴露，從而造成大量的資源浪費，而私人企業(yè)作為專業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，擁有先進成熟的房屋規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)和管理運營技術(shù)。在廉租房建設(shè)中引入PPP模式，讓政府重點做好政策引導(dǎo)、整體把控、項目監(jiān)督等工作，私人企業(yè)則負責(zé)專業(yè)設(shè)計、融資建設(shè)、日常管理等工作，可以充分發(fā)揮政府和私人企業(yè)的優(yōu)勢，有效降低建設(shè)成本，提高廉租房建設(shè)的運營效率和服務(wù)質(zhì)量。

(3)助力房地產(chǎn)市場調(diào)控。

在廉租房建設(shè)中引入PPP模式，不僅可以解決廉租房建設(shè)中出現(xiàn)資金短缺問題，還會對房地產(chǎn)市場的調(diào)控起到積極的作用。一是政府與私人企業(yè)進行合作，從市場上購買擠壓的商品房作為廉租房房源，有助于去庫存；二是廉租房對土地的需求可以在一定程度上擠壓商品房的土地供應(yīng)，從而抑制商品房建設(shè)規(guī)模較快的增長速度；三是將民間資本引入廉租房建設(shè)，可以分流部分投資資金，降低房地產(chǎn)市場的過度投機行為，減少房地產(chǎn)市場泡沫。

4.2 PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的可行性

(1)充足的民間資本。

近年來蚌埠市年末住戶存款余額一直呈逐年增加的趨勢，2012年至2016年年末增長速度一直保持在7.9%以上，為蚌埠市積累了充足的民間資本，而充足的民間資本又為在廉租房建設(shè)中引入PPP模式提供了強有力的資金支持。2016年末蚌埠市金融機構(gòu)各項存款余額達1855.14億元，比年初增加238.6億元，增長14.8%，其中住戶存款余額為867.32億元,比上年末增長7.9%。

(2)相對穩(wěn)定的收益。

私人企業(yè)是以營利為目的的組織，廉租房建設(shè)中引入PPP模式能否運行關(guān)鍵在于私人企業(yè)是否有利可圖，而事實證明廉租房項目在一定條件下是可以給私人企業(yè)帶來回報的。雖然廉租房項目回收期長，收益低，但是政府一般給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，如稅收減免、利率補貼等，以彌補私人企業(yè)較低的利潤，使得私人企業(yè)能夠相對穩(wěn)定的收益，加之擁有政府的信譽擔(dān)保，相比與其它投資項目，風(fēng)險更低。

(3)良好的運作基礎(chǔ)。

PPP模式最早起源于英國，20世紀(jì)90年代末，我國首次采用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨后PPP模式便被廣泛應(yīng)用于我國公共項目，上海、重慶、沈陽、昆明先后在保障性住房領(lǐng)域引入PPP模式，并取得了顯著的成效，積累了較為豐富的經(jīng)驗，為在蚌埠市廉租房建設(shè)中引入PPP模式提供了良好的運作基礎(chǔ)。

5 蚌埠市廉租房建設(shè)中引入PPP模式的方案設(shè)計

基于PPP模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)的必要性和可行性，結(jié)合蚌埠市廉租房發(fā)展現(xiàn)狀，提出在廉租房建設(shè)中引入PPP模式的三種方案。

5.1 政府與私人企業(yè)共同出資新建廉租房

蚌埠市廉租房需求較大，可采取由政府和私人企業(yè)共同出資新建的模式。具體方案為雙方簽訂合同，由政府主導(dǎo)，私人企業(yè)積極參與，按一定的比例進行投資，新建項目完成后，基于廉租房產(chǎn)權(quán)歸屬問題，提出兩種運作方案。第一種是產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府根據(jù)廉租房后續(xù)運營情況給予私人企業(yè)應(yīng)有的收益，第二種是產(chǎn)權(quán)暫時歸私人企業(yè)所有，由私人企業(yè)負責(zé)運營，獲取收益，運營期滿后，將所有權(quán)轉(zhuǎn)交政府。

5.2 政府部門向私人企業(yè)購買積壓的商品房并進行改建

截至2017年9月，蚌埠市庫存房面積約478萬m2，可供銷售的商品房達45371套，而存銷比僅為8.7，造成了大量的商品房積壓。鑒于此，政府可以以低于市場水平的價格向私人企業(yè)購買積壓的商品房，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)改建為廉租房。利用這種合作方式，不僅解決了廉租房建設(shè)問題，還在一定程度上解決了蚌埠市房地產(chǎn)積壓問題。

5.3 將已建成的廉租房交由私人企業(yè)運營

政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，將已建成的廉租房交由私人企業(yè)運營，私人企業(yè)向政府一次性支付預(yù)期收益，在協(xié)議約定的期間負責(zé)廉租房的出租、維修、物業(yè)管理，以此回收成本、賺取利潤，運營期滿后，將廉租房移交政府管理，如較為典型是TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式。由于私人企業(yè)比政府在物業(yè)管理方面更加專業(yè)，通過這種方式可以提高廉租房運營過程中的管理效率。

6 引入PPP模式進行廉租房建設(shè)的建議

6.1 建立合理的分險分擔(dān)機制

廉租房建設(shè)中存在著諸如土地風(fēng)險、政策風(fēng)險、信用風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、市場運營風(fēng)險等眾多因素，引入PPP模式進行融資能否成功很大程度上取決于分險分擔(dān)機制是否合理。一個合理的風(fēng)險分擔(dān)機制能夠有效降低各參與主體的風(fēng)險，增加私人部門投資廉租房項目的吸引力。因此政府與私人企業(yè)進行合作時，雙方應(yīng)注重進行合理的分險分擔(dān)。例如由政府承擔(dān)土地風(fēng)險、政策風(fēng)險等，私人企業(yè)承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險、市場運營風(fēng)險等，通過將不同分險分配給最有能力承擔(dān)此類風(fēng)險的參與主體，進而實現(xiàn)“雙贏”。

6.2 創(chuàng)新科學(xué)有效的激勵措施

在廉租房建設(shè)采取適當(dāng)?shù)募畲胧┯兄趲用耖g資本參與廉租房建設(shè)的積極性，提高融資效率，因此政府部門可以借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，積極創(chuàng)新科學(xué)有效的激勵措施，如針對廉租房建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)涉及的稅費出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，從而降低私人企業(yè)的投資成本，或在向參與廉租房建設(shè)的私人企業(yè)提供貸款時，給予部分利率優(yōu)惠，減輕投資主體的利息負擔(dān)等。

6.3 成立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

引入PPP模式進行廉租房建設(shè)，投資體量大，利益訴求主體多元，各參與主體間的關(guān)系復(fù)雜，由政府或各參與主體管理通常會出現(xiàn)很多問題，如尋租行為、多頭管理現(xiàn)象，因此可以設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)項目的組織、管理以及協(xié)調(diào)。這不僅能夠有效規(guī)范政府的管理行為，防止建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的尋租行為，也有助于減少多頭管理的現(xiàn)象，提升廉租房建設(shè)的效率，其次專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)往往能夠站在公立的角度協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，更加公正透明，有助于項目的順利進行。

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