封志武 黃忠敏 黃雙

摘要：《社會(huì)救助暫行辦法》首次將“托底線、救急難、可持續(xù)”明確為社會(huì)救助工作的方針，推動(dòng)了“救急難”開展。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢(shì)下，必須做好“救急難”，切實(shí)發(fā)揮好補(bǔ)短板、托底線作用，避免或減少脫貧攻堅(jiān)過程中一些沖擊社會(huì)道德和心理底線的事件發(fā)生。文章以廣西百色市為例，對(duì)“救急難”實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，剖析推進(jìn)“救急難”實(shí)踐過程中存在的問題，針對(duì)問題提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)；救急難；管理體制；運(yùn)行機(jī)制；政策研究；廣西百色

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2018）02-0098-010

在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢(shì)下，如何持續(xù)深入開展“救急難”，充分發(fā)揮社會(huì)救助政策對(duì)脫貧攻堅(jiān)的兜底作用，我們專題調(diào)研了廣西百色市“救急難”實(shí)施情況、取得的成效，剖析存在的問題及原因，并提出了有針對(duì)性的政策建議。

一、“救急難”工作的概念及百色市實(shí)施“救急難”概況

（一）“救急難”工作的概念

2014年5月1日起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），將“救急難”列為《辦法》的基本工作方針和制度目標(biāo)之一[1]。由此可以看出，“救急難”包括所有的社會(huì)救助工作，就是指國(guó)家和社會(huì)向年老體弱、罹患疾病，或者喪失勞動(dòng)能力、遭遇突發(fā)緊急事件、意外事故而造成基本生活陷入困境，乃至生存面臨危機(jī)的公民提供必要的物質(zhì)、精神幫助的制度安排。

（二）脫貧攻堅(jiān)背景下“救急難”工作新要求

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好“救急難”工作高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，只要還有一家一戶乃至一個(gè)人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素；李克強(qiáng)總理要求編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，保障困難群眾的基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，防止發(fā)生沖擊社會(huì)道德和心理底線的事件?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出要“實(shí)行社保政策兜底脫貧”“實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”“加大臨時(shí)救助制度在貧困地區(qū)落實(shí)力度”[2]；黨的十九大報(bào)告提出在決勝全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度，完善社會(huì)救助制度；《中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于貫徹落實(shí)中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅(jiān)決打贏“十三五”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（桂發(fā)〔2015〕55號(hào)）提出“低保政策兜底一批”“醫(yī)療救助解困一批”[3]。這些政策方針都顯示了“救急難”對(duì)兜底脫貧攻堅(jiān)的重要作用，也說明了“救急難”是脫貧攻堅(jiān)不可或缺的重要組成部分。

《辦法》頒布實(shí)施后，我國(guó)社會(huì)救助制度框架基本形成，但要在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大扶貧開發(fā)形勢(shì)下開展“救急難”，社會(huì)救助體系建設(shè)也需要轉(zhuǎn)型升級(jí)，才能充分發(fā)揮社會(huì)救助政策對(duì)脫貧攻堅(jiān)的兜底作用。例如，在百色市，2016年以來，積極推動(dòng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，截至2016年底，農(nóng)村低保對(duì)象與貧困人口重合率達(dá)到了76%，低保貧困戶人數(shù)44.3萬人，但全市還有近24萬貧困人口沒有納入低保范圍，加上20%左右的低保邊緣戶，按照農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，這些對(duì)象依靠扶貧開發(fā)暫時(shí)不能脫貧或脫貧后再返貧，符合救助條件的要及時(shí)納入農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)或住房救助、教育救助，特別是對(duì)一些遭遇突發(fā)事件、意外傷害等而造成斷崖式返貧群眾需要及時(shí)開展臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助或重特大疾病醫(yī)療救助等。因此，對(duì)如何加強(qiáng)“救急難”管理體制，進(jìn)一步完善其運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)救助各主管部門之間的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)各項(xiàng)救助制度有效銜接，進(jìn)一步提升“救急難”整體合力等都提出了更高更新的要求。

（三）百色市近年來“救急難”工作推進(jìn)概況

《辦法》頒布實(shí)施以來，特別是2014年平果縣被確定為全區(qū)“救急難”工作試點(diǎn)、2016年那坡縣和樂業(yè)縣被列為全國(guó)“救急難”綜合試點(diǎn)以來[4]，全市各級(jí)民政部門積極探索，城鄉(xiāng)困難群眾“救急難”工作健康持續(xù)開展。

1.政策制度不斷完善。近年來，百色先后制定出臺(tái)了《百色市人民政府貫徹落實(shí)〈社會(huì)救助暫行辦法〉的通知》（百政發(fā)〔2015〕9號(hào)）、《百色市臨時(shí)救助實(shí)施辦法》（百政辦發(fā)〔2015〕56號(hào)）、《百色市疾病應(yīng)急救助基金管理暫行辦法》（百衛(wèi)醫(yī)〔2015〕8號(hào)）和《百色市農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實(shí)施方案》（百政辦發(fā)〔2016〕62號(hào)），為開展“救急難”工作提供了政策遵循。目前，全市基本形成了以城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助制度為輔助，以臨時(shí)救助等為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的保障民生安全網(wǎng)。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全。2014年，市、縣兩級(jí)均成立了社會(huì)救助局際聯(lián)席會(huì)議制度，明確了聯(lián)席會(huì)議成員單位的工作職責(zé)，定期或不定期召開會(huì)議，商討推進(jìn)“救急難”工作過程中遇到的一些困難和問題。各縣（市、區(qū)）及時(shí)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行完善，2016年初全部成立由政府負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)（召集人）的困難群眾基本生活保障領(lǐng)導(dǎo)小組（或聯(lián)席會(huì)議制度），進(jìn)一步提升了“救急難”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

3.基層服務(wù)能力建設(shè)得到加強(qiáng)。目前，全市12個(gè)縣（市、區(qū)）135個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均配備有1-2名民政助理員，掛牌成立“社會(huì)救助工作站（或服務(wù)站）”；并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”或政務(wù)大廳、辦事大廳等，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專門建立統(tǒng)一的“一門受理，協(xié)同辦理”社會(huì)救助服務(wù)（或辦理、受理）窗口，將低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助政策和工作職責(zé)、監(jiān)督電話公布上墻，并制定社會(huì)救助申請(qǐng)分辦、轉(zhuǎn)辦流程，統(tǒng)一印制社會(huì)救助申請(qǐng)表格和有關(guān)救助指南資料并擺放在服務(wù)窗口，由民政助理員負(fù)責(zé)受理社會(huì)救助申請(qǐng)，為解決困難群眾“求助有門、受助及時(shí)”打造了“綠色通道”。

4.“救急難”兜底保障脫貧攻堅(jiān)作用不斷顯現(xiàn)。2016年，全市共為60.57萬城鄉(xiāng)低保對(duì)象（其中城市2.5萬人、農(nóng)村58.07萬人）發(fā)放低保補(bǔ)助金8.92億元；為1.89萬農(nóng)村特困人員（五保對(duì)象）發(fā)放供養(yǎng)金7733.3萬元；支出醫(yī)療救助金11219萬元，救助36.18萬人次；發(fā)放臨時(shí)救助金1334.96萬元，救助22217人次；發(fā)放疾病應(yīng)急救助金49.49萬元，救助55人次。2016年，百色市實(shí)施臨時(shí)救助22272人次，其中屬于支出型貧困救助對(duì)象14085人次，占總?cè)藬?shù)的63.2%。這些支出型貧困救助范圍主要集中在重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)災(zāi)禍等原因，其中，因重特大病醫(yī)療費(fèi)支出過重而造成入不敷出家庭陷入困境占支出型貧困救助總?cè)藬?shù)60%（見表1）。

5.百色市開展全國(guó)“救急難”綜合試點(diǎn)工作取得的成效。2015年6月，民政部、財(cái)政部確定那坡縣和樂業(yè)縣為全國(guó)“救急難”綜合試點(diǎn)單位[4][5]，兩縣在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)民政部門的指導(dǎo)下，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實(shí)施，并取得一定的成效。

那坡縣：一是突出托底救助，確保救助網(wǎng)底不破。通過開展“救急難”，使困難群體在遭遇急難問題時(shí)，求助有門，受助及時(shí)，解決了以往遇到急難問題時(shí)無據(jù)可依的尷尬，較傳統(tǒng)的救助政策更靈活更快捷。二是突出邊防穩(wěn)定，重點(diǎn)關(guān)注邊境一線，確保國(guó)門安全。那坡縣與越南接壤的陸地邊境線有207公里，該縣將0-3公里邊民7793戶3萬人列入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)范圍，定期了解他們的生產(chǎn)生活情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和救助。2016年以來已經(jīng)對(duì)4鄉(xiāng)25村的17戶次實(shí)施救助，發(fā)放急難救助資金7.09萬元，戶均救助4169元。三是整合資源聚合力，提高社會(huì)救助效率。縣民政局除了與衛(wèi)計(jì)、教育、住建等部門實(shí)現(xiàn)困難群眾名單共享，還從數(shù)字城管獲得路面上遭遇突發(fā)急難群眾的信息，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并實(shí)施救助，轉(zhuǎn)換救助思路，變被動(dòng)為主動(dòng)。在“救急難”救助對(duì)象中，有23戶是從衛(wèi)計(jì)部門獲得信息并主動(dòng)聯(lián)系救助，占整個(gè)“救急難”救助比例16.4%。部門間的整合資源，信息共享，極大提高了救助效率。四是突破戶籍限制，救助范圍更加廣泛。將外籍公民在轄區(qū)內(nèi)遇急難事件納入保障范圍，在救助上不受戶籍限制，有效擴(kuò)大了救助的范圍。2016年以來，共救助非轄區(qū)戶籍的急難對(duì)象3戶12人次。五是豐富救助主體，救助層次更加深入。通過引進(jìn)社會(huì)資本，購(gòu)買服務(wù)等方式，對(duì)急難對(duì)象實(shí)施生活幫扶、心理疏導(dǎo)等，同時(shí)發(fā)動(dòng)更多志愿者參與到救助工作中來，一方面使得救助主體更加多元，緩解政府負(fù)擔(dān)；另一方面將救助陣地前移，把主動(dòng)救助工作做得更加細(xì)致和深入，充分體現(xiàn)了“救急難”的工作成效。

樂業(yè)縣：一是加快完善“救急難”主要制度。制定下發(fā)了《樂業(yè)縣“救急難”工作實(shí)施方案》，細(xì)化了救助對(duì)象，規(guī)范了救助程序，明確了臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原有的臨時(shí)救助制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和規(guī)范，進(jìn)一步健全完善了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，實(shí)現(xiàn)民生保障由“生存型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。二是著力構(gòu)建“救急難”工作機(jī)制。加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，依托縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)等的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)信息定期通報(bào)、重大事項(xiàng)全面會(huì)商、重點(diǎn)個(gè)案及時(shí)救助；完善“一門受理”機(jī)制，打造了功能性全、協(xié)同性好、實(shí)用性強(qiáng)、融合度高的社會(huì)救助“一門受理”工作機(jī)制；建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過分布城鄉(xiāng)互助會(huì)、村幫辦等基層社會(huì)組織，開展入戶走訪、定期交流，健全“民生臺(tái)賬”，構(gòu)建主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的救助對(duì)象在第一時(shí)間采取幫扶、疏導(dǎo)和干預(yù)措施，有效解決了聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問題；構(gòu)建聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，將過去單一的、分割的、孤立的社會(huì)救助、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)組織工作統(tǒng)籌兼顧、互為支撐、整體推進(jìn)，創(chuàng)造性地采取“部門聯(lián)動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)和村屯聯(lián)動(dòng)”的三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)模式運(yùn)行，形成“上下貫通、橫向交流，信息共享、整體聯(lián)動(dòng)”的救助工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“一門受理、協(xié)同辦理、統(tǒng)一救助”。

二、“救急難”工作推進(jìn)過程中存在的問題及原因分析

（一）“救急難”工作運(yùn)行機(jī)制存在的問題

1.政策措施配套不到位。近年來，國(guó)家制定出臺(tái)并相繼實(shí)施了城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助和就業(yè)、教育、住房等救助制度，但都是專門為特定的困難群眾量身定制的。綜觀這些制度，雖然有“救急難”功能，但申請(qǐng)程序較為復(fù)雜而且耗時(shí)，因而“救急難”作用不很明顯。2014年以來，國(guó)家、自治區(qū)層面相繼制定出臺(tái)了臨時(shí)救助制度，明確了要對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助制度暫時(shí)無法覆蓋或救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過渡性的救助（見圖1）[6]，但制度建設(shè)滯后，特別是在申請(qǐng)程序上沒有實(shí)質(zhì)性突破，臨時(shí)救助申請(qǐng)程序和低保救助程序大同小異，且救助標(biāo)準(zhǔn)較低，“救急難”效能有限。同時(shí)，人社部門管理的職工醫(yī)療保險(xiǎn)、衛(wèi)計(jì)部門管理的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、發(fā)改部門牽頭推進(jìn)的大病醫(yī)療保險(xiǎn)和民政部門管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度銜接措施不到位，疾病應(yīng)急救助沒有系統(tǒng)化、規(guī)范化，應(yīng)急救助效果不明顯，甚至在工作中出現(xiàn)重復(fù)救助或有求無助的現(xiàn)象。

2.管理體制仍然“碎片化”?！掇k法》的出臺(tái)，統(tǒng)籌了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助。但從管理體制上看，“救急難”仍然是碎片化管理，不僅體系“碎”，而且分支“碎”；不僅面上“碎”，而且點(diǎn)上“碎”。從主管部門看，現(xiàn)階段，各類救助由多個(gè)部門分頭負(fù)責(zé)，仍然是各自為政的現(xiàn)狀。其中，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助這5類由民政部門負(fù)責(zé)，教育救助由教育部門負(fù)責(zé)，住房救助由房產(chǎn)部門負(fù)責(zé)，就業(yè)救助由人社部門負(fù)責(zé)。醫(yī)療、住房、教育救助等資源不能統(tǒng)籌運(yùn)用。從部門內(nèi)部分工來看，比如，在民政部門分散在多個(gè)科室，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)中的城市“三無”對(duì)象和農(nóng)村特困人員（五保戶）基本生活和照料護(hù)理、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助中的因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь郴旧罹戎缮鐣?huì)救助部門負(fù)責(zé)；受災(zāi)人員救助由救災(zāi)救濟(jì)部門負(fù)責(zé)；特困人員供養(yǎng)中的孤兒保障、臨時(shí)救助中的流浪乞討人員救助，以及困境兒童救助由社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)部門負(fù)責(zé)（見圖2）。社會(huì)救助的“碎片化”，導(dǎo)致社會(huì)救助政策九龍治水、政出多門，難以從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和困難群眾生活實(shí)際的雙重角度來考慮與實(shí)施救助工作，救助的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)等諸多方面也難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復(fù)救助等現(xiàn)象不可避免，沒有形成“救急難”的良好效果，“托底線、救急難、可持續(xù)”的救助原則也受到了一定程度的沖擊和影響。

3.運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范?！掇k法》明確“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，2013年以來，從民政部到自治區(qū)、市、縣四級(jí)均建立社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度。從實(shí)踐情況看，由于很多地方聯(lián)席會(huì)議召集人是當(dāng)?shù)孛裾块T負(fù)責(zé)人，部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用有限，協(xié)調(diào)機(jī)制還處于比較松散的狀態(tài)。按照國(guó)務(wù)院第162次常務(wù)會(huì)議和國(guó)辦發(fā)〔2017〕15號(hào)文件精神，2017年初，縣級(jí)政府成立了以政府負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)（或召集人）的困難群眾基本生活保障領(lǐng)導(dǎo)小組（或聯(lián)席會(huì)議制度），但一些地方是為完成上級(jí)要求的績(jī)效工作任務(wù)而倉促成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)還處于試行階段，短期內(nèi)很難發(fā)揮應(yīng)有的作用；同時(shí)，由于多年來自上而下形成的民政部門是“弱勢(shì)”部門的影響，協(xié)調(diào)落實(shí)“救急難”實(shí)效低，整合救助資源不到位，難以發(fā)揮“救急難”助推脫貧攻堅(jiān)的最大化。

4.“救急”效能不明顯。從目前的工作實(shí)踐情況看，“救急難”工作主要體現(xiàn)在救難，救急效果不明顯，特別是通過“救急”遏制群眾因病返貧或因病致貧等工作成效有待加強(qiáng)。例如，百色市2016年度全市社會(huì)救助累計(jì)救助699.79萬人次，支出救助金109536.45萬元。其中，屬于常年困難救助的最低生活保障、醫(yī)療救助、特困人員救助697.56萬人次、108152萬元，屬于應(yīng)急救助的臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助22272人次、1384.45萬元，僅占全年度“救急難”總?cè)藬?shù)0.3%和資金總額的1.3%。

5.救助時(shí)效性不高。從調(diào)查看，“救急難”工作存在救助手續(xù)煩雜，資金撥付慢等問題。例如，臨時(shí)救助申請(qǐng)審批程序繁雜，按一般程序要求，申請(qǐng)審批至少需要30個(gè)工作日，大致需要4個(gè)工作環(huán)節(jié)，即提出申請(qǐng)1日—鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、審核10到15日—縣級(jí)民政部門審批10到15日—通過銀行代發(fā)撥到救助對(duì)象賬號(hào)5到10日。緊急救助申請(qǐng)程序需15個(gè)工作日，即提出申請(qǐng)1日—鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、審核3到5日—縣級(jí)民政部門審批3到5日—通過銀行代發(fā)撥到救助對(duì)象賬號(hào)5到10日。救助資金支出手續(xù)繁瑣，從開始申請(qǐng)撥款到發(fā)放到對(duì)象賬號(hào)一般需要15個(gè)工作日左右，即縣民政局業(yè)務(wù)股室作擬審方案提交局班子討論需2到5日—向財(cái)政局申請(qǐng)用款需3到5日—縣人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽字1到3日—財(cái)政局撥款1到3日—通過銀行代發(fā)到對(duì)象賬號(hào)3日。

6.群眾知曉率低?；鶎诱I(lǐng)導(dǎo)對(duì)“救急難”認(rèn)識(shí)有待提高，基層干部不了解政策，具體負(fù)責(zé)“救急難”業(yè)務(wù)工作人員對(duì)政策學(xué)習(xí)不夠，沒有深刻理解其精神實(shí)質(zhì)，群眾對(duì)政策法規(guī)特別是對(duì)臨時(shí)救助申請(qǐng)條件、辦理程序、救助標(biāo)準(zhǔn)等不了解，社會(huì)不支持等。

（二）百色市開展“救急難”工作推進(jìn)不順利的主要原因分析

1.對(duì)“救急難”認(rèn)識(shí)有待提高。從市往下到縣、鄉(xiāng)級(jí)，無論是領(lǐng)導(dǎo)或者是一般干部對(duì)“救急難”機(jī)制了解少，把“救急難”理解為一種政策創(chuàng)制；甚至統(tǒng)籌“救急難”工作的基層縣級(jí)民政部門的一些領(lǐng)導(dǎo)、干部職工也不了解“救急難”工作，沒有從機(jī)制創(chuàng)制理解“救急難”，普遍認(rèn)為“救急難”就是臨時(shí)救助，只要加強(qiáng)臨時(shí)救助就是做好了“救急難”。

2.一些地方政府重視不夠。由于脫貧攻堅(jiān)中心工作任務(wù)重，民政部門主動(dòng)向地方黨委政府專題匯報(bào)“救急難”工作少，領(lǐng)導(dǎo)特別是基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“救急難”過問很少，對(duì)如何推動(dòng)“救急難”融入脫貧攻堅(jiān)大局研究不多。從調(diào)查情況看，一些縣（市、區(qū)）級(jí)政府普遍只關(guān)注“救急難”的一些個(gè)案的解決，對(duì)建立“救急難”規(guī)范化機(jī)制研究不夠，更別說經(jīng)常抓和長(zhǎng)期抓了。

3.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足。由于怕事后檢查、審計(jì)等，基層在開展工作時(shí)都要求有上級(jí)政策依據(jù)，因此基層各社會(huì)救助主管部門普遍抱著多一事不如可少一事的心態(tài)，在工作實(shí)踐中不敢創(chuàng)新，不敢擔(dān)當(dāng)責(zé)任，循規(guī)蹈矩，部門間銜接不上，在工作實(shí)踐中常常出現(xiàn)一些因政策界定模糊造成部門相互推諉而救助不到位的現(xiàn)象。

4.求助渠道不通暢。目前，“救急難”渠道主要有困難群眾自己申請(qǐng)、通過村居委會(huì)干部或駐村工作隊(duì)成員代為申請(qǐng)。但是基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)怕麻煩，不愿作為，甚至怕?lián)?dāng)責(zé)任，不愿受理臨時(shí)救助申請(qǐng)；村（居）干部因?yàn)楣べY待遇低，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展“救急難”不積極，不愿意為困難群眾協(xié)調(diào)申請(qǐng)臨時(shí)救助、醫(yī)療救助等。

5.“一門受理、協(xié)同辦理”窗口作用沒有得到充分發(fā)揮?；鶎犹貏e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)認(rèn)識(shí)還不到位，普遍把“一門受理、協(xié)同辦理”認(rèn)為是民政部門一家的事，“一門受理、協(xié)同辦理”沒有真正納入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行管理，“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制有待改善和提高，相關(guān)救助管理部門的配合也有待加強(qiáng)和理順。同時(shí)，由于基層力量不足，“一門受理、協(xié)同辦理”工作效果還不明顯。甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是為了完成工作任務(wù)或是應(yīng)付上級(jí)績(jī)效考評(píng)檢查而掛牌而已，運(yùn)行不正常。

6.救助資金管理不規(guī)范。上級(jí)政府部門還沒有制定出臺(tái)專門的臨時(shí)救助資金管理實(shí)施細(xì)則。比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕47號(hào)）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于全面建立完善臨時(shí)救助制度的通知》（桂政發(fā)〔2014〕76號(hào)）都明確規(guī)定了“救助金額較小的，縣級(jí)人民政府民政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審批”[7]，但在工作實(shí)踐中，由于受財(cái)政管理體制限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有資金，而縣財(cái)政需要縣民政部門提交資金審批并附救助名單才能撥付資金，由此而造成群眾需求多與資金結(jié)余率高的矛盾。例如，百色市2015年年終臨時(shí)救助資金結(jié)余率（滾存結(jié)余額占支出總額比例）達(dá)276%、2016年年終達(dá)392%。

7.基層力量薄弱。從調(diào)查和工作實(shí)踐情況看，基層特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的“救急難”工作基本由民政助理員組織實(shí)施。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全市135個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接從事民政工作人員共400人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）2.9人，而全市常年需要服務(wù)的民政對(duì)象有120萬多人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員與服務(wù)對(duì)象比例達(dá)到1：3000。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員變動(dòng)頻繁，新手較多，不熟悉業(yè)務(wù)，受理審批臨時(shí)救助等“救急難”問題不及時(shí)，上報(bào)材料不符合要求或過于簡(jiǎn)單。

8.把握“救急難”程度難。一方面，就政府職責(zé)面言，對(duì)公民需要救助的急難事項(xiàng)的義務(wù)是無限的；另一方面，政府責(zé)任是有限的，救助又是適度的，按照現(xiàn)行政策規(guī)定要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，我國(guó)的社會(huì)救助制度只能是滿足生存需求，既要做到于法有據(jù)、依法行政，而且要經(jīng)過一定的程序，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助。因而，“救急難”既要確保托底線，又不搞過度救助，讓一些對(duì)象“因禍得?！保鶎咏?jīng)辦人員往往陷入兩難境地，難以適從。

9.政策宣傳不夠。一方面，政府各職能部門對(duì)“救急難”各項(xiàng)制度政策宣傳不夠，宣傳形式缺乏靈活性，沒有形成橫向到邊縱向到底和常態(tài)化的宣傳格局；另一方面，群眾對(duì)“救急難”工作支持不夠，多是緊急需要時(shí)才突擊性咨詢政策。同時(shí)，各種新聞媒體更多關(guān)注的是社會(huì)救助工作的一些個(gè)案，特別是一些負(fù)面的個(gè)案，正面宣傳不夠。

三、大力推進(jìn)“急救難”工作的對(duì)策建議

從調(diào)查情況看，基層盼望首先要從頂層設(shè)計(jì)做起，重點(diǎn)要認(rèn)真研究配套政策措施、建立健全運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化申請(qǐng)審核審批程序、規(guī)范工作管理等，解決好當(dāng)前存在的問題，制定出臺(tái)一些便于操作和簡(jiǎn)單易行的具體措施或工作細(xì)則，確保基層開展工作有上級(jí)政策文件依據(jù)，以解決困擾基層的害怕審計(jì)的后顧之憂，放心大膽工作。

（一）要主動(dòng)融入脫貧攻堅(jiān)大局，切實(shí)提高做好“救急難”助推脫貧攻堅(jiān)的認(rèn)識(shí)

“救急難”工作既要遵循其內(nèi)在原則常態(tài)化推進(jìn)，促進(jìn)其可持續(xù)健康發(fā)展，也要順勢(shì)而為，主動(dòng)融入脫貧攻堅(jiān)大局，以推進(jìn)低保制度與脫貧攻堅(jiān)有效銜接為切入點(diǎn)，積極爭(zhēng)取基層黨委政府對(duì)“救急難”的重視和相關(guān)部門的支持，及時(shí)調(diào)整工作思路，著力在機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制上探索創(chuàng)新，才能取得“救急難”的突破。比如，在自治區(qū)和市級(jí)層面上，要用好制定出臺(tái)每一項(xiàng)脫貧政策制度的征求意見環(huán)節(jié)，爭(zhēng)取最大限度地把“救急難”相關(guān)制度規(guī)定納入脫貧攻堅(jiān)相關(guān)政策當(dāng)中，發(fā)揮好“救急難”助推脫貧攻堅(jiān)的積極作用。

（二）要從頂層設(shè)計(jì)上完善制度，健全配套“救急難”政策措施

完善現(xiàn)有救助政策制度，自上而下督促社會(huì)救助橫向各管理部門盡快出臺(tái)相關(guān)配套措施，縱向各業(yè)務(wù)部門盡快出臺(tái)相應(yīng)的方案或細(xì)則，將專項(xiàng)救助延伸至低收入家庭，對(duì)象范圍擴(kuò)展到低收入家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，以及因病致貧家庭，積極推動(dòng)社會(huì)救助“一體化”。當(dāng)前，要對(duì)最能體現(xiàn)“救急難”主體功能制度的臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助、重特大疾病醫(yī)療救助等進(jìn)行完善，健全相關(guān)配套措施，既要制定好宏觀政策設(shè)計(jì)，明確原則性；又要做好微觀制度設(shè)計(jì)，有靈活性，特別要細(xì)化各類急難事項(xiàng)的類別和救助標(biāo)準(zhǔn)，確保基層開展工作具有操作性。

（三）要從管理體制上打破“碎片化”管理模式，發(fā)揮好“救急難”工作整體合力

《辦法》統(tǒng)籌了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助，而且首次將臨時(shí)救助等列為主體制度之一，并將疾病應(yīng)急救助納入法制安排，為“救急難”開展提供了政策保障和工作遵循。但從“救急難”工作實(shí)踐中看，單靠《辦法》明確的八項(xiàng)救助是不夠的，一些急難救助是覆蓋不到位的，還存在一定的短板和不足。目前，除了民政、教育、住建（房產(chǎn)）、人社、衛(wèi)計(jì)部門主管的各項(xiàng)救助外，殘聯(lián)、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)和組織等部門也掌握較多的救助資源，只有統(tǒng)籌好散落于各部門的救助資源，才能發(fā)揮好“救急難”整體合力。

解決“碎片化”管理的關(guān)鍵在于理順機(jī)制。各級(jí)應(yīng)著眼在現(xiàn)行體制內(nèi)不斷建立和完善打破“碎片化”的運(yùn)行機(jī)制，逐步推動(dòng)體制改革，才能發(fā)揮救助工作的最大效用，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助“一體化”，形成“救急難”整體合力。當(dāng)前，一是要理順工作協(xié)調(diào)機(jī)制。自治區(qū)到市、縣級(jí)應(yīng)該貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院第162次常務(wù)會(huì)議精神，進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障工作，把已經(jīng)成立的保障困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制做實(shí)，明確成員單位職責(zé)，定期召開會(huì)議通報(bào)有關(guān)情況、協(xié)調(diào)工作矛盾、研究解決棘手問題，不斷把“救急難”“碎片化”向“一體化”轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是建立急難救助協(xié)調(diào)機(jī)制?！熬燃彪y”是《辦法》的重點(diǎn)內(nèi)容，政策上涉及到救助工作的方方面面，對(duì)象上既包括低保對(duì)象，也包括非低保對(duì)象，需統(tǒng)籌規(guī)劃，合力施救，持續(xù)推進(jìn)。目前，“救急難”主要通過臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助來實(shí)施。因此，應(yīng)逐步將縣級(jí)困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制打造成解決急難個(gè)案的重要平臺(tái)并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立實(shí)體性質(zhì)的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)社會(huì)救助工作站，明確為獨(dú)立法人的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的級(jí)別，落實(shí)編制和人員。三是加強(qiáng)分類整合機(jī)制。首先，要解決好急難救助資源散落各部門的問題。比如，把散落于人社部門管理的職工醫(yī)療保險(xiǎn)、衛(wèi)計(jì)部門管理的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助和民政部門管理的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，以及發(fā)改部門牽頭推動(dòng)的大病保險(xiǎn)整合歸衛(wèi)計(jì)或人社進(jìn)行管理，努力化“大碎”為“小碎”、化“多片”為“少片”，才能落實(shí)好脫貧攻堅(jiān)過程中的衛(wèi)生幫扶作用，真正實(shí)現(xiàn)“醫(yī)療救助解困一批”脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)。其次，要解決社會(huì)救助各管理部門內(nèi)部“碎”的問題。比如，對(duì)民政部門負(fù)責(zé)的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，應(yīng)采取科學(xué)有效的辦法，逐步進(jìn)行整合，不斷推進(jìn)內(nèi)部救助“一體化”，不斷強(qiáng)化“一體化”意識(shí)，凝聚“一體化”合力，努力使社會(huì)救助在政策上、對(duì)象上、程序上、目標(biāo)上、措施上相互銜接，逐步達(dá)到宏觀統(tǒng)、微觀分，面上統(tǒng)、點(diǎn)上分，主體統(tǒng)、個(gè)體分。四是健全監(jiān)督管理機(jī)制。《辦法》要求：“縣級(jí)以上人民政府及其社會(huì)救助管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助工作的監(jiān)督檢查，完善相關(guān)監(jiān)督管理制度。”為此，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)按照這一要求，盡快建立統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，適時(shí)組織財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門依法對(duì)社會(huì)救助資金、物資籌集、分配、管理使用等情況進(jìn)行監(jiān)督；社會(huì)救助各管理部門應(yīng)分類建立監(jiān)管機(jī)制，適時(shí)對(duì)職能內(nèi)救助情況進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，還應(yīng)將救助條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及受助對(duì)象等公布于眾，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)救助陽光透明、公平公正，切實(shí)為推動(dòng)“一體化”提供良好的外部氛圍。前百色市各縣（市、區(qū)）正在推行的救助資金發(fā)放查詢機(jī)制，在“一辦三中心”設(shè)立惠民資金發(fā)放查詢機(jī)，群眾通過居民身份證即可查詢享受低保等社會(huì)救助待遇，進(jìn)一步提高了社會(huì)救助惠民效果的透明度。

（四）要完善運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)提高工作效率

當(dāng)前，基層不敢創(chuàng)新開展“救急難”，其中主要原因是怕事后審計(jì)追究責(zé)任。因此，建議及時(shí)研究制定出臺(tái)“救急難”操作規(guī)程（或工作指導(dǎo)意見），確?；鶎釉诰唧w工作實(shí)踐中有章可循。

1.探索急難救助審批權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從根本上解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“救急難”工作力量不足等諸多矛盾問題。急難救助工作重心在基層，能否及時(shí)為遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等困難群眾解決急難問題，基層是關(guān)鍵。從調(diào)查情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)的受理申請(qǐng)和審核工作已占了急難救助90%左右的工作量，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核通過后上報(bào)的各類社會(huì)救助，縣級(jí)社會(huì)救助主管部門基本同意審批，極少否定，間或有退回鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的也多是要求補(bǔ)齊完善材料而已，因而實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“說了算”，縣級(jí)社會(huì)救助主管部門是“假審批”。因而，可以結(jié)合當(dāng)前的“放管服”改革，將急難救助審批權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）。急難救助審批權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），必將有效解決當(dāng)前制約“救急難”的一些瓶頸問題。例如，下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批后，由于權(quán)責(zé)一致，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以統(tǒng)籌力量，從根本上解決基層“救急難”工作力量不足問題，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，比縣級(jí)社會(huì)救助主管部門也更容易化解因部門行業(yè)壁壘造成“救急難”協(xié)調(diào)難、落實(shí)難的短板問題，而對(duì)于“救急難”運(yùn)營(yíng)機(jī)制“碎片化”管理問題也必將迎刃而解；同時(shí)，可以優(yōu)化急難救助受理申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)，進(jìn)一步縮短審批周期，提高工作效率，增強(qiáng)“救急難”的時(shí)效性?？梢越梃b百色市田陽縣、田林縣采取通過縣政府授權(quán)形式將最低生活保障審批權(quán)限下放鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府工作試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，將各類急難救助特別是臨時(shí)救助審批權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批。田林縣將低保審批權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)化辦理流程，低保審核審批時(shí)限由原來60個(gè)工作日（不含30%抽查時(shí)間）減少到25個(gè)工作日，切實(shí)提高服務(wù)惠民水平，打通低保政策兜底脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”。

2.著眼平臺(tái)建設(shè)，完善快速響應(yīng)機(jī)制。借鑒類似物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，搭建縣、鄉(xiāng)兩級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)的“救急難”聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，明確相關(guān)部門的工作職責(zé)，科學(xué)界定急難個(gè)案啟動(dòng)“救急難”的條件，確定一旦啟動(dòng)“救急難”預(yù)案后相關(guān)部門能夠?qū)φ展ぷ髀氊?zé)開展相關(guān)救助工作。做實(shí)縣級(jí)社會(huì)救助部門協(xié)調(diào)機(jī)制，將縣級(jí)社會(huì)救助部門協(xié)調(diào)機(jī)制打造成解決急難個(gè)案的重要平臺(tái)，以信息化為基礎(chǔ)，充分利用精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的成果，探索建立基于個(gè)人及家庭信息的困難人群數(shù)據(jù)庫，為資源統(tǒng)籌提供便利；并盡快建立健全社會(huì)救助申請(qǐng)“一門受理、協(xié)同辦理”服務(wù)窗口，爭(zhēng)取將社會(huì)救助申請(qǐng)“一門受理、協(xié)同辦理”服務(wù)納入政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行管理，切實(shí)暢通救助申請(qǐng)和受理渠道，完善部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)救助事項(xiàng)，確保困難群眾“求助有門、受助及時(shí)”，并完善首問負(fù)責(zé)制和催辦落實(shí)制度，限時(shí)辦結(jié)，及時(shí)告知或公開轉(zhuǎn)辦進(jìn)度，形成“一門受理、協(xié)同辦理”的部門高效合作機(jī)制，確保“救急難”件件有落實(shí)，事事有回音。

3.暢通發(fā)現(xiàn)渠道，完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。首先，要健全急難對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和救助機(jī)制。要緊緊依托城鄉(xiāng)村（居）黨組織、村（居）委會(huì)、紅十字會(huì)、社工服務(wù)站等服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及利用脫貧攻堅(jiān)駐村第一書記和“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶干部，充分發(fā)揮村（社區(qū)）、特別是社區(qū)網(wǎng)格員、社會(huì)組織、社會(huì)工作者和志愿者作用，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）和服務(wù)組織“四級(jí)聯(lián)網(wǎng)”急難對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)救助響應(yīng)機(jī)制，加大主動(dòng)救助或協(xié)調(diào)救助力度，通過政府、社會(huì)組織等及時(shí)采取幫扶、疏導(dǎo)和監(jiān)護(hù)干預(yù)措施，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早核查、早干預(yù)、早救助，并健全周報(bào)信息統(tǒng)計(jì)和逐級(jí)報(bào)送機(jī)制。其次，健全急難對(duì)象利益訴求表達(dá)機(jī)制。建立完善“急難對(duì)象利益有所呼、黨委政府和社會(huì)力量積極辦”和急難對(duì)象利益訴求“向誰說、誰來辦”兩大急難對(duì)象利益訴求表達(dá)及解決機(jī)制，明確以急難對(duì)象家庭為核心的利益訴求由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)救助窗口受理解決。同時(shí)，建立健全走訪急難對(duì)象、征求意見、社會(huì)調(diào)查、輿情分析、民情信息綜合研判等方面制度，形成問政于民、問需于民、問計(jì)于民的社會(huì)救助工作規(guī)范和制度機(jī)制，疏通和拓寬民意反映渠道，真誠(chéng)傾聽急難對(duì)象呼聲，真實(shí)反映急難對(duì)象意愿，主動(dòng)關(guān)心急難對(duì)象疾苦，積極滿足急難對(duì)象需求，準(zhǔn)確把握社情民意。再次，健全急難對(duì)象利益訴求保障機(jī)制。綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、住房、教育、就業(yè)等急難對(duì)象社會(huì)救助政策，開通社會(huì)救助熱線，暢通困難群眾申請(qǐng)救助和有關(guān)人員報(bào)告急難情況渠道，面向群眾提供政策咨詢等服務(wù)?？h、鄉(xiāng)配備專職人員和救助專車、電腦、攝像機(jī)和數(shù)碼相機(jī)等設(shè)備，確保第一時(shí)間內(nèi)受理急難對(duì)象訴求，重要的或者緊急的求助事項(xiàng)，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承辦，一個(gè)工作日內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，特事特辦，當(dāng)場(chǎng)給予救助，切實(shí)保障好急難對(duì)象的基本生活權(quán)益。

4.強(qiáng)化工作責(zé)任，完善首問負(fù)責(zé)制。要結(jié)合當(dāng)前深入開展民政扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作，積極推行“誰接案、誰調(diào)查、誰負(fù)責(zé)”的首問負(fù)責(zé)制，首次接到急難對(duì)象訴求的部門或單位為責(zé)任部門，并及時(shí)明確牽頭相關(guān)工作人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督辦理結(jié)果，對(duì)推諉扯皮、辦事拖拉者將追究相關(guān)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)該伴隨建立“容錯(cuò)”制度，明確區(qū)分諸如“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_保”和工作創(chuàng)新、工作規(guī)范間的區(qū)別，明晰正常救助程序和應(yīng)急救助程序的工作責(zé)任，全力為“救急難”服務(wù)。

5.立足精細(xì)服務(wù)，規(guī)范資金管理。民政部門要加強(qiáng)與財(cái)政部門聯(lián)系溝通，完善救助資金管理，既要堅(jiān)持救助資金社會(huì)化發(fā)放主渠道，也要積極爭(zhēng)取紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門的支持和認(rèn)可，研究在開展“救急難”中基層經(jīng)辦人員在應(yīng)急救助過程中個(gè)人墊付救助資金的管理細(xì)則，確?；鶎硬块T大膽工作，經(jīng)辦人員不用擔(dān)心因個(gè)人墊付資金等應(yīng)急措施而造成相關(guān)部門秋后算賬問題。

（五）要不斷創(chuàng)新救助模式，不斷提升工作實(shí)效

1.破解支出型貧困救助難度。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議上指出，救助涉及全國(guó)老百姓當(dāng)中的任何一個(gè)人，需要救助就得救助，而不是僅僅救助低收入的人。目前，社會(huì)救助制度基本以收入型貧困為主要對(duì)象，但“救急難”更多的是支出性貧困對(duì)象。一直以來，絕大多數(shù)的貧困都是收入型貧困，因而我們?cè)趯?shí)施社會(huì)救助各項(xiàng)工作上，大多數(shù)是以收入為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的，低于一定的收入標(biāo)準(zhǔn)，政府有關(guān)部門才給予救助。但隨著社會(huì)的發(fā)展，隨著最低生活保障、最低工資、養(yǎng)老金等保障制度的日趨完善，貧困家庭的生活水平也得到了相應(yīng)的改善，“收入型”貧困問題已沒有過去那么突出了，因而僅僅以收入標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定貧困進(jìn)行救助已明顯不適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)新形勢(shì)的要求，也難以滿足困難群眾利益訴求多樣化的需要。從調(diào)查情況看，急難問題主要集中在因突發(fā)災(zāi)禍、重大醫(yī)療、教育支出和住房支出等造成入不敷出而申請(qǐng)臨時(shí)救助，也是造成群眾返貧致貧的主要原因，因此，推進(jìn)“救急難”必須要關(guān)注支出型貧困家庭?？梢詮尼t(yī)療救助方面切入支出型貧困救助工作，利用完善醫(yī)療救助制度，制定重特困疾病醫(yī)療救助實(shí)施方案之機(jī)，探索合規(guī)家庭醫(yī)療費(fèi)用支出超過家庭可支配收入，或雖未超過家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭合規(guī)高額醫(yī)療費(fèi)用支出后，月人均可支配收入低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，家庭資產(chǎn)（貨幣財(cái)產(chǎn)和除基本住房、基本生活必需品之外的實(shí)物財(cái)產(chǎn)）總值低于戶口所在地規(guī)定上限而不足以支付剛性支出，基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的因病致貧、因病返貧家庭重病患者。

2.提高社會(huì)力量參與度。我國(guó)政府是社會(huì)救助的主導(dǎo)，但并不意味著由政府包攬一切社會(huì)救助急難事務(wù)，幫扶困難群眾是全社會(huì)的共同責(zé)任。因此，健全完善的社會(huì)救助應(yīng)該是包含政府與企事業(yè)單位、社會(huì)組織和愛心人士等構(gòu)成的社會(huì)力量方面的救助。例如，民政部門既是社會(huì)組織登記管理的部門（建立方），也是需要社會(huì)組織參與社會(huì)救助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門（需求方），因而應(yīng)該自上而下探索制定需求方與建立方的統(tǒng)籌機(jī)制，努力取得社會(huì)力量參與“救急難”的突破。

（六）推動(dòng)“救急難”供給側(cè)改革，改善救助需求與救助資源不對(duì)稱狀況

1.推進(jìn)“‘救急難+”平臺(tái)改革。當(dāng)前，社會(huì)救助體系建設(shè)正進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，特別是在脫貧攻堅(jiān)大背景下開展“救急難”工作，對(duì)制度銜接、完善機(jī)制、能力提升和部門協(xié)調(diào)配合、社會(huì)力量參與，以及統(tǒng)籌各類救助資源、整合社會(huì)力量等都提出了新的更高要求。從調(diào)查情況看，“救急難”不僅局限于《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的八項(xiàng)救助，還有殘聯(lián)負(fù)責(zé)的特困殘疾人救助、工會(huì)開展的關(guān)心困難職工生活、婦聯(lián)開展的困難婦女、兒童關(guān)懷救助，共青團(tuán)開展的困難青少年關(guān)懷救助等。因此，各級(jí)各部門要探索搭建“‘救急難+”平臺(tái)，整合社會(huì)組織救助項(xiàng)目用于“救急難”需求，引導(dǎo)支持慈善組織、企事業(yè)單位和愛心人士為遇到急難的群眾提供救助。

2.探索建設(shè)社會(huì)救助大數(shù)據(jù)平臺(tái)。采取自上而下方式，民政部門要發(fā)揮好牽頭作用，掌握救助資源分布情況，提出資源統(tǒng)籌方案，探索搭建一個(gè)跨部門的互聯(lián)互通、公開透明、資源共享的信息平臺(tái)，切實(shí)把各類“信息孤島”有機(jī)連接起來，形成一套全面系統(tǒng)、互聯(lián)互通、資源共享共用的“信息體系”，實(shí)現(xiàn)救助信息“一體化”，為社會(huì)救助各管理部門科學(xué)、有效、精準(zhǔn)施救提供基本依據(jù)。一是要建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》明確：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享?！盵1]為此，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)提早謀劃建立覆蓋各救助類別的信息系統(tǒng)，力爭(zhēng)盡快建成橫向互聯(lián)社會(huì)救助各管理部門、縱向互通社會(huì)救助各業(yè)務(wù)部門的信息系統(tǒng)。二是要健全社會(huì)救助申請(qǐng)核對(duì)信息系統(tǒng)。要加強(qiáng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，確保有人辦事。2012年以來，百色市已積極推動(dòng)在市、縣（區(qū)）成立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)，建立市、縣（區(qū)）兩級(jí)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)，并與自治區(qū)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)互通，目前，正在建設(shè)二期平臺(tái)系統(tǒng)。一定要強(qiáng)化核對(duì)合力，變各類“信息孤島”成為“一體化信息庫”，增強(qiáng)核對(duì)實(shí)效，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互通共享奠定基礎(chǔ)。并加強(qiáng)信息管理動(dòng)態(tài)化，努力提高救助信息的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和權(quán)威性。同時(shí)，要加快落實(shí)對(duì)救助對(duì)象家庭成員的個(gè)人銀行存款等貨幣財(cái)產(chǎn)的核對(duì)，杜絕有大額存款人員申請(qǐng)最低生活保障、臨時(shí)救助等救助。

3.探索搭建救助需求與救助資源的對(duì)接機(jī)制。通過建立社會(huì)救助與慈善資源信息對(duì)接機(jī)制，搭建救助資源、救助項(xiàng)目和救助意愿與救助需求對(duì)接平臺(tái)，妥善解決日益增長(zhǎng)的救助需求與救助資源不對(duì)稱問題，切實(shí)提高“救急難”效率。同時(shí)，應(yīng)自上而下與已成功建立的全國(guó)個(gè)人信用評(píng)分系統(tǒng)和正在建設(shè)的新一代居民身份證等個(gè)人信用系統(tǒng)有效銜接，探索建立申請(qǐng)人不誠(chéng)信填報(bào)相關(guān)救助信息而騙取或套取臨時(shí)救助等救助資金的懲戒制度。百色、河池等貧困地區(qū)，應(yīng)按照黨的十九大報(bào)告提出的“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”要求，充分利用深圳對(duì)口扶貧協(xié)作有利機(jī)遇，民政部門要主動(dòng)對(duì)接深圳市民政部門，協(xié)商建立對(duì)口扶貧協(xié)作聯(lián)絡(luò)小組，建立便捷的聯(lián)絡(luò)機(jī)制和溝通渠道，加強(qiáng)與深圳市慈善部門、社會(huì)組織管理部門的聯(lián)系溝通，引導(dǎo)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)甚至是國(guó)外企業(yè)關(guān)注革命老區(qū)脫貧攻堅(jiān)中“救急難”工作，搭建脫貧攻堅(jiān)過程“救急難”需求與企業(yè)反哺社會(huì)而開展救助資源的連心橋。

（七）加大政策宣傳力度，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和干部群眾支持和參與“救急難”工作的熱情

1.向領(lǐng)導(dǎo)干部宣傳，爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。各級(jí)民政部門要充分利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)救助工作之職能，積極主動(dòng)向地方黨委、政府匯報(bào)“救急難”工作開展情況，把政策擺到領(lǐng)導(dǎo)工作桌面上，讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“救急難”重要性內(nèi)化于心，爭(zhēng)取黨政領(lǐng)導(dǎo)重視和支持“救急難”工作，外化于形，幫助協(xié)調(diào)解決基層在開展“救急難”工作遇到的困難和問題。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高基層“救急難”經(jīng)辦人員工作能力。通過強(qiáng)化對(duì)基層“救急難”經(jīng)辦人員的培訓(xùn)，提高基層經(jīng)辦人員對(duì)政策的深刻理解，熟練掌握辦理“救急難”工作技巧，不斷提高辦事工作效率，提高基層辦理“救急難”業(yè)務(wù)水平。

3.向群眾廣泛宣傳，提高群眾知曉率。充分利用各種新聞媒體大力宣傳臨時(shí)救助等政策，提高群眾對(duì)“救急難”工作的知曉度，努力營(yíng)造群眾熱情參與和自覺接受社會(huì)監(jiān)督的良好工作氛圍。

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[5]廣西壯族自治區(qū)民政廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于開展“救急難”工作試點(diǎn)的實(shí)施方案》的通知（桂民函〔2014〕594號(hào)）[EB/OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.

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[7]廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于全面建立完善臨時(shí)救助制度的通知（桂政發(fā)〔2014〕76號(hào)）[EB/ OL].http：//www.gxmzt.gov.cn/.