劉建華

“高壓線(xiàn)” 確保開(kāi)發(fā)墾造耕地的質(zhì)量是執(zhí)行國(guó)家耕地占補(bǔ)平衡政策的關(guān)鍵，“同質(zhì)同量，占補(bǔ)平衡”的原則是條不可逾越的“高壓線(xiàn)”。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)沒(méi)土地可用，有可用土地的地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，這是目前中國(guó)各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地存量之間的客觀矛盾。

3月下旬，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《統(tǒng)籌管理辦法》）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)劑管理辦法》），自印發(fā)之日起施行。

此前我國(guó)的土地法規(guī)明確規(guī)定，嚴(yán)格控制易地占補(bǔ)平衡，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不許跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。而此次兩份文件分別確立了跨省域的耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制和跨省域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制，這被認(rèn)為將會(huì)有效改善建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的分布嚴(yán)重失衡問(wèn)題。同時(shí)，兩份文件分別指出，跨省域補(bǔ)充耕地資金和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金，都將全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

先鋒隊(duì)——紹興與樂(lè)山

2017年12月28日，四川省樂(lè)山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均價(jià)格72萬(wàn)元。目前，紹興市越城區(qū)已一次性支付馬邊縣1億元預(yù)付款。

這是四川省繼2016年在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)跨市域流轉(zhuǎn)后，又一次在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)跨省域流轉(zhuǎn)，節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益將全部用于當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)，為農(nóng)村新居建設(shè)、農(nóng)村公益設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持。

“浙江紹興有錢(qián)沒(méi)地，四川樂(lè)山有地沒(méi)錢(qián)，兩地剛好形成互補(bǔ)。但為了保證全國(guó)18億畝耕地的紅線(xiàn)，必須實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡?！敝袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田解釋稱(chēng)，要增減掛鉤，用一畝建設(shè)用地，就要開(kāi)墾出一畝高水平農(nóng)田，這樣才能保證耕地平衡。發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)墾的潛力比較小，但是中西部地區(qū)，開(kāi)墾出來(lái)潛力還是比較大的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，一些地方需求量非常大，一些地方指標(biāo)用不了。一般的，越發(fā)達(dá)的地方建設(shè)用地越少，需求量特別大，而中西部不少地區(qū)有很多建設(shè)用地指標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難。過(guò)去建設(shè)用地指標(biāo)主要局限于省內(nèi)的調(diào)節(jié)或者縣內(nèi)的調(diào)節(jié)。

鄭風(fēng)田表示，跨省域補(bǔ)充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，一部分安排給承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地任務(wù);其余部分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排使用。鄭風(fēng)田認(rèn)為，跨省域補(bǔ)充耕地資金，有效解決了鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)域“錢(qián)從哪來(lái)”的問(wèn)題。

“去年年末的中央農(nóng)村工作會(huì)議和今年的一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)，我們?cè)卩l(xiāng)村振興過(guò)程中，資金從哪兒來(lái)？其中一個(gè)比較大的政策突破，就是省際間建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)節(jié)。而且這個(gè)指標(biāo)只能全部用于鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧。中西部地區(qū)如果有這樣一個(gè)政策，就能把更多的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田開(kāi)發(fā)出來(lái)。舉個(gè)例子，河套地區(qū)，還有大量的荒漠用地，這些地如果采用滴管和噴灌，就變成綠洲了。但是搞滴管?chē)姽嘈枰X(qián)。建設(shè)用地指標(biāo)能調(diào)節(jié)以后，把開(kāi)墾的土地用來(lái)增加建設(shè)指標(biāo)，進(jìn)行調(diào)劑，對(duì)中西部的發(fā)展，對(duì)把更多的耕地開(kāi)墾出來(lái)，也是一種激勵(lì)?！?鄭風(fēng)田說(shuō)。

同時(shí)，需強(qiáng)調(diào)的是，確保開(kāi)發(fā)墾造耕地的質(zhì)量是執(zhí)行國(guó)家耕地“占補(bǔ)平衡”政策的關(guān)鍵，“同質(zhì)同量，占補(bǔ)平衡”的原則，是條不可逾越的“高壓線(xiàn)”，要想讓西部省份在耕地占補(bǔ)平衡中提供更多的良田熟地，我們還有很多工作要做。

矛盾凸顯 新政應(yīng)時(shí)出臺(tái)

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，牢牢守住耕地紅線(xiàn)，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國(guó)耕地保有量不少于18.65億畝。

如果我國(guó)的耕地保有量少于18億畝，那我國(guó)人民的糧食供應(yīng)便會(huì)形成巨大的危機(jī)，因此，我國(guó)從2004年便開(kāi)始嚴(yán)格控制跨省域耕地占補(bǔ)平衡。

2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》強(qiáng)調(diào)，耕地占補(bǔ)平衡制度是嚴(yán)格保護(hù)耕地的法定內(nèi)容，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)必須不折不扣地貫徹執(zhí)行。嚴(yán)格控制易地占補(bǔ)平衡，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不許跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。

2008年，國(guó)土資源部再次下發(fā)《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地不得跨省域易地補(bǔ)充。

現(xiàn)行《土地管理法》第三十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。但是，現(xiàn)行的土地法規(guī)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程矛盾日益明顯，早在2016年12月28日召開(kāi)的國(guó)土資源部全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土資源部地籍管理司副司長(zhǎng)馮文利表示，全國(guó)耕地后備資源的區(qū)域分布不均衡。從區(qū)域分布看，耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個(gè)省份后備資源面積占到全國(guó)近一半，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部11個(gè)省份之和僅占到全國(guó)15.4%。集中連片耕地后備資源集中在新疆（不含南疆）、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個(gè)省份，占69.6%。而東部11個(gè)省份之和僅占全國(guó)集中連片面積的11.0%。這反映出，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來(lái)越難。

為了破解土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾瓶頸，兩個(gè)文件應(yīng)時(shí)出臺(tái)。

亮點(diǎn)多多

2017年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》首次提出，耕地占補(bǔ)平衡要探索以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充。

對(duì)于如何探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，《意見(jiàn)》在當(dāng)時(shí)就已提出，只有耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，才可以在城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目中，申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充。而其他省份，則必須在實(shí)施國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，才可申請(qǐng)。

這與此次《統(tǒng)籌管理辦法》的表述基本一致。但《統(tǒng)籌管理辦法》將此前的其他省份申請(qǐng)條件中的“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”，改為“重大建設(shè)項(xiàng)目”，尺度有所放開(kāi)，跨省域耕地占補(bǔ)平衡獲得“有條件”解禁。

《統(tǒng)籌管理辦法》提出需國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能的省份，需要以占用的耕地類(lèi)型確定基準(zhǔn)價(jià)，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價(jià)，以基準(zhǔn)價(jià)和產(chǎn)能價(jià)之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)，向中央財(cái)政繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金。其中，基準(zhǔn)價(jià)每畝10萬(wàn)元，其中水田每畝20萬(wàn)元，產(chǎn)能價(jià)根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬(wàn)元。

《調(diào)劑管理辦法》，在放開(kāi)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的同時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)了國(guó)家統(tǒng)籌原則，“國(guó)家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出”。具體而言，國(guó)土資源部綜合測(cè)算后，報(bào)國(guó)務(wù)院確定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)任務(wù)。并將任務(wù)下達(dá)有關(guān)省（區(qū)、市），主要幫扶省份應(yīng)全額落實(shí)調(diào)入節(jié)余指標(biāo)任務(wù)。有關(guān)省（區(qū)、市）可結(jié)合本地區(qū)情況，將跨省域調(diào)入、調(diào)出節(jié)余指標(biāo)任務(wù)明確到市、縣。

其中，深度貧困地區(qū)所在地省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織編制和審批拆舊復(fù)墾安置方案，幫扶省份省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織編制和審批建新方案，并由省級(jí)人民政府將需要調(diào)劑的節(jié)余指標(biāo)和資金總額函告國(guó)土資源部。同時(shí)，跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家統(tǒng)一制定，調(diào)出價(jià)格中，復(fù)墾為一般耕地的每畝30萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬(wàn)元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格則根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元。

這也被認(rèn)為是規(guī)范各地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)的一重要舉措。