吳晨浩，謝 勝，呂永鵬，張 辰，李運(yùn)杰，趙 軍，夏宇飛

（1，上海大學(xué) 環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，上海市 200444；2，上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市 200092）

0 引言

從上世紀(jì)80年代開始，美國(guó)等100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)就開展了雨水收集與利用的相關(guān)研究，并制定了雨水排放管理政策及相關(guān)配套激勵(lì)方法[1]。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程不斷加速，城市水資源、水環(huán)境質(zhì)量則不斷惡化，亟需加強(qiáng)對(duì)雨水排放的管理。

在我國(guó)全面推行建設(shè)海綿城市的背景下，相關(guān)海綿城市試點(diǎn)城市正在積極探索和制定一系列雨水排放管理制度?？紤]到雨水排放管理激勵(lì)是雨水排放管理落實(shí)的有力政策，本文從雨水排放管理激勵(lì)方法的角度重點(diǎn)分析國(guó)內(nèi)外雨水排放管理經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角論述各種激勵(lì)方法的優(yōu)缺點(diǎn)，并提出對(duì)我國(guó)城市進(jìn)行雨水排放管理激勵(lì)方法制定的啟示。

1 國(guó)外雨水排放管理激勵(lì)方法

美、歐、日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在雨水排放管理方面研究較早，相關(guān)的雨水排放管理政策及激勵(lì)措施相對(duì)完善[2-3]。

（1）以雨水排放許可為特色的美國(guó)雨水管理制度。美國(guó)的雨水管理制度法律基礎(chǔ)為《清潔水法》，其在雨水管理方面的一大特色為實(shí)行雨水排放許可制度，通過(guò)實(shí)行美國(guó)國(guó)家污染物排放削減（NPDES）許可證制度，對(duì)雨水管道的所有者和經(jīng)營(yíng)者、建筑活動(dòng)、工業(yè)活動(dòng)要求必須獲得NPDES雨水排放許可才可進(jìn)行雨水排放。由于美國(guó)的政治體制，雨水管理政策多以州為單位執(zhí)行，大多數(shù)州均以有效單元法按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平對(duì)居住用戶進(jìn)行雨水排放收費(fèi)；同時(shí)實(shí)行政府補(bǔ)貼、稅收抵免、政府撥款等政策，用以對(duì)雨水管理用戶進(jìn)行激勵(lì)。

（2）以雨水管理收費(fèi)與補(bǔ)貼相結(jié)合為特色的德國(guó)雨水管理制度。德國(guó)是歐洲雨水排放管理最好的國(guó)家之一，其雨水管理政策以《水資源管理法》為基礎(chǔ)，設(shè)立了雨水排放收費(fèi)和雨水管理獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的雨水管理激勵(lì)政策。德國(guó)在雨水管理初期采用的是雨水費(fèi)制度，將進(jìn)入管道的屋頂雨水劃為污水，要繳納約為自來(lái)水費(fèi)率1.5倍的污水處理費(fèi)；對(duì)于無(wú)雨水利用裝置的新建工程收取2%的雨水排放費(fèi)。對(duì)于采取雨水利用技術(shù)進(jìn)行雨水資源處理回用的用戶免征雨水排放費(fèi)，并對(duì)主動(dòng)應(yīng)用雨水利用設(shè)施的用戶給予每年1 500歐元的“雨水利用補(bǔ)貼”。

（3）以雨水管理補(bǔ)貼申領(lǐng)體制完善為特色的日本雨水管理制度。日本的雨水管理政策以東京為代表，設(shè)立了一套完善的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。如東京墨田區(qū)從1996年開始實(shí)行雨水管理補(bǔ)助金制度，通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)貼單位及民眾建設(shè)儲(chǔ)雨裝置。當(dāng)?shù)卣?guī)定申請(qǐng)補(bǔ)貼時(shí)需分兩類進(jìn)行考慮：

a.地下儲(chǔ)雨裝置及中型儲(chǔ)雨裝置申領(lǐng)補(bǔ)助規(guī)定是在工程建設(shè)前需提交補(bǔ)助對(duì)象確認(rèn)申請(qǐng)書、工程配置圖和給排水系統(tǒng)圖、儲(chǔ)雨容器說(shuō)明文件、納稅文件、已簽工程合同等5個(gè)文件；施工完成后需提交地下儲(chǔ)雨裝置等補(bǔ)助金發(fā)放申請(qǐng)書、儲(chǔ)雨裝置安裝證明、工程檢驗(yàn)證明、其他必要的文件以及地下儲(chǔ)雨庫(kù)等裝置補(bǔ)助金發(fā)放請(qǐng)求書。

b.小型儲(chǔ)雨裝置補(bǔ)助金的申請(qǐng)包括安裝小型儲(chǔ)雨罐補(bǔ)助金發(fā)放申請(qǐng)書、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物近遠(yuǎn)景照片各1張，注明儲(chǔ)雨罐價(jià)格的購(gòu)買收據(jù)及安裝小型儲(chǔ)雨罐補(bǔ)助金發(fā)放請(qǐng)求書。

2 國(guó)內(nèi)雨水排放管理激勵(lì)現(xiàn)狀

隨著國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)的推進(jìn)，各試點(diǎn)城市在雨水管理及激勵(lì)政策方面進(jìn)行了一定的探索。通過(guò)梳理，國(guó)內(nèi)的雨水管理激勵(lì)方法可按以下3個(gè)城市大致分為三大類。

（1）寧波市。寧波是第二批國(guó)家海綿城市試點(diǎn)城市，寧波雨水管理激勵(lì)以《寧波市海綿城市建設(shè)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》為依據(jù)，探索了以工程面積激勵(lì)法為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)?！稌盒修k法》對(duì)雨水管理激勵(lì)對(duì)象及激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。補(bǔ)貼對(duì)象為低影響開發(fā)設(shè)施項(xiàng)目、傳統(tǒng)排水設(shè)施項(xiàng)目、超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)項(xiàng)目。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照項(xiàng)目性質(zhì)予以確定，對(duì)于各類新建項(xiàng)目按照項(xiàng)目總用地面積，以20～25元/m2給予補(bǔ)助；對(duì)政府投資項(xiàng)目，因增加海綿建設(shè)內(nèi)容，對(duì)增加的成本經(jīng)測(cè)算后給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）廈門市。廈門市是國(guó)家第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，在海綿城市建設(shè)管理中探索了以海綿工程總造價(jià)激勵(lì)法為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，在雨水排放激勵(lì)方面實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度，通過(guò)財(cái)政資金采用項(xiàng)目總造價(jià)法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。以翔安試點(diǎn)區(qū)為例，相關(guān)發(fā)文規(guī)定現(xiàn)狀已建并由企業(yè)自行組織實(shí)施海綿改造的給予工程建安費(fèi)用70%補(bǔ)助，現(xiàn)狀未實(shí)施項(xiàng)目按項(xiàng)目建安費(fèi)用審核價(jià)的100%給予補(bǔ)助。

（3）貴安新區(qū)。貴安新區(qū)是國(guó)家第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，新區(qū)雨水管理激勵(lì)以《貴安新區(qū)海綿城市建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》為基礎(chǔ)，探索了以海綿設(shè)施分類激勵(lì)法為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)?！稌盒修k法》規(guī)定貴安新區(qū)海綿城市獎(jiǎng)勵(lì)方式采用海綿設(shè)施工程量補(bǔ)貼法，以海綿設(shè)施建設(shè)工程量為補(bǔ)貼依據(jù)，按照固定價(jià)格給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)《暫行辦法》也對(duì)海綿城市激勵(lì)資金申請(qǐng)流程及激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

表1 貴安新區(qū)主要雨水管理設(shè)施補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

3 雨水管理激勵(lì)方法分析

3.1 委托-代理關(guān)系

在海綿城市建設(shè)中，政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)建設(shè)單位在建設(shè)過(guò)程中融入海綿城市理念和落實(shí)海綿城市指標(biāo)，政府與建設(shè)單位之間間接形成委托-代理關(guān)系。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，委托-代理關(guān)系有3種典型形式：成本加成合約、固定價(jià)格合約、激勵(lì)性合約[4]。成本加成合約，即政府補(bǔ)貼額根據(jù)事后決算的實(shí)際建設(shè)成本進(jìn)行確定；固定價(jià)格合約，即政府的補(bǔ)貼額即為政府事前厘定的合理額度按照固定金額予以決算；激勵(lì)性合約，即政府根據(jù)事前掌握的信息測(cè)算可能花費(fèi)的成本，而最后決算的補(bǔ)貼額與事前談判確定的企業(yè)承擔(dān)成本系數(shù)有關(guān)。

3.2 激勵(lì)方法分類

3.2.1 成本加成合約

目前國(guó)內(nèi)采用的海綿工程總造價(jià)激勵(lì)法、工程面積激勵(lì)法、海綿設(shè)施分類激勵(lì)法都屬于成本加成合約。

對(duì)于海綿工程總造價(jià)激勵(lì)法，此合約下只需根據(jù)建設(shè)單位的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行資金批復(fù)就可完成補(bǔ)償。由于建設(shè)管理成本全部由政府買單，建設(shè)單位的效率不會(huì)促使其收益有所增加，該機(jī)制沒(méi)有促進(jìn)其降低成本、優(yōu)化效能的激勵(lì)和約束。

對(duì)于海綿設(shè)施分類激勵(lì)法，在此合約下政府通過(guò)對(duì)海綿建設(shè)單位建設(shè)項(xiàng)目審核計(jì)算出海綿建設(shè)量，并按照事前固定的海綿設(shè)施建設(shè)成本予以獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)于工程面積激勵(lì)法，此合約下海綿建設(shè)單位獲得獎(jiǎng)勵(lì)額根據(jù)政府事前厘定的獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)，按照實(shí)際建設(shè)面積進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2.2 固定價(jià)格合約

固定價(jià)格合約——固定金額激勵(lì)法。此合約下，政府的補(bǔ)貼額按照固定金額進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。此合約優(yōu)點(diǎn)在于目的性強(qiáng)，補(bǔ)貼流程簡(jiǎn)單，政府審核方便快捷。

3.2.3 激勵(lì)性合約

此合約下，政府事前根據(jù)掌握的信息測(cè)算可能花費(fèi)的成本，最后按照項(xiàng)目建設(shè)情況按照一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。此種機(jī)制優(yōu)點(diǎn)在于建設(shè)效率提高，政府操作簡(jiǎn)單，可降低信息不對(duì)稱的不利影響，提高激勵(lì)性。目前國(guó)內(nèi)暫未有相關(guān)激勵(lì)方法推廣。

3.3 優(yōu)缺點(diǎn)分析

將上述4種雨水管理激勵(lì)方法與委托-代理機(jī)制合約進(jìn)行類比分析，可得出當(dāng)前4種雨水管理政策的優(yōu)缺點(diǎn)，如表2所示。

表2 4種雨水管理激勵(lì)方法優(yōu)缺點(diǎn)比較

總體而言，成本加成合約可根據(jù)工程量和激勵(lì)效果來(lái)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，其激勵(lì)效果較好。其中，在工程面積激勵(lì)法的實(shí)際操作過(guò)程中，可設(shè)定不同用地類型的海綿項(xiàng)目激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，在通過(guò)達(dá)標(biāo)評(píng)估后即可按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，政府不用掌握過(guò)多信息，只需事先確定面積單價(jià)，操作簡(jiǎn)單，交易成本低。海綿設(shè)施分類激勵(lì)法的效能較高，但政府審核復(fù)雜，且固定補(bǔ)貼額難以確定。海綿工程總造價(jià)激勵(lì)法通過(guò)評(píng)估海綿工程量來(lái)確定補(bǔ)貼金額，實(shí)際操作過(guò)程中存在如下問(wèn)題：（1）通過(guò)評(píng)估海綿工程量或工程總價(jià)來(lái)確定補(bǔ)貼金額，而未考慮工程量和工程總價(jià)對(duì)應(yīng)的海綿城市實(shí)施效果；（2）政府部門需花費(fèi)較大精力去識(shí)別“海綿總造價(jià)”和“海綿設(shè)施成本”，實(shí)施難度較大。

固定金額激勵(lì)法的補(bǔ)貼金額固定，在實(shí)際操作過(guò)程中操作簡(jiǎn)單，但難以達(dá)到較好的激勵(lì)效果。另一方面，部分建設(shè)單位為了控制成本會(huì)降低工程質(zhì)量，不利于海綿城市建設(shè)。

上述4種激勵(lì)方法，均僅補(bǔ)貼“達(dá)標(biāo)”一種情景，未考慮更優(yōu)情景的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。但激勵(lì)性合約需考慮多種激勵(lì)情景，如此將加大激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置難度，需要開展深入研究確定。

4 結(jié)語(yǔ)

（1）設(shè)計(jì)雨水排放管理激勵(lì)方法的目的性需明確。日本、德國(guó)等國(guó)家對(duì)于進(jìn)行雨水排放管理的單位或個(gè)人都會(huì)發(fā)放一定的獎(jiǎng)勵(lì)或者稅費(fèi)減免，這可為國(guó)內(nèi)城市制訂雨水排放管理政策提供思路，應(yīng)以海綿城市建設(shè)指標(biāo)達(dá)標(biāo)為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策制定。

（2）雨水排放管理激勵(lì)流程需簡(jiǎn)單明確。簡(jiǎn)單明確的激勵(lì)方法可以大大提高政府工作效率，便于雨水排放管理工作的開展，另一方面也可快捷迅速地對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，加大建設(shè)單位進(jìn)行雨水排放管理的積極性。

（3）建立完善雨水排放管理法律保障體系。需通過(guò)立法、修改完善雨水排放管理制度，采取行動(dòng)落實(shí)這些法律，為各級(jí)政府、建設(shè)單位進(jìn)行雨水排放管理提供保障。

（4）國(guó)內(nèi)需設(shè)計(jì)以激勵(lì)性合約為基礎(chǔ)的雨水管理激勵(lì)方法。目前，國(guó)內(nèi)外暫未出現(xiàn)激勵(lì)性合約激勵(lì)方法，因此需探索激勵(lì)性的雨水管理激勵(lì)方法，在“達(dá)標(biāo)激勵(lì)”的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步明確“更優(yōu)情景”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動(dòng)建設(shè)單位建設(shè)海綿城市實(shí)施效果好的項(xiàng)目的積極性。

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