唐秀美，潘瑜春，劉 玉，童秋英，鄧勝華，胡月明，鄭艷東，郝星耀

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京 100097；2.國家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京 100097；3.武漢市國土資源和規(guī)劃信息中心，湖北 武漢 430014；4.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院，廣東 廣州 510642；5.河北省土地整理服務(wù)中心，河北 石家莊 050051）

1 引言

土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質(zhì)量平衡的有效手段和途徑，對(duì)保障國家糧食安全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有重大作用[1]。自1998年以來，土地整治逐步實(shí)現(xiàn)了由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。大量土地整治項(xiàng)目的實(shí)施提高了土地利用效率，改善了區(qū)域生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境[2-3]。2017年2月，國土資源部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》，決定從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡稱“新增費(fèi)”）由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。這意味著新增費(fèi)預(yù)算管理方式將實(shí)現(xiàn)由政府性基金“以收定支、?？顚Ｓ谩毕颉耙砸?guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的重大轉(zhuǎn)變，給土地整治事業(yè)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前中國土地整治多以項(xiàng)目的形式推進(jìn)，在新形勢下，如何快速、高效地實(shí)施土地整治項(xiàng)目，是亟待解決的問題。

已有土地整治項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于維護(hù)糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和優(yōu)化用地布局等方面起到了重要作用，但有研究表明[4-5]，并不是所有土地整治項(xiàng)目的實(shí)施效果都符合預(yù)期，一些項(xiàng)目在實(shí)施中存在規(guī)劃設(shè)計(jì)變更多、實(shí)施周期長、實(shí)施效果不理想等一系列問題[6-7]。近年來，國家相繼出臺(tái)了《國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程（修訂）》、《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見》等土地整治的法律規(guī)范或行業(yè)準(zhǔn)則，開始重視土地整治項(xiàng)目的高效實(shí)施問題。目前有關(guān)土地整治實(shí)施評(píng)價(jià)方面的研究重點(diǎn)關(guān)注土地整治所帶來影響及效益方面[8-10]，包括效益的概念界定[11]、不同效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)[12-13]及評(píng)價(jià)方法[14-15]等，評(píng)價(jià)類型包括經(jīng)濟(jì)效益[16]、社會(huì)效益[17-18]及生態(tài)效益[19]等?？傮w而言，現(xiàn)有的土地整治評(píng)價(jià)研究主要側(cè)重整治后的績效，項(xiàng)目完成后的評(píng)價(jià)可以反映項(xiàng)目實(shí)施的效果，但無法反映項(xiàng)目實(shí)施中各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題和原因，從而難以提出具有針對(duì)性的整改措施。基于此，本文在整理湖北省、湖南省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個(gè)土地整治項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，著眼于項(xiàng)目實(shí)施全過程分析土地整治項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)環(huán)節(jié)的突出問題及其成因，并從控制環(huán)節(jié)方面提出相關(guān)的對(duì)策建議，以期為土地整治項(xiàng)目的高效實(shí)施和政府部門相關(guān)政策制定提供參考依據(jù)。

2 土地整治項(xiàng)目存在問題及其成因機(jī)制分析

通常，土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程劃分為申請(qǐng)立項(xiàng)、規(guī)劃階段、項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收4個(gè)階段（圖1）。土地整治項(xiàng)目實(shí)施步驟較多，涉及多個(gè)單位。本文通過梳理湖北省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個(gè)土地整治項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料，并結(jié)合在湖北省、湖南省、廣東省、海南省等土地整治項(xiàng)目區(qū)的實(shí)地調(diào)研，參考相關(guān)文獻(xiàn)成果[4-6，20-23]發(fā)現(xiàn)，部分土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中存在規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大、實(shí)施周期超期、工程質(zhì)量不優(yōu)、后期管護(hù)缺乏等問題。因此，本文從土地整治項(xiàng)目的實(shí)施過程入手，結(jié)合容易出問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)一步分析其成因機(jī)制。

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大

對(duì)某市已經(jīng)施工完畢的39個(gè)土地整治項(xiàng)目進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有35個(gè)項(xiàng)目發(fā)生了規(guī)劃變更，僅有4個(gè)項(xiàng)目沒有變更。其中，有1個(gè)項(xiàng)目變更了4次，1個(gè)項(xiàng)目變更了3次，4個(gè)項(xiàng)目變更了2次，29個(gè)項(xiàng)目變更了1次，說明規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大的問題在土地整治項(xiàng)目中較為常見。可以從規(guī)劃因素和規(guī)劃外因素兩方面分析規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大的原因，并從立項(xiàng)審查、規(guī)劃評(píng)審、招投標(biāo)、工程實(shí)施和資金評(píng)審等環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，涉及到規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、農(nóng)戶、管理部門等（圖2）。

圖1 土地整治項(xiàng)目實(shí)施一般流程Fig.1 General process of land consolidation project implementation

圖2 土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大成因機(jī)制圖Fig.2 The causal mechanism of planning and design change in land consolidation

2.1.1 規(guī)劃因素

（1）設(shè)計(jì)勘查準(zhǔn)備時(shí)間不足。大部分土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間約1—2個(gè)月，包括項(xiàng)目測量、現(xiàn)場踏勘、可研報(bào)告編制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算編制、征求意見、評(píng)審修改等內(nèi)容。設(shè)計(jì)單位存在人員少、任務(wù)重、時(shí)間短的現(xiàn)實(shí)情況，造成設(shè)計(jì)過程中的現(xiàn)場勘察、討論、規(guī)劃、單項(xiàng)工程的測量放樣、工程設(shè)計(jì)等工作測試不夠，影響了規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，直接導(dǎo)致施工后工程規(guī)劃的臨時(shí)調(diào)整。某些項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)缺乏切實(shí)的分析論證，與項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更過多，且手續(xù)繁多。因此，在具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)中有必要加強(qiáng)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度，不僅能簡化和規(guī)范項(xiàng)目工作流程，也有利于節(jié)約單位的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（2）專業(yè)技術(shù)人員不足，人員變動(dòng)頻繁。土地整治項(xiàng)目應(yīng)配備土地整治專業(yè)人員全程跟蹤負(fù)責(zé)。但由于專業(yè)技術(shù)人員的稀缺，往往會(huì)造成一人負(fù)責(zé)多個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)象，導(dǎo)致人力資源分配不合理，影響工作質(zhì)量和效率，且項(xiàng)目的監(jiān)管也會(huì)受到影響。同時(shí)，設(shè)計(jì)單位員工的流動(dòng)性大，很難全程跟蹤服務(wù)某個(gè)土地整治項(xiàng)目。項(xiàng)目的后期變更與前期規(guī)劃設(shè)計(jì)往往由不同的設(shè)計(jì)人員承擔(dān)，影響了后期項(xiàng)目跟蹤服務(wù)。變更人員大多不了解項(xiàng)目具體情況，對(duì)建設(shè)單位提出的變更要求難以提出合理建議，只能被動(dòng)接受變更訴求，導(dǎo)致實(shí)施預(yù)期效果偏離了規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)。

（3）技術(shù)水平參差不齊。土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，對(duì)于設(shè)計(jì)單位和人員的要求較高，特別在施工圖設(shè)計(jì)中，許多重要的單體工程需要更加詳細(xì)的圖件資料。實(shí)際操作中，設(shè)計(jì)單位往往沒有進(jìn)行局部詳細(xì)測量，大多在小比例尺的工作底圖上進(jìn)行設(shè)計(jì)，與實(shí)際存在偏差；有的設(shè)計(jì)人員不聯(lián)系實(shí)際，照搬照套模板，打破了原來農(nóng)地的布局及灌溉、排水方式，造成項(xiàng)目實(shí)施困難；此外，設(shè)計(jì)單位對(duì)當(dāng)?shù)氐墓喔确绞胶透鞣绞搅私獠粔?，溝渠、田間道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低或過高、抽水泵站設(shè)計(jì)功率過大，實(shí)用性差，后期維護(hù)成本高。

2.1.2 規(guī)劃外因素

（1）農(nóng)戶需求差異大。目前規(guī)范中已有的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶的實(shí)際需求有一定差異，特別是在橋梁和水閘等單體工程設(shè)計(jì)中，由于受到土地整治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)費(fèi)少的約束，項(xiàng)目區(qū)部分急需工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足實(shí)際要求。同時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員往往面臨政府和群眾的多種訴求，在設(shè)計(jì)規(guī)程及投資限額內(nèi)，很多貌似合理的意見并不可行。項(xiàng)目區(qū)一般包含若干自然村和村民小組，出于本小組的利益考慮，村民代表的意見具有局限性，不一定符合項(xiàng)目整體規(guī)劃，在有些矛盾難以解決的時(shí)候，往往需要進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)變更。

（2）當(dāng)?shù)卣浜喜蛔?。土地整治?guī)劃設(shè)計(jì)一般前期勘探的時(shí)間是1個(gè)月，時(shí)間相對(duì)緊張，群眾意見征集、資料收集等工作需要當(dāng)?shù)卣姆e極配合。如果當(dāng)?shù)卣荒苋媾浜?，?guī)劃小組的資料收集工作和群眾意見爭取工作受到影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性也受到一定程度的影響。

（3）農(nóng)民參與度不足。規(guī)劃設(shè)計(jì)中農(nóng)民的參與度不足，沒有廣泛征求意見，設(shè)計(jì)人員憑借經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)結(jié)果缺乏對(duì)村與村整體布局的考慮。同時(shí)，村集體和農(nóng)戶的訴求也有一定的矛盾，而目前一般只與村委會(huì)和代表進(jìn)行溝通，影響了農(nóng)民的參與度。此外，土地整治中的溝渠、道路等占地經(jīng)常需要與每家每戶進(jìn)行協(xié)調(diào)，前期邊界調(diào)整問題沒有解決好，會(huì)導(dǎo)致后期規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大。

此外，項(xiàng)目區(qū)地質(zhì)條件等綜合資料不足、設(shè)計(jì)費(fèi)用偏低、土地整治工程定額標(biāo)準(zhǔn)過低、施工中的農(nóng)戶需求和投入成本變化，以及與其他涉農(nóng)資金的整合問題等均對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生不利影響，造成后期變更大。

表1 某市土地整治項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵點(diǎn)及進(jìn)度Tab.1 Key points and progress of land consolidation project implementation in a city

2.2 施工周期超期

對(duì)某市立項(xiàng)實(shí)施的73個(gè)土地整治項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（表1），施工階段主要包括招標(biāo)—中標(biāo)、中標(biāo)—開工、開工到完工三個(gè)階段，實(shí)施階段的平均時(shí)間為28.32個(gè)月，可以看出，整個(gè)施工周期較長，存在超期問題。本文從施工因素和施工外因素兩方面分析土地整治項(xiàng)目實(shí)施周期超期的原因，并從規(guī)劃評(píng)審、招投標(biāo)、工程施工和資金評(píng)審等環(huán)節(jié)控制，涉及施工單位、農(nóng)戶、管理部門和技術(shù)水平等方面（圖3）。

圖3 土地整治項(xiàng)目施工周期超期的成因機(jī)制圖Fig.3 The causal mechanism of construction period extension in land consolidation

2.2.1 施工因素

（1）技術(shù)水平參差不齊。相對(duì)而言，土地整治項(xiàng)目的施工對(duì)技術(shù)水平的要求不高，因此其準(zhǔn)入門檻也較低，一些資質(zhì)較低的單位進(jìn)入土地整治項(xiàng)目施工中，如果對(duì)其監(jiān)管不嚴(yán)，他們的技術(shù)水平有限，將影響施工質(zhì)量和施工進(jìn)度。

（2）內(nèi)部管理問題多。有的施工企業(yè)規(guī)模較小，內(nèi)部沒有合理的管理機(jī)制和措施，其自身工程管理問題較多，也會(huì)造成施工工期超期。

2.2.2 施工外因素

（1）農(nóng)民配合不足。當(dāng)前，許多項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民對(duì)土地整治的目的、方向、方案、整理后的權(quán)屬調(diào)整方案等都沒有詳盡地了解，且對(duì)土地整治的認(rèn)識(shí)不到位，加之家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體系造成的占地協(xié)調(diào)難等問題，較大程度上延緩了施工進(jìn)度。

（2）資金撥付時(shí)間長。項(xiàng)目立項(xiàng)后，需要較多的審核程序，導(dǎo)致資金撥付到款的時(shí)間較長，對(duì)工期也有一定的影響。

（3）施工季節(jié)短。土地整治項(xiàng)目施工期受季節(jié)影響大，一般要避開耕作周期，施工期比較短，如果種種原因?qū)е麻_工日期拖延，就會(huì)嚴(yán)重影響工程建設(shè)進(jìn)度。

此外，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)變更大，整治工程需要等規(guī)劃變更完成并通過審核后再繼續(xù)施工，影響工程進(jìn)度；而定額標(biāo)準(zhǔn)低和補(bǔ)償費(fèi)用不足等問題，也在一定程度上影響工程施工進(jìn)度。

2.3 工程質(zhì)量不優(yōu)

實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分土地整治項(xiàng)目存在工程質(zhì)量不優(yōu)的問題，主要工程問題存在于道路、溝渠等工程項(xiàng)目中。本文從直接原因（施工水平和監(jiān)管問題）和間接原因（定額標(biāo)準(zhǔn)）兩方面分析土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量不優(yōu)的成因，并從招投標(biāo)和資金評(píng)審等環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，涉及到施工單位、監(jiān)理單位和技術(shù)水平等方面（圖4）。

2.3.1 直接原因

（1）施工水平落后。這是造成工程質(zhì)量低的最主要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些資質(zhì)較低的施工單位實(shí)施土地整治工程，其技術(shù)力量有限，施工工藝落后，施工水平低等就會(huì)直接影響工程質(zhì)量，造成工程質(zhì)量低。

（2）監(jiān)理單位的監(jiān)理不到位。工程監(jiān)理是保證施工質(zhì)量的重要因素。由于土地整治項(xiàng)目的單項(xiàng)工程偏小，技術(shù)含量也不高，發(fā)生安全事故的概率也低，監(jiān)理人員思想上不重視，加上土地整治項(xiàng)目區(qū)范圍廣，往往是分散幾個(gè)地段同時(shí)施工，監(jiān)理范圍跨度大，部分工程監(jiān)理單位的責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)低水平、低質(zhì)量施工的監(jiān)管不到位，影響了工程質(zhì)量。

2.3.2 間接原因 土地整治工程部分定額標(biāo)準(zhǔn)較低，與實(shí)際情況差距較大，特別是人員費(fèi)方面更新較慢，為了完成工程任務(wù)，施工單位存在降低工程質(zhì)量的情況，成為影響工程質(zhì)量的重要原因。

圖4 土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量不優(yōu)的成因機(jī)制圖Fig.4 The causal mechanism of low quality engineering in land consolidation

2.4 驗(yàn)收進(jìn)度慢

對(duì)某市驗(yàn)收的39個(gè)土地整治項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（表1），項(xiàng)目驗(yàn)收主要分為以下幾個(gè)階段：完工—項(xiàng)目初驗(yàn)、項(xiàng)目初驗(yàn)—現(xiàn)場驗(yàn)收、現(xiàn)場驗(yàn)收—驗(yàn)收批復(fù)、驗(yàn)收批復(fù)—決算，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，驗(yàn)收階段的平均時(shí)間為25.87個(gè)月，可以看出，整個(gè)驗(yàn)收進(jìn)度較慢。本文從直接原因（資料收集、驗(yàn)收環(huán)節(jié)、管理缺位和財(cái)務(wù)決算等）和間接原因（規(guī)劃變更、工程質(zhì)量和監(jiān)管問題等）兩方面分析土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度慢的成因，可以從信息管理、項(xiàng)目驗(yàn)收、規(guī)劃評(píng)審和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，涉及到管理單位、規(guī)劃單位、施工單位和監(jiān)理單位等。

2.4.1 直接原因

（1）資料不完善。項(xiàng)目資料編制的組織、審查、把關(guān)不嚴(yán)，部分項(xiàng)目不注重檔案資料的收集管理，項(xiàng)目資料組織編制不及時(shí)，資料缺失較多，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)、驗(yàn)收、審計(jì)等諸多環(huán)節(jié)擱置，無法進(jìn)行。

（2）審核環(huán)節(jié)多。管理部門審批環(huán)節(jié)較多，項(xiàng)目從提交、審查到修改、審定，最后進(jìn)行審批等環(huán)節(jié)都需要一定時(shí)間。

（3）管理不到位。當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T管理不到位，驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)較多問題，如督促項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不力，重項(xiàng)目施工進(jìn)度、輕項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，導(dǎo)致項(xiàng)目竣工驗(yàn)收難，項(xiàng)目完工卻遲遲無法申報(bào)驗(yàn)收，項(xiàng)目后期驗(yàn)收整改難、整改慢。

（4）財(cái)務(wù)決算問題多。資金決算過程中，撥付資金未嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)定或合同進(jìn)行使用；同時(shí)，項(xiàng)目后期決算審計(jì)存在財(cái)政部門對(duì)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、定額的理解不一致，跨部門溝通不協(xié)調(diào)和當(dāng)?shù)貒敛块T對(duì)資金使用管理不到位等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目資金審減過多，后期反復(fù)扯皮推諉，項(xiàng)目驗(yàn)收慢。

圖5 土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度慢的成因機(jī)制圖Fig.5 The causal mechanism of slow acceptance in land consolidation

2.4.2 間接原因

（1）項(xiàng)目變更多。項(xiàng)目前期變更多，導(dǎo)致后期審批難，大大影響了驗(yàn)收進(jìn)度。

（2）工程質(zhì)量不符合要求。工程質(zhì)量不符合驗(yàn)收要求，特別是后期與各單位對(duì)項(xiàng)目工程量、質(zhì)量、造價(jià)的確定等相互博弈，導(dǎo)致后期驗(yàn)收進(jìn)度慢。

（3）監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位履職不到位，資金、進(jìn)度、質(zhì)量控制沒做好，督促資料編制不及時(shí)，也影響了后期驗(yàn)收進(jìn)度。

2.5 后期管護(hù)不到位

后期管護(hù)不到位也是土地整治項(xiàng)目實(shí)施后的重要問題，已經(jīng)引起了很多學(xué)者的關(guān)注[23]，本文對(duì)某市已實(shí)施完成并交付使用的39個(gè)土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查分析，除1個(gè)項(xiàng)目外其他項(xiàng)目都無管護(hù)資金，僅有一個(gè)項(xiàng)目建立管護(hù)機(jī)制，聘請(qǐng)專人管理及維護(hù)，其他土地整治項(xiàng)目的管護(hù)方式主要是移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織或辦事處管護(hù)。本文從三方面來分析后期管護(hù)不到位的原因。

（1）項(xiàng)目缺乏后期管護(hù)政策。目前土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收后多是交給村集體管理，質(zhì)保期1年，沒有相關(guān)管護(hù)政策。土地整理項(xiàng)目移交后，當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)只是使用，往往忽略項(xiàng)目的后期管護(hù)，因此造成國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)的損失，項(xiàng)目建成后的運(yùn)營效益偏低。

（2）缺乏專項(xiàng)管護(hù)資金。目前土地整治項(xiàng)目竣工并交付使用后，沒有相應(yīng)的管護(hù)資金，水利設(shè)施、道路等損害后，當(dāng)?shù)卣疀]有額外資金進(jìn)行投入修復(fù)，目前一般是由村集體出資修復(fù)，但各村集體情況差距較大，有很多工程損壞后沒有及時(shí)修復(fù)，致使土地整治成效無法達(dá)到預(yù)期效果，“整理一片，保護(hù)一片，顯效一片”的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

（3）其他原因。中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，除部分大型國有農(nóng)場外，農(nóng)村土地多為集體土地，其土地使用權(quán)為一家一戶，分散經(jīng)營，造成土地整治項(xiàng)目涉及土地權(quán)利人眾多，土地權(quán)屬相對(duì)復(fù)雜，建成的工程使用和管護(hù)多有不便?？⒐を?yàn)收后，一些項(xiàng)目雖然簽署了管護(hù)協(xié)議，但是由于耕地分散經(jīng)營等原因，造成項(xiàng)目后期管護(hù)流于形式，特別是田間渠系的破壞顯著降低了農(nóng)田水利設(shè)施的效益。

3 土地整治項(xiàng)目高效實(shí)施的對(duì)策

針對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施問題，需要從制度問題、管理模式和技術(shù)手段等多方面分析解決。其中，制度問題主要包括審批環(huán)節(jié)多、效率低下，招投標(biāo)程序不規(guī)范、從業(yè)機(jī)構(gòu)水平低、管理隊(duì)伍弱與資金使用管理不完善等問題；技術(shù)手段主要是缺乏土地整治的全過程統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與現(xiàn)代化的管理手段，迫切需要建立科學(xué)規(guī)范的土地整治管理信息系統(tǒng)；管理模式主要是指要推動(dòng)生態(tài)化整治理念，并要?jiǎng)?chuàng)新管理思路，強(qiáng)化市場作用，強(qiáng)化政府部門的監(jiān)管作用，創(chuàng)新土地整治模式。結(jié)合土地整治的全過程監(jiān)管，應(yīng)從立項(xiàng)審查、規(guī)劃評(píng)審、經(jīng)費(fèi)管理、從業(yè)單位準(zhǔn)入、信息監(jiān)管及創(chuàng)立管護(hù)機(jī)制等環(huán)節(jié)對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施問題進(jìn)行控制。

3.1 提出科學(xué)合理的項(xiàng)目立項(xiàng)審查要點(diǎn)

針對(duì)目前土地整治項(xiàng)目審查缺乏操作性強(qiáng)的審查要點(diǎn)與控制標(biāo)準(zhǔn)等問題，根據(jù)國家和地區(qū)關(guān)于項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定，提出科學(xué)合理的項(xiàng)目立項(xiàng)審查要點(diǎn)，明晰項(xiàng)目立項(xiàng)審查需要重點(diǎn)把握的內(nèi)容和關(guān)鍵點(diǎn)，針對(duì)不同關(guān)鍵點(diǎn)提出相應(yīng)控制規(guī)程，從而統(tǒng)一項(xiàng)目審查標(biāo)準(zhǔn)與要求，規(guī)范項(xiàng)目審查行為，加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目前期管理，確保項(xiàng)目建設(shè)成效。

3.2 構(gòu)建全面可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)審查體系

針對(duì)目前規(guī)劃設(shè)計(jì)審查內(nèi)容不完善等問題，構(gòu)建全面可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)審查體系與規(guī)劃設(shè)計(jì)控制關(guān)鍵要素，提出指導(dǎo)性強(qiáng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)審查技術(shù)要點(diǎn)與技術(shù)指南，以規(guī)范項(xiàng)目的審查程序，明確規(guī)劃設(shè)計(jì)審查內(nèi)容，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，從而有效減少項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更量，確保項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施和工程建設(shè)質(zhì)量。

3.3 建立從業(yè)單位評(píng)級(jí)制度與準(zhǔn)入機(jī)制

針對(duì)目前土地整治項(xiàng)目從業(yè)單位技術(shù)水平參差不齊、設(shè)計(jì)與施工質(zhì)量偏低等問題，制定規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工單位評(píng)級(jí)制度，分類型研究從業(yè)單位評(píng)價(jià)分級(jí)方法，構(gòu)建從業(yè)單位準(zhǔn)入機(jī)制，以避免人員調(diào)動(dòng)頻繁、技術(shù)水平低、內(nèi)部管理規(guī)章不健全的單位進(jìn)入土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施中，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工的科學(xué)合理性。

3.4 構(gòu)建全業(yè)務(wù)流程的信息監(jiān)管平臺(tái)

針對(duì)土地整治項(xiàng)目監(jiān)管信息化水平低、管理平臺(tái)功能不豐富、使用度不足等問題，構(gòu)建基于業(yè)務(wù)流程的土地整治項(xiàng)目“全程多點(diǎn)式”動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，構(gòu)建從立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、竣工驗(yàn)收到后期管護(hù)一體化的信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目流暢、無縫銜接的數(shù)據(jù)獲取與共享，以統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中數(shù)據(jù)的共享與實(shí)時(shí)監(jiān)測，增強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管能力。

3.5 建立健全經(jīng)費(fèi)使用與管理體系

針對(duì)目前土地整治項(xiàng)目中資金使用不規(guī)范、竣工決算中經(jīng)費(fèi)評(píng)審中存在的問題，建立健全經(jīng)費(fèi)使用與管理體系，完善財(cái)務(wù)管理制度和檔案資料管理，建立激勵(lì)機(jī)制，合理設(shè)置不可預(yù)見費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、后期管護(hù)費(fèi)等，加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目資金監(jiān)管，以充分發(fā)揮財(cái)政資金效益，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.6 創(chuàng)立土地整治項(xiàng)目長效管護(hù)機(jī)制

針對(duì)目前土地整治管護(hù)機(jī)制不完善的問題，統(tǒng)分析不同區(qū)域、不同類型土地整治工程的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)、存在問題、適應(yīng)性及障礙點(diǎn)，借鑒相關(guān)領(lǐng)域的研究成果和國內(nèi)外的先進(jìn)管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，提出包含資金籌措、管護(hù)人員配置、信息化監(jiān)管等的土地整治工程管護(hù)的長效機(jī)制，倒逼土地整治工程質(zhì)量提升。

4 結(jié)論

土地整治對(duì)保障國家糧食安全、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等具有重要意義，而目前一些土地整治項(xiàng)目實(shí)施中仍存在一些問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和控制問題產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以有效減少問題的發(fā)生，提高土地整治項(xiàng)目實(shí)施的效率和效益。目前亟待構(gòu)建完善的支撐體系，以保障土地整治項(xiàng)目的高效實(shí)施。本文在實(shí)際調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有研究，從土地整治項(xiàng)目實(shí)施的流程分析入手，提出了目前土地整治項(xiàng)目實(shí)施中易出現(xiàn)的主要問題，并針對(duì)問題從土地整治實(shí)施過程入手，逐條細(xì)致分析問題成因機(jī)制，從土地整治項(xiàng)目參與單位、農(nóng)戶、管理部門和技術(shù)水平等方面分析問題產(chǎn)生涉及的相關(guān)單位和技術(shù)因素。最后提出了基于全過程的土地整治項(xiàng)目高效實(shí)施的對(duì)策建議。本文著眼于了土地整治項(xiàng)目實(shí)施全過程，厘清了土地整治項(xiàng)目中存在的問題及成因機(jī)制，提出了從過程控制結(jié)果的高效實(shí)施對(duì)策，研究有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)土地整治項(xiàng)目的監(jiān)督和考核，明確相關(guān)責(zé)任，可以為土地整治政策制定提供依據(jù)，便于后期項(xiàng)目的高效實(shí)施。

由于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有限，本文對(duì)傳統(tǒng)整治模式下土地整治實(shí)施過程中的主要問題及成因進(jìn)行了分析，隨著土地整治模式的多樣化，今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)不同整治模式下的土地整治實(shí)施問題及相關(guān)對(duì)策的研究。

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