林 堅，馬俊青，張葉笑

（1.北京大學城市與環(huán)境學院，北京 100871；2.國土資源部國土規(guī)劃與開發(fā)重點實驗室，北京 100871；3.北京大學城市規(guī)劃與設計學院，廣東 深圳 518055）

2017年，國內外學者針對土地資源、利用與規(guī)劃問題展開了大量研究，并取得了一定進展。本文采用文獻調研法，基于中國知網（CNKI）、萬方、維普、Elsevier、Springer、ProQuest等電子期刊數據庫，梳理分析了2017年國內外土地資源、利用與規(guī)劃研究發(fā)展現狀和重點問題，并結合中國宏觀經濟發(fā)展的科技需求，展望 2018年中國土地資源、利用與規(guī)劃發(fā)展趨勢。通過檢索“土地資源”（land resources）、“土地資源理論”（land resources theory）、“ 土地資源保護”（land protection，land preservation）、“土地生態(tài)”（land ecology）、“國土空間分類”（land classification）、“土地利用”（land use）、“土地評價”（land evaluation，land assessment）、“土地利用規(guī)劃”（land use planning）等關鍵詞，篩選出學術文獻71篇，其中，中文期刊文獻43 篇，英文期刊文獻28 篇。主要分布在《中國土地科學》、《地理科學》、《自然資源學報》、《城市發(fā)展研究》、Land Use Policy、Landscape and Urban Planning、Science of The Total Environment等期刊，內容涵蓋土地資源配置、土地生態(tài)、土地利用及評價、土地利用管控、土地規(guī)劃方面。研究主題的細分情況見表1。

1 2017 年土地資源、利用與規(guī)劃研究發(fā)展現狀

1.1 國外土地資源、利用與規(guī)劃研究發(fā)展現狀

2017 年，國外土地資源、利用與規(guī)劃研究涉及土地資源、土地生態(tài)、土地利用/覆被變化、土地利用規(guī)劃等方面。土地資源研究進一步探討土地資源保護工作中的各類制度構建，并積極探索土地資源管理的改進空間。土地生態(tài)研究關注生物多樣性、礦區(qū)土壤生態(tài)和山區(qū)水土保持等，且尤為關注技術層面的迭代更新。土地利用/覆被變化研究關注變化的識別、驅動因素、土地利用變化的影響，以及土地利用變化研究的技術工具進展。土地利用規(guī)劃方面，研究進展著重體現在土地利用規(guī)劃的觀點與方法更新，普遍重視土地用途管制的社會經濟效益和規(guī)劃實施評估的民意基礎。

表1 關于土地資源、利用與規(guī)劃領域的國內外研究文獻Tab.1 Literature on land resource, land use and planning

1.2 國內土地資源、利用與規(guī)劃研究發(fā)展現狀

2017年，國內土地資源、利用與規(guī)劃研究以深化節(jié)約集約用地、加強國土空間用途管制、推進規(guī)劃協(xié)同與創(chuàng)新為熱點。土地資源方面，研究者在土地資源承載力、土地生態(tài)方面開展了豐富的研究；其中，關于土地生態(tài)的研究主要集中在土地生態(tài)安全和土地利用生態(tài)效應等方面。土地利用方面，土地利用/覆被變化、土地節(jié)約集約利用仍是傳統(tǒng)的研究熱點，在推進生態(tài)文明體制建設的大背景下，構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度受到研究者關注。土地利用規(guī)劃方面，在建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系的時代背景下，相關規(guī)劃協(xié)同發(fā)展仍是學者探討的熱點內容，研究者就“多規(guī)合一”的本質認知、規(guī)劃體系、改革路徑、運行機制進行了有益探索，提出了一系列構想和建議。此外，伴隨著供給側結構性改革的推進，國內學者們關于土地利用規(guī)劃和供給側結構性改革兩者之間關系的探討不斷涌現。

2 2017 年土地資源、利用與規(guī)劃重點問題研究進展

2.1 國外土地資源、利用與規(guī)劃重點問題研究進展

2.1.1 強調土地資源的保護與管理 土地資源研究進一步探討土地資源保護工作中的各類制度構建，并積極探索土地資源管理的改進空間。土地資源保護方面，研究者搭建了對土地資源控制權進行制衡的制度和法律框架[1]，并且介紹了出于防洪等目的占用土地資源的補償機制[2]。土地資源管理方面，隨著國際上對土地污染修復的關注，土地資源管理的風險評估愈發(fā)受到重視，基于風險的土地管理（RBLM）是一種將風險評估實踐與更傳統(tǒng)的特定地點調查和補救活動相結合的新興方法[3]。研究者重申了將水土管理相結合的必要性，并強調水土資源管理中信息的重要性[4]。

2.1.2 研究土地生態(tài)問題與生態(tài)恢復 土地生態(tài)關注對象包含生物多樣性[5]、礦區(qū)土壤生態(tài)[6]和山區(qū)水土保持[7]等，且研究常與社會政治經濟問題相結合。土地生態(tài)研究的技術層面，拓撲數據分析首次應用于土壤科學研究[8]、不確定性估計的層次凝聚聚類（HAC）作為森林恢復評估的方法[9]。研究者還將土地利用與流行病研究結合，對流行病與土地利用類型的關系進行了闡釋[10]。

2.1.3 關注土地利用變化驅動及影響 針對土地利用/覆被變化（LUCC）的研究始終是國外土地科學領域的重要議題，該領域關注變化的識別、驅動因素、土地利用變化的影響，以及土地利用變化研究的技術工具進展。土地利用/覆被變化識別著眼于觀察不同覆被類型的變化區(qū)別、進而強調其對應對環(huán)境風險的重要意義[11]。驅動因素層面更多關注人類活動而非自然演變，包括大規(guī)模工業(yè)選址[12]、農業(yè)[13]與人口擴張[14]等。在土地利用變化的生態(tài)影響方面，關注土地利用和氣候變化對山地—綠洲—荒漠系統(tǒng)（MODS）時空變化[15]、生態(tài)系統(tǒng)服務[16]、碳平衡[17]、經濟風險[18]、地下水[19]的影響。不僅在研究方法論層面提出了因果史研究方法（ACE）[20]，也在研究技術工具層面取得進展，著重介紹了未來土地利用模擬模型[21]。

2.1.4 創(chuàng)新土地利用規(guī)劃觀念與技術 土地利用規(guī)劃方面，著重體現在土地利用規(guī)劃的認識與技術更新。強調土地用途管制對社會整合和經濟效益的重要性[22]，注重土地利用規(guī)劃實施評估對“績效—一致性”的溝通作用[23]和政策應對[24]，并始終倡導關注空間規(guī)劃的民意基礎[25]。針對生態(tài)系統(tǒng)方法的規(guī)劃評估、景觀特征方法在土地利用規(guī)劃方面的局限性，研究者提出了基于馬拉維原則使用新標準的土地利用規(guī)劃評估方法[26]，并針對景觀特征方法的法律、平臺、體制等方面提出改進建議[27]。針對當下土地利用規(guī)劃與保護區(qū)管理間存在的不協(xié)調，研究者將制度建設與外部環(huán)境對接[28]，試圖在政策和戰(zhàn)略層面解決土地利用矛盾。

2.2 國內土地資源、利用與規(guī)劃重點問題研究進展

2.2.1 重視土地資源空間配置與利用效益 當前土地資源研究重點關注土地資源的空間配置與利用效益，以期實現土地資源的合理高效配置。通過分析浙江省域內土地資源利用的比較優(yōu)勢，探究提高區(qū)域內土地利用的總效率的途徑[29]；同時關注土地資源要素錯配導致的經濟效率損失[30]；通過研究土地資源與人口分布的關系，開展新型城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略研究[31]。此外，多層次、多指標的土地資源承載力評價也得到深入探討，通過構建模型[32]、創(chuàng)新測度方法[33]、轉換研究視角[34]為土地資源承載力研究提供可行的研究方法與思路。

2.2.2 關注土地生態(tài)問題 研究主要集中于土地生態(tài)安全和土地利用生態(tài)效應兩方面。具體來說，在研究區(qū)域上，土地生態(tài)安全主要涉及各類生態(tài)敏感區(qū)，比如三峽庫區(qū)[35]、退耕還林背景下的寒地山區(qū)[36]、土地沙化區(qū)[37]；基于GIS格網模型構建生態(tài)安全評價指標體系[38]和基于重心模型分析城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境匹配度[39]在研究方法層面實現了拓展。在土地利用生態(tài)效應方面，研究多集中于土地利用生態(tài)效益動態(tài)變化及空間差異，著重關注土地利用規(guī)模、結構等的變化對氣溫[40]、氣候[41]、碳排放[42-44]、碳儲量[45]等生態(tài)系統(tǒng)要素的影響，分析人類活動對于自然系統(tǒng)的作用程度，力求實現土地資源開發(fā)利用的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的協(xié)調統(tǒng)一。

2.2.3 深化土地利用及其評價研究 土地利用/覆被變化、土地節(jié)約集約利用及土地利用評價是學者探討的熱點問題。在土地利用/覆被變化領域，過去一年研究者多關注城市建設用地的動態(tài)擴張與優(yōu)化管控[46-47]，在全國尺度[48]和區(qū)域尺度[49]對城市建設用地擴張與人口增長、城鄉(xiāng)發(fā)展結合研究。還有學者通過土地利用變化模型，來動態(tài)模擬不同情形下土地利用格局，反映政策導向下土地利用優(yōu)化方式[50]。對土地節(jié)約集約利用的研究側重于其本質和內涵的理論探討[51]，通過對新觀念和新方法的歸納梳理，為構建新的評價體系做準備[52]。在生態(tài)文明建設背景下，土地生態(tài)評價成為研究熱點，多圍繞土地生態(tài)適宜性評價[53]、土地生態(tài)效應評價[54]、土地生態(tài)安全評價[55]展開，以此來協(xié)調城市發(fā)展與環(huán)境保護二者關系，優(yōu)化土地資源配置。除傳統(tǒng)的土地利用評價工作外，土地利用多功能性評價研究成為學術界關注的熱點問題[56]。如何權衡土地各種功能，有限土地資源得到合理、高效利用，成為城市與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

2.2.4 探討土地利用管控策略 在加快生態(tài)文明體制改革的背景下，研究構建以空間規(guī)劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度回應了現實需求，作為土地用途管制的重要組成部分、實施的前提和依據，基于土地利用規(guī)劃的管制策略研究也層出不窮，國土空間用途管制持續(xù)得到學者關注。在國土空間規(guī)劃管制對區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展影響的“表現形式—作用機理—協(xié)調機制”邏輯框架下，研究關注國土空間規(guī)劃管制與區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的關聯機理[57]；在規(guī)劃層級層面，通過基于規(guī)劃協(xié)同的市（縣）空間管制區(qū)劃研究，研究認為市（縣）域層次側重空間功能區(qū)、城鎮(zhèn)空間增長邊界線和保護控制邊界線等內容，中心城區(qū)側重管制分區(qū)與建設用地規(guī)模邊界等內容[58]。此外，在大中城市土地資源供給緊張的背景下，一些城市開始探索土地立體化管控，基于土地管理視角的研究逐漸得到學者關注[59]，通過構建完善土地立體化利用評價指標體系[60]、構建城市地下空間研究范式框架及其演進路徑[61]推動土地立體利用。學者認為應在城市用地擴張過程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質耕地[62]。

2.2.5 推動規(guī)劃理論與方法創(chuàng)新 2017年，土地利用規(guī)劃以“多規(guī)合一”為研究熱點。理論層面，研究者借助時空錐理論研究規(guī)劃機理并分析“多規(guī)沖突”的根源[63]，提出科學認知城市“多規(guī)合一”的理念[64]；基于博弈論視角，通過探討政府縱向、橫向博弈及政府—市場、政府—社會博弈，尋求實施“多規(guī)合一”的優(yōu)化方法[65]。技術路徑層面，研究包括“一張藍圖”繪制到底，類空間上下協(xié)同，三生空間無縫對接，多種目標精準統(tǒng)一，大統(tǒng)一推動落實等路徑。實踐層面，研究者以“多規(guī)合一”試點為例，探索“一張藍圖”的頂層設計和實現路徑[66]。針對北京市、上海市等14個城市開發(fā)邊界劃定試點成果，從城市開發(fā)邊界的內涵認知、模式設計、劃界做法、實施管理等角度對比研究，并建議為“用”而“劃”，強化與現有實施管控手段的銜接[67]。在規(guī)劃體系上，將建構“1 + X”的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化“三生”作為空間規(guī)劃的核心任務[68]。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化、供給側結構性改革的推進，關于村級土地利用規(guī)劃[69]、供給側結構性改革和土地利用規(guī)劃二者關系[70-71]等也逐漸受到學者關注。

3 國內外土地資源、利用與規(guī)劃重點問題對比及重點進展評述

3.1 國內外重點問題對比

國內外土地資源、利用與規(guī)劃領域的研究主題相似，但由于社會經濟發(fā)展階段及當下面臨的主要自然社會問題的差異，研究側重點及具體內容也呈現相應的區(qū)別（表2）。比較國內外研究的重點問題，有以下4 點異同：

在土地資源保護方面, 國外重點關注土地資源保護的制度機制構建；國內則重點關注土地資源配置。在土地生態(tài)方面，國外注重土地生態(tài)問題的社會政治影響和土地生態(tài)研究技術更新；國內則關注土地生態(tài)安全和土地利用生態(tài)效應。在土地利用方面，國外研究側重識別變化、研究其他因素（如社會經濟、人口、農業(yè)）是如何影響土地利用和被影響的，并在研究技術和方法論層面取得新的突破。國內研究不僅關注土地利用變化的識別，更將重點放在城市建設用地，關注其動態(tài)擴張中呈現的規(guī)律和現實問題，并據此提出優(yōu)化管控措施。在土地規(guī)劃方面，國內外均在理論和實踐層面有所創(chuàng)新，均倡導規(guī)劃協(xié)同的理念和強調土地用途管制的重要性。但由于國內外所處的社會發(fā)展階段與社會經濟情況不同，國外的規(guī)劃研究對實踐問題的回應性較弱，始終關注規(guī)劃評估的“績效—一致性”，國內則更關注理論研究與政策熱點的結合，推動研究服務于國土空間規(guī)劃體系構建和“多規(guī)合一”等實踐工作。

3.2 2017年重點進展評述

2017 年，土地資源、利用與規(guī)劃研究在以下方面取得了新進展：在基礎理論研究方面，在生態(tài)文明建設的背景下完善了土地生態(tài)安全理論和土地資源資源承載力評價體系，進一步基于時空錐理論研究規(guī)劃機理，針對中國城市多規(guī)分治導致的空間沖突加劇、開展試點缺乏理論指導等科學問題，提出了科學認知城市“多規(guī)合一”的理念，初步探索了供給側結構性改革和土地利用規(guī)劃的關系。在實踐探索方面，圍繞土地資源配置、土地生態(tài)安全、土地利用評價、土地利用管控以及“多規(guī)合一”等方面進行了深入研究，開展土地利用、土地生態(tài)安全、土地利用多功能性等評價，提出了“一張藍圖”、“多規(guī)合一”的技術路徑，探討了空間規(guī)劃體系的建構與規(guī)劃的核心任務，探索了村級土地利用規(guī)劃的現存問題與未來編制工作重點。

4 2018 年土地資源、利用與規(guī)劃領域研究展望

4.1 主要科技需求

國務院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》中指出：（1）強化耕地資源保護。嚴守耕地保護紅線，堅持耕地質量數量生態(tài)并重。（2）全面提升土地節(jié)約集約利用水平。實施建設用地總量和強度雙控行動，嚴控新增建設用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張。（3）嚴格“三線”管控。劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間，嚴格落實用途管制，科學確定國土開發(fā)強度。此外，十九大報告指出：（1）完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修護職責。（2）嚴格保護耕地，構建國土空間開發(fā)保護制度；（3）實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農村土地制度改革。這一系列的重大決議意見的頒布實施，均對土地資源、利用與規(guī)劃領域研究提出了新要求。

表2 國內外土地資源、利用與規(guī)劃研究主要內容的對比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resource, land use and planning in China and abroad

4.2 重點問題研究

在考察2017年土地資源、利用與規(guī)劃研究進展的基礎上，結合國家主要科技需求，展望2018年土地資源、利用與規(guī)劃研究重點如下：（1）加強土地資源基礎理論與土地資源優(yōu)化配置理論創(chuàng)新，進一步創(chuàng)新具有中國特色的土地利用規(guī)劃理論和方法。（2）推進國土空間開發(fā)保護制度構建，加強國土空間用途管制和自然生態(tài)空間用途管制的理論基礎和支撐技術研究，進一步深入研究空間規(guī)劃的理論、技術路徑，關注空間規(guī)劃管理體制機制改革，為相關實踐開展提供持續(xù)的科學支持。（3）綜合研究工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現代化的總體演變規(guī)律，推動整體謀劃國土空間開發(fā)與保護格局，推進基于生態(tài)文明建設視角的空間規(guī)劃體系創(chuàng)新。十九大報告指出要構建國土空間開發(fā)保護制度，如何構建科學適度有序的國土空間布局體系，正確處理開發(fā)與保護二者之間的關系，實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展，應當成為研究的重點方向之一。（4）深化土地節(jié)約集約利用研究。自20世紀90年代末“城市土地集約利用評價”試點和2006年“開發(fā)區(qū)土地利用潛力評價”以來，土地節(jié)約集約利用成為學者的研究重點，進一步梳理有關概念的理論內涵和作用機理，完善現有評價思路和方法，將成為未來的重要研究內容。（5）注重土地領域供給側結構性改革研究。中國將供給側結構性改革確定為一項國家戰(zhàn)略，對于中國推進供給側結構性改革的戰(zhàn)略及其實踐，并沒有引起土地科學研究界的足夠重視，相關研究亟待豐富。深入研究土地市場領域、土地利用規(guī)劃、農村土地制度改革、土地整治等對供給側結構性改革的推動促進作用，將成為未來一段時間土地科學學界的研究重點。

4.3 《中國土地科學》重點關注方向

《中國土地科學》在土地資源、利用與規(guī)劃領域將重點關注國土空間開發(fā)保護、國土空間用途管制、自然生態(tài)空間用途管制、土地領域供給側結構性改革等熱點問題。

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