李效順，魏旭晨，郎文婧，王田雨，蔣冬梅，陳 鑫

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)江蘇省資源環(huán)境信息工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 江蘇 徐州 221116；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

1 引言：“正視城市擴(kuò)張”

工業(yè)革命以來(lái)，全球城市擴(kuò)張的趨勢(shì)十分顯著，城市空間以平均19年翻番的速度不斷擴(kuò)張，并且土地?cái)U(kuò)張速度大都快于人口增長(zhǎng)速度[1-2]。如1800—2000年，英國(guó)倫敦建成區(qū)擴(kuò)張63倍（由36 km2增長(zhǎng)到2300 km2），而人口僅增長(zhǎng)10倍（從100萬(wàn)人增加到1000萬(wàn)人）；1970—1990年間，美國(guó)6個(gè)100萬(wàn)人以上人口的大城市城區(qū)人口減少了140萬(wàn)人，郊區(qū)卻擴(kuò)展了33%，其中芝加哥人口僅增加4%，城區(qū)卻增加了45%；法國(guó)巴黎在19世紀(jì)末—20世紀(jì)60年代，從2.7 km2擴(kuò)張到119.14 km2，空間增長(zhǎng)44倍[3]；人多地少的日本同樣存在城市擴(kuò)張現(xiàn)象[4-5]。針對(duì)城市過(guò)快擴(kuò)張及其造成的生態(tài)環(huán)境問題，發(fā)達(dá)國(guó)家提出多種治理模式（如英國(guó)“倫敦綠帶法案”、美國(guó)“城市精明增長(zhǎng)”和日韓“緊湊城市”等）來(lái)嚴(yán)厲遏制城市擴(kuò)張，但大都以失敗告終，尤其是400多年前英國(guó)嚴(yán)格遏制城市擴(kuò)張徹底失敗的教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)土地指標(biāo)層層計(jì)劃分配限制城市擴(kuò)張具有現(xiàn)實(shí)意義。改革開放后，中國(guó)建成區(qū)面積從1981年的0.7×104km2增至2015年的4.9×104km2，整整增長(zhǎng)了7倍且大都提前突破計(jì)劃指標(biāo)，同時(shí)，相關(guān)學(xué)者預(yù)測(cè)未來(lái)年均必有超過(guò)1300萬(wàn)的人口轉(zhuǎn)移至城市[4-7]，這么龐大的新增人口對(duì)城市生存空間的剛性需求，必將給中國(guó)城市土地?cái)U(kuò)張調(diào)控帶來(lái)前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。由此引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市土地?cái)U(kuò)張及其空間優(yōu)化調(diào)控問題的廣泛注重和深入探索。

目前針對(duì)城市擴(kuò)張問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要將研究方向聚焦于城市土地利用演化特征與機(jī)理、城市空間擴(kuò)張模擬與優(yōu)化等方面。國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)派學(xué)者基于理論分析和實(shí)證研究探索城市土地利用與地價(jià)的關(guān)系，并建立土地利用經(jīng)濟(jì)模型[8]；生態(tài)學(xué)派學(xué)者通過(guò)大量案例分析總結(jié)了城市空間擴(kuò)張的模式[9]，同時(shí)擴(kuò)張模式的理論研究也十分豐富，即包括對(duì)交通、文化、市場(chǎng)、政府等因素的經(jīng)驗(yàn)判斷又有基于新古典城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論解釋[11-14]；自然地理學(xué)派學(xué)者主要通過(guò)元胞自動(dòng)機(jī)、馬爾可夫鏈、離散動(dòng)力學(xué)等模型模擬了城市土地利用變化[10]。近年來(lái)，國(guó)外圍繞城市擴(kuò)張?zhí)卣餍?yīng)、制度設(shè)計(jì)和治理對(duì)策的相關(guān)研究日益增多[15-16]，并向“預(yù)留空間”范式轉(zhuǎn)變[1-2]。國(guó)內(nèi)城市擴(kuò)張研究則主要建立在芝加哥生態(tài)學(xué)派基礎(chǔ)之上，雖然起步較晚，但發(fā)展迅速并取得了階段性成果，研究方向主要從遏制城市擴(kuò)張范式出發(fā)，通過(guò)定性、定量?jī)煞N方式探索城市擴(kuò)張的主導(dǎo)因素、模擬與調(diào)控手段等[17-28]?？傊?，國(guó)內(nèi)外城市擴(kuò)張?jiān)谘芯考僬f(shuō)、側(cè)重點(diǎn)、范式等方面差異較大。國(guó)外更為關(guān)注城市質(zhì)量提高和生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升，研究假說(shuō)正在向“預(yù)留空間”范式發(fā)展；國(guó)內(nèi)城市擴(kuò)張研究多借鑒國(guó)外成熟的理論、經(jīng)驗(yàn)或技術(shù)，更為關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)和糧食安全，研究假說(shuō)大都停留在“遏制擴(kuò)張”范式。遺憾的是，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)較少明確回答城市擴(kuò)張調(diào)控的新命題尤其是符合中國(guó)實(shí)際的理論命題和調(diào)控策略。

鑒于此，本文構(gòu)建“案例分析—理論命題—策略選擇”的研究思路和分析框架，就城市擴(kuò)張“前提、基石和關(guān)鍵”等內(nèi)容進(jìn)行分析，為城市擴(kuò)張調(diào)控提供理論依據(jù)和決策參考，并提出適合新時(shí)代要求的發(fā)展策略。

2 案例分析：擴(kuò)張調(diào)控的前提

追溯和總結(jié)國(guó)外城市擴(kuò)張調(diào)控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)[1-4，28-30]，倡導(dǎo)遏制城市擴(kuò)張且影響力較大的案例主要有英國(guó)的“綠帶政策”、美國(guó)的“精明增長(zhǎng)”和韓國(guó)的“新城規(guī)劃”。

2.1 英國(guó)“綠帶政策”

英國(guó)嚴(yán)格限制城市擴(kuò)張的政策很多，比較著名的是伊麗莎白女王一世于1580年7月發(fā)布的禁止在倫敦興建土木的公告，即女王陛下嚴(yán)格要求所有人都不允許在城門三英里范圍內(nèi)、沒有住宅的土地上新建任何用于居住的建筑，并于1602—1630年先后頒布了多條遏制城市擴(kuò)張的公告或法令，這些舉全國(guó)之力嚴(yán)格限制城市擴(kuò)張的舉措大都以徹底失敗告終[1-4]，隨后倫敦于1935年首次正式提出綠化帶概念，用于限制城市空間擴(kuò)張[4]。綠化帶雖然能夠發(fā)揮保護(hù)農(nóng)林牧及相關(guān)用途土地、維護(hù)自然環(huán)境等積極作用，但在限制城市擴(kuò)張方面，其作用效果并不理想。隨著人口的大量涌入以及汽車和長(zhǎng)距離通勤鐵路等交通設(shè)施的不斷發(fā)展，當(dāng)綠化帶政策與其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相沖突時(shí)，往往是綠化帶政策退讓，使得綠化帶不斷外推，僅20世紀(jì)50—60年代的10年時(shí)間就已經(jīng)擴(kuò)張到倫敦政府邊界3倍以外的區(qū)域。與此同時(shí)，綠化帶政策存在許多問題，如供給降低導(dǎo)致地價(jià)升高、高密度建設(shè)造成環(huán)境質(zhì)量下降、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受限等。

2.2 美國(guó)“精明增長(zhǎng)”

與400年前伊麗莎白女王公告形成鮮明對(duì)比，1811年紐約城市委員會(huì)給曼哈頓規(guī)劃的城市擴(kuò)張空間是當(dāng)時(shí)建成區(qū)的7倍，并為其城市發(fā)展預(yù)留了充足的土地空間，但是到19世紀(jì)末，預(yù)留空間基本上全部轉(zhuǎn)化為城市建成區(qū)并突破7倍規(guī)劃目標(biāo)，且1811—1900年人口增長(zhǎng)了近20倍，過(guò)度擁擠的情況日益嚴(yán)重[1-2，12]。紐約市又需要進(jìn)一步擴(kuò)張，來(lái)容納不斷增長(zhǎng)的人口和緩解過(guò)度擁擠的住房剛性需求。同在美國(guó)的馬里蘭州，針對(duì)其快速發(fā)展和大都市區(qū)低密度擴(kuò)張引發(fā)的諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)問題，該州于1997年通過(guò)了《精明增長(zhǎng)地區(qū)法》等5項(xiàng)立法提案，以求通過(guò)重新分配現(xiàn)存基金來(lái)解決城市擴(kuò)張問題。這些法令提出的城市增長(zhǎng)管理核心內(nèi)容為：（1）優(yōu)先資助區(qū)：指面向未來(lái)的重點(diǎn)增長(zhǎng)區(qū)域，是最適合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并具備最小擴(kuò)張影響的區(qū)域；（2）農(nóng)村遺產(chǎn)規(guī)劃：指州立法規(guī)劃保護(hù)農(nóng)田和其他自然資源[114]。在這一模式的管理下，雖然馬里蘭州在1999年便實(shí)現(xiàn)了新增土地多于消耗土地，但由于該州的精明增長(zhǎng)舉措以引導(dǎo)性的激勵(lì)機(jī)制為主，缺乏強(qiáng)制性的剛性管制機(jī)制，因而總體效果并不顯著。此外，馬里蘭州的精明增長(zhǎng)政策過(guò)于注重地方自治權(quán)，沒有明確劃定優(yōu)先資助區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此，各縣在劃定優(yōu)先資助區(qū)時(shí)往往標(biāo)準(zhǔn)不一，使得開發(fā)商在一個(gè)優(yōu)先資助區(qū)受到較嚴(yán)格控制時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)向另一個(gè)較寬松的優(yōu)先資助區(qū)，而這一做法會(huì)導(dǎo)致州政府資助較寬松優(yōu)先資助區(qū)開發(fā)，從而在客觀上鼓勵(lì)了擴(kuò)張式開發(fā)。

2.3 韓國(guó)“新城規(guī)劃”

1985年韓國(guó)首爾都市區(qū)已具雛形，并聚集了大規(guī)模的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，此后韓國(guó)逐漸形成了以“平衡區(qū)域發(fā)展”為主的管理模式[2-4]。韓國(guó)政府早在1964年通過(guò)的“限制首爾市人口增長(zhǎng)的特別措施”中就包括將政府職能部門遷至其他城市、限制工業(yè)企業(yè)擴(kuò)張等內(nèi)容，然而該措施不僅沒有對(duì)人口增速造成威脅，還造成了區(qū)域間不平衡發(fā)展。1971年，首爾市引入綠帶政策以求限制城市擴(kuò)張，但仍舊不能限制城市擴(kuò)張，還導(dǎo)致了城市跳躍式擴(kuò)展以及交通成本的增加。隨后，1984年韓國(guó)政府公布了第一個(gè)“首都區(qū)域規(guī)劃”，將首爾劃分為遷移鼓勵(lì)區(qū)、限制性重組區(qū)、發(fā)展鼓勵(lì)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和發(fā)展保留區(qū)5個(gè)發(fā)展功能區(qū)；然而，1989年韓國(guó)政府即宣布“新城規(guī)劃”，這標(biāo)志著“首都區(qū)域規(guī)劃”的失敗?！靶鲁且?guī)劃”于1992年進(jìn)行調(diào)整，劃定3個(gè)發(fā)展功能區(qū)：過(guò)度集中限制區(qū)、增長(zhǎng)管理區(qū)和自然保護(hù)區(qū)[1，4，26-27]。遺憾的是，接二連三的政策改變并沒有阻止首爾城市擴(kuò)張的趨勢(shì)，其原因有：（1）韓國(guó)政府為限制首爾快速擴(kuò)張而采取的措施有違市場(chǎng)發(fā)展意愿；（2）發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略違背市場(chǎng)規(guī)律使得規(guī)劃的功能難以發(fā)揮；（3）低估了首都地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力及人口吸引能力。

實(shí)踐證明，以上基于“遏制擴(kuò)張”范式的城市發(fā)展調(diào)控策略在解決城市擴(kuò)張問題上存在較多負(fù)面影響。城市人口增長(zhǎng)引發(fā)的城市擴(kuò)張是不能避免的，必須為容納這些新增人口預(yù)留空間[1-4]。而對(duì)于目前正處于城市化高速發(fā)展新時(shí)代的中國(guó)來(lái)說(shuō)，大量人口向城市集聚，使得現(xiàn)有城市土地難以負(fù)荷日益增長(zhǎng)的人口密度，如果一味限制城市擴(kuò)張，將難以滿足新增城市人口基本生存的剛性需求，而且會(huì)導(dǎo)致城市邊緣土地價(jià)格上漲，進(jìn)而推動(dòng)市區(qū)土地價(jià)格的大幅波動(dòng)，為城市發(fā)展帶來(lái)一系列不穩(wěn)定因素。由此可見，新時(shí)代中國(guó)城市擴(kuò)張難以逆轉(zhuǎn)，未來(lái)城市空間擴(kuò)張研究和調(diào)控策略應(yīng)向“預(yù)留空間”范式發(fā)展。

綜上所述，通過(guò)城市邊界劃定和關(guān)鍵資源保護(hù)來(lái)控制城市擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，在一定程度上對(duì)新時(shí)代中國(guó)城市擴(kuò)張調(diào)控具有重要意義，但就目前城市呈現(xiàn)的趨勢(shì)而言，城市擴(kuò)張不可避免。因此，針對(duì)中國(guó)新時(shí)代快速城鎮(zhèn)化特點(diǎn)、發(fā)展階段和資源稟賦等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，未來(lái)城市擴(kuò)張調(diào)控理論創(chuàng)新選擇“預(yù)留空間”范式要比“遏制擴(kuò)張”范式更具可行性和更加符合中國(guó)國(guó)情，即從城市可持續(xù)發(fā)展視角判斷，急需基于“預(yù)留空間”范式提出適合新時(shí)代國(guó)情的理論命題和調(diào)控策略。

3 理論命題：擴(kuò)張調(diào)控的“基石”

3.1 全球普遍的重要命題：城市擴(kuò)張具有慣性

命題之一：城市擴(kuò)張具有繼續(xù)“動(dòng)量增生”特性并存在“慣性邊界”和“慣性空間”。與上述國(guó)外案例分析結(jié)果類似，新時(shí)代中國(guó)城市空間以不同速率向外推移并具有難以遏制的擴(kuò)張?zhí)卣鱗4，28-29]，并且全球城市空間擴(kuò)張大都呈現(xiàn)出繼續(xù)“動(dòng)量增生”趨勢(shì)，且此態(tài)勢(shì)短期難以扭轉(zhuǎn)。鑒于此，本文引用物理學(xué)“慣性”概念，認(rèn)為城市擴(kuò)張態(tài)勢(shì)符合“慣性定律”、存在延續(xù)其固有擴(kuò)張?zhí)卣鞯摹皼_力”，即城市空間具有遵循其特定慣性規(guī)律增長(zhǎng)的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，將城市空間擴(kuò)張到未來(lái)某一時(shí)點(diǎn)的范圍稱為“慣性邊界”。如圖1所示，中心的白色區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)階段城市空間的實(shí)際范圍或建成區(qū)，即城市的現(xiàn)狀邊界為L(zhǎng)X。在此基礎(chǔ)上，考慮城市空間擴(kuò)張動(dòng)量規(guī)律，可以得到城市空間范圍擴(kuò)張至未來(lái)某一時(shí)點(diǎn)T時(shí)的邊界，即慣性邊界LG。那么，在現(xiàn)狀邊界LX與慣性邊界LG之間就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)擬擴(kuò)張區(qū)域SG（圖中灰色區(qū)域），即延續(xù)攤大餅沖力需要的城市擴(kuò)張范圍，即“慣性空間”。“慣性空間”的規(guī)模取決于城市擴(kuò)張“內(nèi)生動(dòng)力”與外界施加“調(diào)控外力①此處的“調(diào)控外力”指為了避免城市無(wú)序蔓延所采取的調(diào)控措施?！钡暮狭Υ笮『蛷?qiáng)度，外力強(qiáng)度愈大，動(dòng)量消減速率愈快，相應(yīng)的慣性空間規(guī)模愈有限。反之，調(diào)控外力及強(qiáng)度越弱、城市擴(kuò)張態(tài)勢(shì)將以一定的沖力粗放式的蔓延，相應(yīng)的慣性空間規(guī)模增長(zhǎng)將會(huì)失控。

其實(shí)，除具備全球城市慣性擴(kuò)張?zhí)匦酝?，由于土地市?chǎng)（尤其是土地征用市場(chǎng)）很不完善，中國(guó)城市擴(kuò)張占用農(nóng)地的補(bǔ)償價(jià)格是《土地管理法》明文規(guī)定的，地價(jià)不能客觀反映土地的真實(shí)價(jià)值，中國(guó)城市擴(kuò)張具有獨(dú)特的需求導(dǎo)向型特征，即城市擴(kuò)張過(guò)程大都是政府壟斷行為，地方政府往往通過(guò)絕對(duì)壟斷優(yōu)勢(shì)、選擇投入更多廉價(jià)的土地要素替代資本、勞動(dòng)和技術(shù)等其他高成本要素，進(jìn)而快速實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和GDP考核任務(wù)及任期晉升目標(biāo)，由此造成中國(guó)城市擴(kuò)張呈現(xiàn)“攤大餅”蔓延特征和空間失控態(tài)勢(shì)，龐大慣性空間范圍內(nèi)的大量基本農(nóng)田和生態(tài)用地被吞噬，不利于城市可持續(xù)發(fā)展。由此可見，中國(guó)慣性空間存在不合理因素，必須基于預(yù)留空間范式和新時(shí)代中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在慣性空間范圍內(nèi)增加科學(xué)判斷和調(diào)控舉措，為新時(shí)代城市可持續(xù)發(fā)展提供調(diào)控良策。

圖1 城市擴(kuò)張慣性邊界分析框架圖Fig.1 Analysis framework of inertial boundary and inertial space of urban sprawl

3.2 中國(guó)特殊的理論邊界：理想、適度和極限

命題之二：中國(guó)基于地價(jià)均衡界定城市慣性空間調(diào)控的理想、適度和極限三條邊界。為對(duì)慣性空間范圍增加科學(xué)判斷和尋求調(diào)控良策，筆者構(gòu)建的中國(guó)城市擴(kuò)張調(diào)控模型如圖2所示，城市競(jìng)租曲線AB（建設(shè)用地價(jià)格，用CP表示）雖然會(huì)伴隨城鎮(zhèn)人口增加而向外偏移，但相對(duì)于政府主導(dǎo)的農(nóng)地巨大差價(jià)而言，這種偏移處于次要地位，因此假設(shè)其在短期內(nèi)不變。而社會(huì)公眾和已有研究都認(rèn)為[5，20，26-30]，中國(guó)農(nóng)地資源承擔(dān)的社會(huì)、生態(tài)等非市場(chǎng)價(jià)值不容忽視，因此其價(jià)格可細(xì)化為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、生態(tài)服務(wù)和社會(huì)保障三種類型（分別用APe、APc和APs表示），即P1為包含農(nóng)地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等綜合價(jià)值的真實(shí)價(jià)格，P2為未能包含農(nóng)地資源非市場(chǎng)價(jià)值的失靈價(jià)格，P3為政策人為主導(dǎo)價(jià)格。由于土地市場(chǎng)不完善、農(nóng)地資源真實(shí)價(jià)格P1很難顯化，城市擴(kuò)張過(guò)程土地交易往往以價(jià)格P2或P3進(jìn)行。由此基于地價(jià)均衡原理判斷，中國(guó)城市慣性空間范圍存在理想、適度和極限三條調(diào)控邊界。

所謂理想邊界是指在假定中國(guó)土地制度健全、市場(chǎng)完善的條件下，城市土地價(jià)格剛好表現(xiàn)為農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三價(jià)值之和并與該區(qū)域建設(shè)用地價(jià)格相等時(shí)的空間均衡曲線，該曲線到CBD（市中心）的平均距離為S1，曲線上空間均衡價(jià)格為P1，其經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是顯化農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等真實(shí)價(jià)值后，該曲線上的土地資源作為農(nóng)地利用與作為建設(shè)用地利用是無(wú)差異的；適度邊界是指在現(xiàn)行制度（政策）不健全（即中國(guó)農(nóng)地資源承載的重要社會(huì)保障功能，市場(chǎng)難以變現(xiàn)為現(xiàn)金流）、而土地市場(chǎng)又不能顯化農(nóng)地資源真實(shí)價(jià)值的條件下，土地價(jià)格剛好表現(xiàn)為農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)兩價(jià)值之和并與該區(qū)域建設(shè)用地價(jià)格相等時(shí)的空間均衡曲線，該曲線到CBD的平均距離為S2，曲線上失靈的空間均衡價(jià)格為P2；極限邊界是指在土地市場(chǎng)本來(lái)就不能完全顯化農(nóng)地資源真實(shí)價(jià)值，而政府又進(jìn)一步壓低地價(jià)的條件下，土地價(jià)格僅僅表現(xiàn)為農(nóng)地資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值（即征地補(bǔ)償時(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)格）并與該區(qū)域建設(shè)用地價(jià)格相等時(shí)的空間均衡曲線，該曲線到CBD的平均距離為S3，曲線上人為扭曲的空間均衡價(jià)格為P3。

總之，上述邊界在理論上界定了土地資源作為農(nóng)地與建設(shè)用地利用的空間無(wú)差異曲線，在實(shí)踐上找到了城市擴(kuò)張、農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)的均衡范圍，在管理上指明了現(xiàn)階段城市擴(kuò)張調(diào)控的空間參考系，為下文城市擴(kuò)張調(diào)控策略設(shè)計(jì)和空間優(yōu)化提供研究基礎(chǔ)。

圖2 中國(guó)土地價(jià)格與城市擴(kuò)張邊界分析框架Fig.2 The urban sprawl boundaries and land price in China

3.3 新時(shí)代備選調(diào)控空間：綠色、黃色和紅色

命題之三：中國(guó)城市擴(kuò)張當(dāng)前備選的三類調(diào)控空間為綠色理想、黃色代價(jià)和紅色警戒。

就新時(shí)代中國(guó)城市擴(kuò)張調(diào)控備選的三類空間而言，如圖3所示將命題二界定的理想、適度和極限三條理論邊界疊加到命題一確定的城市慣性空間上，能夠在空間上框定出中國(guó)城市擴(kuò)張調(diào)控的綠色理想、黃色代價(jià)和紅色預(yù)警三類調(diào)控區(qū)。所謂綠色理想調(diào)控區(qū)，是指將城市擴(kuò)張理論上界定的未來(lái)理想邊界與當(dāng)前城市現(xiàn)狀邊界疊加所圍成的空間范圍，該范圍的界定過(guò)程全面顯化了城市擴(kuò)張損失的土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、社會(huì)保障和生態(tài)服務(wù)功能等真實(shí)價(jià)值，整體土地資源配置效率最優(yōu)、調(diào)控效果最好，也是新時(shí)代城市擴(kuò)張最為理想的調(diào)控策略和空間參考系，故稱為綠色理想預(yù)留空間。黃色代價(jià)調(diào)控區(qū)，是指將城市擴(kuò)張理論上界定的未來(lái)適度邊界與當(dāng)前城市現(xiàn)狀邊界疊加所圍成的空間范圍，該范圍的界定過(guò)程顯化了城市擴(kuò)張損失的土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和生態(tài)服務(wù)功能等價(jià)值，卻沒能將新時(shí)代土地資源在中國(guó)特有的社會(huì)保障功納入資源配置機(jī)制和調(diào)控決策之中，因此該過(guò)程犧牲了農(nóng)地資源的社會(huì)價(jià)值，因此農(nóng)村為城市發(fā)展付出了較大代價(jià)，城市擴(kuò)張的土地配置效率次優(yōu)、調(diào)控效果欠佳，也是新時(shí)代城市擴(kuò)張具有一定代價(jià)性質(zhì)的調(diào)控策略和空間參考系，故稱為黃色代價(jià)預(yù)留區(qū)。紅色警戒調(diào)控區(qū)，則是指將城市擴(kuò)張理論上界定的未來(lái)極限邊界與當(dāng)前城市現(xiàn)狀邊界疊加所圍成的空間范圍，該范圍的界定過(guò)程只顯化了城市擴(kuò)張損失的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，沒能將土地資源在中國(guó)特有的生態(tài)服務(wù)和社會(huì)保障功納入資源配置機(jī)制和綜合決策之中，因此該過(guò)程犧牲農(nóng)地資源社會(huì)價(jià)值的同時(shí)又損害了其生態(tài)服務(wù)功能，區(qū)域發(fā)展往往付出難以修復(fù)的巨大資源代價(jià)并敲響生態(tài)環(huán)境警鐘，因此城市擴(kuò)張土地資源配置效率最低、調(diào)控效果最差，也是城市擴(kuò)張付出巨大代價(jià)并具有生態(tài)警鐘性的調(diào)控策略和空間參考系，故稱為紅色警戒調(diào)控區(qū)。

總之，以上案例分析和理論命題表明，全球城市擴(kuò)張具有較為普遍的內(nèi)生慣性，中國(guó)城市發(fā)展實(shí)踐具有較為多樣的獨(dú)特個(gè)性，存在三條理論邊界與三類調(diào)控空間，又加上新時(shí)代中國(guó)城市發(fā)展階段、區(qū)域資源稟賦以及國(guó)家戰(zhàn)略空間落實(shí)的外力強(qiáng)度等差異明顯，都大大增加了城市空間擴(kuò)張調(diào)控策略選擇難度。因此，如何基于“預(yù)留空間”范式，更加科學(xué)和理性的選擇適合新時(shí)代國(guó)情的調(diào)控策略，是促進(jìn)中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。鑒于此，以下將從城市擴(kuò)張的理論命題推理和實(shí)踐探索角度綜合權(quán)衡后，理性選擇適合新時(shí)代國(guó)情的調(diào)控策略。

圖3 城市擴(kuò)張調(diào)控區(qū)及策略選擇框架Fig.3 The urban sprawl control region and strategy selection

4 策略選擇：擴(kuò)張調(diào)控的“關(guān)鍵”

4.1 理論上的推理：支持綠色理想預(yù)留空間

為科學(xué)選擇適合新時(shí)代國(guó)情的城市擴(kuò)張調(diào)控策略，本文在深化以上理論命題的基礎(chǔ)上（圖3），構(gòu)建了一種基于“預(yù)留空間”的多要素層次同心圓城市協(xié)同發(fā)展模型（圖4）。首先，從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，未來(lái)城市擴(kuò)張慣性邊界及空間范圍（即當(dāng)前城市現(xiàn)狀邊界與慣性邊界相夾形成的城市擴(kuò)張慣性空間）契合在綠色調(diào)控區(qū)理想邊界上最為合理，此時(shí)土地資源的整體配置效率最高，社會(huì)總福利達(dá)到最大化。若慣性空間范圍恰好契合在黃色代價(jià)調(diào)控區(qū)適度邊界上，與綠色理想調(diào)控區(qū)相比城市擴(kuò)張過(guò)度地消耗了S1S2之間的土地資源，此過(guò)程中的土地資源配置整體效率會(huì)降低，社會(huì)總福利損失為BCD。若慣性空間范圍剛好吻合紅色警戒調(diào)控區(qū)極限邊界上，與黃色代價(jià)調(diào)控區(qū)相比城市進(jìn)一步、過(guò)度的消耗了S2S3之間的土地資源，此過(guò)程中的土地資源配置整體效率更低，社會(huì)總福利進(jìn)一步損失為CDGE。由此可見，單純的理論推理表明，應(yīng)該選擇綠色理想調(diào)控區(qū)作為未來(lái)城市空間擴(kuò)張調(diào)控的最優(yōu)策略。然而，這種看似最優(yōu)的調(diào)控策略和空間參考系卻存在缺陷，主要是因?yàn)榫G色調(diào)控區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田、生態(tài)濕地和人文景觀等戰(zhàn)略資源倘若不予預(yù)留而被城市擴(kuò)張吞噬，帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值損失往往難以估計(jì)和修復(fù)，必將威脅國(guó)家糧食、生態(tài)安全和侵蝕可持續(xù)發(fā)展的根基。

因此，本文進(jìn)一步構(gòu)建新時(shí)代能夠促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、基本農(nóng)田及生態(tài)保護(hù)、歷史人文資源防護(hù)和國(guó)家綜合戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)等多目標(biāo)均衡的城市預(yù)留空間框架。即在將當(dāng)前備選的綠色理想、黃色代價(jià)和紅色警戒三類調(diào)控區(qū)分別作為預(yù)留空間底層圖基礎(chǔ)上，分別構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)層、歷史人文保護(hù)層和國(guó)家綜合戰(zhàn)略層等多要素城市協(xié)同發(fā)展模型，即在綠色、黃色和紅色三類調(diào)控空間底層圖的基礎(chǔ)上，將不能通過(guò)地價(jià)均衡原理預(yù)留的其他戰(zhàn)略性用地在底層圖上“屏蔽”，以保證不被城市擴(kuò)張吞噬或占用，最終形成多要素均衡的城市擴(kuò)張理想預(yù)留空間、適度預(yù)留空間和極限預(yù)留空間三類預(yù)留空間范圍（圖4）；其中理想預(yù)留空間的現(xiàn)實(shí)意義在于城市三生空間的均衡發(fā)展，從而為新時(shí)代城市擴(kuò)張調(diào)控策略實(shí)踐選擇提供更加科學(xué)的空間參考系。

4.2 實(shí)踐上的判斷：選擇黃色適度預(yù)留空間

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析判斷，城市擴(kuò)張具有內(nèi)生慣性是全球普遍現(xiàn)象，也是保障新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化水平的空間載體。因此，合理的城市擴(kuò)張有助于提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，而城市空間的過(guò)度擴(kuò)張，則是一種未充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)綜合效益的非理性擴(kuò)展，并且所造成的影響是深遠(yuǎn)和不可逆轉(zhuǎn)的。由于新時(shí)代中國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要階段，因此，基于“預(yù)留空間”范式科學(xué)理性的選擇城市發(fā)展范圍成為化解城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)矛盾的關(guān)鍵。理論上的分析判斷表明，中國(guó)城市擴(kuò)張慣性范圍契合在理想預(yù)留空間內(nèi)最為合理和科學(xué)，在此邊界上土地資源整體配置效率最高，社會(huì)總福利最大；然而，土地制度創(chuàng)新的艱巨性和市場(chǎng)完善的長(zhǎng)期性決定，這種最為合理的空間預(yù)留策略中國(guó)當(dāng)前很難實(shí)現(xiàn)。而城市擴(kuò)張慣性范圍契合在極限預(yù)留空間上將會(huì)過(guò)度地消耗土地資源，明顯違背節(jié)約集約用地的基本理念，諸如1.20×108hm2（18億畝）耕地紅線等重大戰(zhàn)略被突破的可能性很大，不利于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

因此，本文認(rèn)為城市擴(kuò)張空間調(diào)控在適度預(yù)留空間范圍內(nèi)更為科學(xué)和現(xiàn)實(shí)，原因?yàn)椋海?）這種次優(yōu)的“空間均衡”狀態(tài)在滿足新時(shí)代城市增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理用地需求的同時(shí)，并沒有犧牲農(nóng)用地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，對(duì)整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)意義重大；（2）此“均衡狀態(tài)”的確犧牲了一定的農(nóng)地價(jià)值，但如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)而限制城市的理性增長(zhǎng)，必將阻礙新時(shí)代中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，這樣付出的社會(huì)成本和代價(jià)會(huì)更大，況且只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定階段，就能夠通過(guò)其他方式彌補(bǔ)農(nóng)民犧牲的社會(huì)保障功能損失，如中央政府不斷出臺(tái)的農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障制度、以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施就是很好的例證。

圖4 基于預(yù)留空間的多要素層次城市協(xié)同發(fā)展模型Fig.4 The multi-indexes hierarchical concentric circle model of city coordinated development based on reserved space

5 研究結(jié)論：擴(kuò)張調(diào)控的“啟示”

（1）文獻(xiàn)綜述發(fā)現(xiàn)，城市擴(kuò)張是全球較為普遍、難以遏制的現(xiàn)象，也是影響新時(shí)代區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，從而成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界、公眾和政府共同關(guān)注的熱點(diǎn)。國(guó)外關(guān)于城市擴(kuò)張的理論探討和實(shí)踐探索較為豐富，研究焦點(diǎn)主要集中在城市擴(kuò)張的空間結(jié)構(gòu)特征、機(jī)理與驅(qū)動(dòng)機(jī)制、土地利用與預(yù)測(cè)模型及其調(diào)控與制度設(shè)計(jì)方面，最新研究假說(shuō)建立在“預(yù)留空間”范式，且更為關(guān)注城市質(zhì)量的提高和生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升。國(guó)內(nèi)城市擴(kuò)張研究借鑒國(guó)外成熟理論、成功經(jīng)驗(yàn)或“3S”技術(shù)實(shí)踐應(yīng)用，雖然取得了較多成果，但研究假說(shuō)大都停留在“遏制擴(kuò)張”范式，更為關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)和糧食安全影響。

（2）案例分析表明，美國(guó)“精明增長(zhǎng)”、英國(guó)“綠帶政策”和日韓“新城規(guī)劃”等，曾經(jīng)采用城市擴(kuò)張邊界調(diào)控和關(guān)鍵資源保護(hù)舉措來(lái)控制城市擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，在一定程度上對(duì)新時(shí)代中國(guó)城市擴(kuò)張調(diào)控具有參考意義，但就新征程城市較為普遍的發(fā)展趨勢(shì)而言，城市擴(kuò)張不可避免，嚴(yán)厲遏制城市的舉措大都失敗告終。根據(jù)中國(guó)新時(shí)代發(fā)展階段、資源稟賦等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，未來(lái)城市擴(kuò)張調(diào)控選擇“預(yù)留空間”范式要比“遏制擴(kuò)張”范式更具可行性。

（3）理論命題認(rèn)為，全球城市擴(kuò)張具有慣性“動(dòng)量增生”特性，慣性邊界與現(xiàn)狀邊界之間構(gòu)成城市擴(kuò)張的“慣性空間”，而運(yùn)用中國(guó)獨(dú)特的理想、適度和極限三條邊界、在慣性空間范圍界定城市擴(kuò)張的“綠色理想”、“黃色代價(jià)”和“紅色警戒”三類調(diào)控區(qū)，是新時(shí)代城市擴(kuò)張調(diào)控策略選擇、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度的基石和關(guān)鍵所在。

（4）策略選擇建議，在理論命題指導(dǎo)下，新時(shí)代中國(guó)應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)實(shí)基本國(guó)情和可持續(xù)發(fā)展要求，構(gòu)建多要素層次城市協(xié)同發(fā)展模型，為城市擴(kuò)張預(yù)留理想、適度和極限空間三個(gè)預(yù)留區(qū)，并建議將新時(shí)代城市擴(kuò)張慣性空間范圍調(diào)控到適度預(yù)留空間上是當(dāng)前較為理性和現(xiàn)實(shí)的策略選擇。

雖然本文深化了城市擴(kuò)張的理論命題并選擇了符合新時(shí)代要求的調(diào)控策略，但還沒能實(shí)證分析量化擴(kuò)張擴(kuò)邊界及其預(yù)留空間范圍，筆者將在后續(xù)研究中繼續(xù)深化。

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