張夢緣

[提要] 隨著廣西新型城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，對土地財(cái)政的依賴也日益增高，但是不可持續(xù)的土地財(cái)政發(fā)展模式，不符合廣西的長遠(yuǎn)利益，必須對其進(jìn)行變革。本文從廣西實(shí)際出發(fā)，通過對廣西土地財(cái)政依賴的成因和廣西新型城鎮(zhèn)化下土地財(cái)政支持的優(yōu)劣進(jìn)行分析，對廣西新型城鎮(zhèn)化模式下土地財(cái)政的變革方向進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地財(cái)政；金融支持；財(cái)政改革；地方政府

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：“沿邊跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展模式與政策創(chuàng)新研究”（編號(hào)：14BMZ077）

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年2月6日

一、引言

（一）研究背景。十八大提出積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，將城鎮(zhèn)化作為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)以來，廣西壯族自治區(qū)積極響應(yīng)中央部署，以“產(chǎn)城互動(dòng)”為路徑，自治區(qū)及各市、縣政府分別編制本級“產(chǎn)城互動(dòng)”發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展。截至2015年末，廣西壯族自治區(qū)全區(qū)常住城鎮(zhèn)人口已達(dá)到2，257萬人，城鎮(zhèn)化率為47.06%，比上年同一時(shí)期高出1.06%，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出2000年的28.2%和2010年的40.1%，實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展。自治區(qū)政府更在《廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃草案》中提出要在“十三五”末期“實(shí)現(xiàn)全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%”。然而，城鎮(zhèn)化必然會(huì)帶來新一輪的土地開發(fā)熱潮，大量農(nóng)地征收、出讓為建設(shè)用地等非農(nóng)地，土地出讓金進(jìn)一步增加，土地財(cái)政規(guī)模更加擴(kuò)大。

（二）文獻(xiàn)綜述。關(guān)于土地財(cái)政，國內(nèi)學(xué)界已經(jīng)有了初步共識(shí)，即土地財(cái)政是指地方政府利用土地的所有權(quán)和管理權(quán)，通過出讓土地的使用權(quán)來獲得一次性收益以滿足財(cái)政支出的一種財(cái)政活動(dòng)，土地財(cái)政屬于預(yù)算外收入，又叫做第二財(cái)政。學(xué)者普遍認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化水平快速上升的同時(shí)，土地出讓收入大幅度增加，使得地方政府過度依賴土地出讓收入。但是關(guān)于城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政關(guān)系，許多學(xué)者存在分歧。部分學(xué)者認(rèn)為，土地財(cái)政具有必然性，土地高價(jià)出讓與抵押融資為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一定程度上承認(rèn)土地財(cái)政的合理性。大部分學(xué)者認(rèn)為，土地財(cái)政是一種短視的“寅吃卯糧”的行為，是依靠透支社會(huì)的未來土地收益來進(jìn)行當(dāng)前建設(shè)的不可持續(xù)的活動(dòng)，急需改進(jìn)與完善。同時(shí)，還有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)強(qiáng)化了土地財(cái)政。

上述已有研究在土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的關(guān)系方面取得了一些非常有價(jià)值的成果，但是仍存在一些不足：一是對新型城鎮(zhèn)化的“新”把握不足，普遍探討的是土地財(cái)政與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，雖然部分學(xué)者標(biāo)題中點(diǎn)出了新型城鎮(zhèn)化，但是沒有對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行分析論述；二是盡管學(xué)者普遍認(rèn)為土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化相互作用，但幾乎全部著重于探討土地財(cái)政對新型城鎮(zhèn)化的影響，缺乏對新型城鎮(zhèn)化對土地財(cái)政影響的探析，更鮮見利用新型城鎮(zhèn)化契機(jī)對土地財(cái)政的變革的分析；三是土地財(cái)政本是地方政府的行為，但此類研究絕大多數(shù)從國家層面對全國土地財(cái)政與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系進(jìn)行定性或定量的分析討論，缺乏從某一具體地區(qū)（省、市、縣）的實(shí)際情況的分析討論。

城鎮(zhèn)化模式的選擇是決定城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，因此，本文針對以上不足，從廣西壯族自治區(qū)與產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化模式出發(fā)，對廣西新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中對土地財(cái)政進(jìn)行變革，減輕土地財(cái)政依賴的路徑進(jìn)行嘗試性探索。

二、廣西土地財(cái)政依賴的成因

土地財(cái)政依賴，是指地方政府過度依靠土地出讓收入作為地方償還債務(wù)或者市政建設(shè)資金，土地財(cái)政在其可支配收入中所占比例過高甚至遠(yuǎn)超傳統(tǒng)預(yù)算財(cái)政的現(xiàn)象，通常用土地財(cái)政依賴度來衡量。根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2014年公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，廣西壯族自治區(qū)土地財(cái)政依賴度為38.09%，占全國排名第12，土地財(cái)政依賴度并不特別嚴(yán)重。但是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，2014年僅南寧一市，土地財(cái)政依賴度就高達(dá)79.3%，土地財(cái)政依賴程度頗為嚴(yán)重。

綜合考慮各種因素，廣西壯族自治區(qū)的土地財(cái)政依賴度的攀升有以下幾個(gè)原因：

（一）財(cái)稅制度分權(quán)不健全，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，地方政府可支配財(cái)政預(yù)算不足，且缺乏監(jiān)督機(jī)制。學(xué)界普遍認(rèn)為，分稅制改革之后，“財(cái)權(quán)上收”與“事權(quán)下劃”導(dǎo)致地方政府財(cái)政經(jīng)常性赤字，迫使地方政府邁向一手征地、一手賣地，賺取中間利益差的預(yù)算外財(cái)政模式，土地財(cái)政由此形成。也有學(xué)者研究認(rèn)為，土地財(cái)政愈演愈烈之勢并不是財(cái)政壓力導(dǎo)致，而是地方政府本身的投資沖動(dòng)造成。但不可否認(rèn)的是，正是因?yàn)榉侄愔聘母镏?，地方政府?cái)政壓力大增，中央才出臺(tái)了《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》和《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》等關(guān)于地方政府土地出讓的管理辦法。同時(shí)，預(yù)算制度與監(jiān)督機(jī)制的不完善，使得地方政府熱衷于在預(yù)算約束之外選擇賺取可靈活支配的“外快”，土地財(cái)政進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

（二）績效考核制度的弊端導(dǎo)致各地方政府對能一次性獲得大量收入的土地轉(zhuǎn)讓活動(dòng)競相追捧，形成風(fēng)潮。前些年風(fēng)靡一時(shí)的“唯GDP論”考核辦法，由中央政府設(shè)立“GDP標(biāo)桿”，地方政府為了政績形成競爭。地方官員為了晉升，選擇能夠快速產(chǎn)生大量GDP數(shù)字的土地財(cái)政以獲得耀眼“政績”不足為奇，盡管決策官員明確賣地不是長久之計(jì)，但是在地方政府官員普遍的“企業(yè)化”風(fēng)氣情況下，官員本身會(huì)刻意避免做長遠(yuǎn)考慮。

單以城鎮(zhèn)化的績效考核來說，大多數(shù)地方政府注重“土地的城鎮(zhèn)化”，而非“人的城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化的考核也更偏重于新增城鎮(zhèn)面積和新城建設(shè)。致使一些地方政府無視當(dāng)?shù)丶扔腥丝跀?shù)量和外來常住人口數(shù)量，盲目上馬工程，競相建造新城。部分地方政府甚至陷入“征地—賣地—建城—虧損—征地—賣地—建城—虧損”的怪圈，導(dǎo)致新城頻成飽受詬病的“鬼城”，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)排名研究院公布的《中國大陸城市“鬼城”排行榜（2015）》顯示，廣西欽州和防城港兩個(gè)地級市分別位于第七和第二十八，城鎮(zhèn)化思路需要從以“新城”為本轉(zhuǎn)到以人為本上來。

（三）土地收益分配制度的缺陷所造成的巨大利益差形成對地方政府推行土地財(cái)政強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用地必須通過地方政府土地征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。地方政府運(yùn)用行政權(quán)力，低價(jià)征收土地，然后通過招標(biāo)、拍賣等方式高價(jià)出讓，土地資本瞬間增值幾倍、十幾倍甚至幾十倍，但是由于土地征收的補(bǔ)償幾乎全部由地方政府來制定和執(zhí)行，失地農(nóng)民在行政權(quán)力面前最多只能享有增值前土地原有價(jià)值和少量利潤，地方政府幾乎享有了全部土地增值所得。在巨大暴利面前，地方政府為追求本級財(cái)政利益的最大化，更加熱衷于土地財(cái)政。

（四）廣西屬于后進(jìn)地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善，加上廣西選擇了與產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)的“產(chǎn)城互動(dòng)”新型城鎮(zhèn)化模式，因此廣西的新型城鎮(zhèn)化任務(wù)更加艱巨，新型城鎮(zhèn)化所需要資金支持更加龐大。同時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，城鎮(zhèn)化近程中幾乎大部分、甚至全部金融支持都需要來自政府撥款。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入更低，不得不選擇賣地以解決發(fā)展的燃眉之急，長久以往，就形成了高居不下的土地財(cái)政依賴度。

三、新型城鎮(zhèn)化新要求下土地財(cái)政去向分析

（一）廣西新型城鎮(zhèn)化的資金需求。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，在于它不是土地的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民的市民化，它要求不僅是城區(qū)面積的擴(kuò)大，更在于新增市民化人口的生存、就業(yè)得到妥善解決，交通、教育、醫(yī)療、治安等基礎(chǔ)配套設(shè)施和公共服務(wù)的完善。廣西壯族自治區(qū)選擇與產(chǎn)業(yè)形成良性互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化模式，從長遠(yuǎn)看，是一種可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略；但對于當(dāng)下來說，自治區(qū)及各市、縣政府既要完成失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置工作，還要進(jìn)行新城區(qū)及配套產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，同時(shí)還要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園招商引資工作，并且要提供良好的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這將造成短期龐大的資金需求。

目前，國內(nèi)對于農(nóng)民市民化的成本及資金需求有多種估算，其中較常用的為中國海南改革發(fā)展研究院院長遲福林研究員的方案，根據(jù)其方案，廣西預(yù)計(jì)在“十三五”末期常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到54%，而2015年年底廣西常住人口達(dá)到4，796萬人，城鎮(zhèn)化率為47.06%。不計(jì)人口增長與人口流入，到2020年底廣西新增城鎮(zhèn)人口為3，328，424人，農(nóng)民城鎮(zhèn)化以人均10萬元固定資產(chǎn)投資（較低口徑）計(jì)算，至少需要3，328億元的資金需求。而廣西因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，這些資金大部分需要由自治區(qū)各級政府財(cái)政支持，在這一情況下，土地財(cái)政將繼續(xù)在推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮難以替代的巨大作用，因此貿(mào)然取消土地財(cái)政制度是不可行的。

（二）土地財(cái)政模式在廣西持續(xù)推行存在的問題。盡管土地財(cái)政對于廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在特殊意義，但是土地財(cái)政模式作為一種一次性的財(cái)政行為模式，本身具有不可持續(xù)性，其繼續(xù)推進(jìn)也會(huì)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

1、土地財(cái)政誘發(fā)的盲目建設(shè)會(huì)產(chǎn)生負(fù)的生態(tài)效益。土地財(cái)政行為是一種出讓有限資源獲取短暫經(jīng)濟(jì)利益的行為，它的可持續(xù)水平低，是一種竭澤而漁的透支式發(fā)展。首先，絕大多數(shù)情況下，因?yàn)橥恋刎?cái)政的影響，地方政府在做出興建新城的決策之前，并沒有反復(fù)征求民意或者調(diào)研考察，針對城鎮(zhèn)化或者人口數(shù)量綜合考量本地土地、經(jīng)濟(jì)等情況去興建新城區(qū)并提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，而是盯著賣地產(chǎn)生的巨大利益看，盲目擴(kuò)建新城。然后抱著“種下梧桐樹，等著鳳凰來”的僥幸心理，宣傳吸引或者等待人口進(jìn)入，但是人口進(jìn)入本身是地方政府難以預(yù)測和掌控的，尤其在現(xiàn)在大量適齡勞動(dòng)力涌入大中城市尋找機(jī)會(huì)的情況下，一些市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新城區(qū)大量空置，這種打著新型城鎮(zhèn)化幌子進(jìn)行“土地城鎮(zhèn)化”的行為造成了城區(qū)土地大量粗放利用甚至閑置；其次，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要征收大量宜建設(shè)土地，尤其是平原、河谷、低矮丘陵的土地。廣西作為一個(gè)多山地省份，耕地主要集中分布于少量的沿海平原、河谷平原和低矮丘陵上，地方政府在土地財(cái)政的刺激下，大量征收這些地方的土地作為建設(shè)用地，會(huì)使耕地面積減少，造成耕地資源的無目的濫用與浪費(fèi)，嚴(yán)重情況下，甚至?xí)绊憦V西的糧食安全戰(zhàn)略；再次，土地財(cái)政主導(dǎo)下的盲目變耕地為建筑用地，在河谷、海濱、丘陵山地等生態(tài)圈內(nèi)進(jìn)行大肆建設(shè)，會(huì)嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，造成不可挽回的生態(tài)損失，這是一種“透支”地方生態(tài)的行為。

2、土地財(cái)政資金的不合理運(yùn)行會(huì)造成負(fù)的經(jīng)濟(jì)效益。土地財(cái)政作為一種預(yù)算外的財(cái)政行為，由地方政府運(yùn)行獲得并支配全部收入，在這種情況下，地方政府對該收入的支配會(huì)對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行以及金融市場的穩(wěn)定產(chǎn)生直接的影響。首先，盡管國家明文規(guī)定主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出四大類，但是在投資沖動(dòng)和政績考核的影響下，地方政府更偏向于將土地財(cái)政支出于易顯政績的城市建設(shè)上。在地方政府的巨額建設(shè)資金投入下，當(dāng)?shù)亟ㄖ袠I(yè)和相關(guān)行業(yè)蓬勃發(fā)展，人才和資金大量涌入，其他行業(yè)市場相對縮小，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展；其次，在各地區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)受土地財(cái)政推動(dòng)迅速“繁榮”的情況下，受“效益最大化”和市場規(guī)則的驅(qū)動(dòng)，企業(yè)紛紛進(jìn)入轉(zhuǎn)型房地產(chǎn)相關(guān)市場，甚至部分國企也投資房地產(chǎn)市場分一杯羹，對民營企業(yè)的正常生存與發(fā)展造成影響，也造成產(chǎn)業(yè)鏈混亂，阻礙了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級；最后，城鎮(zhèn)建設(shè)迅速展開，離不開銀行金融機(jī)構(gòu)的支持。在土地財(cái)政模式下，地方政府盲目賣地和建設(shè)，向銀行舉借大量平臺(tái)類貸款；房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，又向銀行進(jìn)行借貸；房地產(chǎn)投機(jī)商和居民買房，也向銀行申請房貸。大量的貸款造成了金融體系的不穩(wěn)定，成為一種泡沫式的經(jīng)濟(jì)繁榮；而且平臺(tái)貸款和房地產(chǎn)開發(fā)商不斷的借新還舊和展期，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

3、土地財(cái)政利益的獲得和分配會(huì)誘發(fā)負(fù)的社會(huì)效益。在土地財(cái)政里從土地到房屋等建筑之間的各個(gè)環(huán)節(jié)，都存在大量復(fù)雜的利益關(guān)系和利益分配。扮演維護(hù)社會(huì)公平進(jìn)行社會(huì)財(cái)富再分配角色的（地方）政府，卻在這一活動(dòng)的始終關(guān)注并且試圖獲得自身最大利益，難免會(huì)造成利益分配不均勻，影響社會(huì)公平。首先，在土地財(cái)政的暴利刺激下，地方政府運(yùn)用本應(yīng)保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)而用的公共行政權(quán)力，去征收農(nóng)民個(gè)人或者集體的土地財(cái)富，來獲取政府本身并不應(yīng)該存在的特殊利益，這一行為本身是有悖法理的。而且政府在征地、拆遷過程中，若是對于作為弱勢群體民眾個(gè)人的正當(dāng)利益索賠訴求漠視或者無視，對于行政權(quán)力或暴力進(jìn)行濫用，就會(huì)招致民眾對地方政府行政作為的不滿甚至敵視，嚴(yán)重情況下民眾會(huì)產(chǎn)生過激行為維護(hù)自身利益，影響到社會(huì)的穩(wěn)定；其次，在土地財(cái)政的助推下，土地成為了資本，住房成為金融投機(jī)產(chǎn)品，房產(chǎn)商和投機(jī)商人惡意囤房，炒作房價(jià)，牟取暴利。而失地農(nóng)民在未享受到土地升值利潤的同時(shí)，要和真正需要買房的民眾一起承受被炒起來的住房價(jià)格，出現(xiàn)了住房購買困難，擴(kuò)大了社會(huì)財(cái)富分配的差距。

4、土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)帶來負(fù)的政治效益。財(cái)政預(yù)算是上級政府、同級人大和社會(huì)大眾監(jiān)督地方政府及其行政行為的重要途徑，也是上級政府制衡下級政府以維護(hù)上級權(quán)威和政策執(zhí)行的重要手段，土地財(cái)政作為預(yù)算外的財(cái)政活動(dòng)，地方政府擁有極大的自主權(quán)，勢必會(huì)造成一些不良影響。首先，由于土地財(cái)政是房價(jià)高漲的直接推手之一，國家為了調(diào)控房價(jià)所出臺(tái)的各種政策難以持久落實(shí)，房價(jià)和宏觀調(diào)控政策陷入了一種“調(diào)了又漲，漲了又調(diào)”的怪圈，弱化了國家宏觀調(diào)控的控制效果；其次，土地財(cái)政作為預(yù)算外的財(cái)政資金，其金額巨大，部分市縣其土地財(cái)政收入甚至遠(yuǎn)超過財(cái)政預(yù)算，這就變相降低了地方政府對上級政府的財(cái)政依賴，在一些關(guān)系本地區(qū)利益的問題上就可能采取“上有政策，下有對策”的做法，削弱了中央和省級政府對下級地方政府的控制力，影響了一些政策的貫徹落實(shí)；最后，土地財(cái)政作為預(yù)算外財(cái)政，其財(cái)政運(yùn)作和支出完全由地方政府自主決定，上級政府、同級人大和社會(huì)難以干預(yù)和監(jiān)督，加上土地財(cái)政整個(gè)環(huán)節(jié)包括征地、招標(biāo)或拍賣、補(bǔ)償、城鎮(zhèn)化建設(shè)等等過程，不透明的環(huán)節(jié)過多，監(jiān)管困難，容易滋生腐敗。

綜上所述，土地財(cái)政在廣西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將繼續(xù)發(fā)揮重大作用，但是也會(huì)產(chǎn)生很多問題。因此，不能片面武斷地決定禁止土地財(cái)政，也不能毫無節(jié)制的繼續(xù)依賴和推行土地財(cái)政，而是應(yīng)該對現(xiàn)行土地財(cái)政制度進(jìn)行變革，對其具體分析進(jìn)行有選擇的運(yùn)用。

四、廣西土地財(cái)政變革對策

廣西地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊現(xiàn)狀要求廣西在對土地財(cái)政的變革上，既要從其成因上對其加以修正、引導(dǎo)和抑制，又要對其可能產(chǎn)生的危害加以防范。自治區(qū)政府對上可以爭取中央進(jìn)行相關(guān)制度上的變革，對下應(yīng)該統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各下級政府結(jié)合本地區(qū)現(xiàn)狀，進(jìn)行一些嘗試性探索：

（一）爭取中央從國家層面進(jìn)行財(cái)稅體制改革和土地供應(yīng)流轉(zhuǎn)制度改革。學(xué)者指出，財(cái)政壓力不是“賣地?zé)帷钡母驹颍噲D通過向地方放權(quán)并不能解決土地財(cái)政問題，而應(yīng)該把以土地財(cái)政制度本身為重點(diǎn)。在財(cái)稅體制改革上，要打破地方政府對土地財(cái)政這一非正式財(cái)政制度的路徑依賴，必須合理劃分中央與地方財(cái)政關(guān)系：一是要從憲法層面確立正式的財(cái)稅分權(quán)機(jī)制，合理劃分中央與地方的收支范圍，優(yōu)化財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，使地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相適配；二是加大中央財(cái)政對基礎(chǔ)性公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出責(zé)任，緩解地方政府財(cái)政收支不平衡局面，減輕地方政府的財(cái)政壓力。在土地供應(yīng)流轉(zhuǎn)制度改革方面，一是要提升土地的市場化水平，農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地必須經(jīng)過地方政府征收是為了保護(hù)耕地面積和農(nóng)民利益，但是地方政府在土地財(cái)政中扮演了兩個(gè)絕對優(yōu)勢地位的角色——對被征地人擁有強(qiáng)有力的行政權(quán)力，對開發(fā)商擁有近乎壟斷的市場地位，這種角色的本身是扭曲市場公平交易原則的，因此必須實(shí)現(xiàn)供地主體的多元化；二是要重建農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)土地收益分配制度的變革，關(guān)注并有效保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益；三是要嘗試性推進(jìn)土地費(fèi)改稅，優(yōu)化土地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少土地出讓的收入，增加土地保有環(huán)節(jié)的收入占比，如嘗試性引進(jìn)國外對存量土地征收房產(chǎn)稅、物業(yè)稅等。

（二）堅(jiān)持推進(jìn)“產(chǎn)城互動(dòng)”道路，加大招商引資和本地企業(yè)培養(yǎng)力度，以產(chǎn)促城，以產(chǎn)帶城。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是符合自治區(qū)長久利益的。在“產(chǎn)城互動(dòng)”中，一方面要做好招商引資、企業(yè)培養(yǎng)和企業(yè)入園工作，對企業(yè)落地提供政策支持，同時(shí)做好產(chǎn)業(yè)園配套設(shè)施建設(shè)；另一方面要抓實(shí)失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)、安置工作，使其在征地時(shí)能搬得走，失地后也能安頓下來。同時(shí)，要積極利用“產(chǎn)城互動(dòng)”中產(chǎn)業(yè)園區(qū)的輻射作用，完善已有城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新增城鎮(zhèn)人口提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（三）強(qiáng)化自治區(qū)政府對地方政府賣地的審批權(quán)和地方人大對賣地收入的監(jiān)督權(quán)，將土地轉(zhuǎn)讓收入納入政府預(yù)算，建立政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在既定的土地政策規(guī)則下，地方政府一方面是土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)則監(jiān)督者和維護(hù)者，另一方面親身參與土地財(cái)政謀取本級政府利益，這一既拿“哨”做“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”去“得獎(jiǎng)”的現(xiàn)象是扭曲政府合理性也違背市場原則的，在這種情況下，地方政府更愿意做一個(gè)“投資性政府”而非“服務(wù)性政府”。從遠(yuǎn)期看，自治區(qū)政府必須分離下級地方政府的土地經(jīng)營職能，設(shè)立專門的部門統(tǒng)一管理之后，地方政府不再直接從土地出讓中獲取利潤，就會(huì)減少地方賣地與投資的沖動(dòng)，地方政府更多的目光將會(huì)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的提供上來；同時(shí)，自治區(qū)政府將各地土地轉(zhuǎn)讓所得納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理，地方建設(shè)資金由自治區(qū)政府根據(jù)預(yù)算進(jìn)行財(cái)政撥款，對各地土地出讓資金進(jìn)行區(qū)域性調(diào)配，即保證了土地出讓金的高效利用，有效避免資本的無序利用和浪費(fèi)，還能抑制地方不必要的市政建設(shè)。從近期看，強(qiáng)化自治區(qū)政府對地方政府土地經(jīng)營權(quán)的管控，地方政府賣地必須經(jīng)自治區(qū)政府審批通過，土地收入也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分配管理，一部分納入地方預(yù)算，由地方人大監(jiān)督使用，一部分作為轉(zhuǎn)移支付資金，上交自治區(qū)政府優(yōu)化使用，如圖1所示。（圖1）

（四）完善地方政府績效考核制度，重建新型城鎮(zhèn)化中官員激勵(lì)指標(biāo)體系，對各級地方政府新城建設(shè)加強(qiáng)審批環(huán)節(jié)管控，嚴(yán)格審核地方造城需求，避免“賣地?zé)帷焙汀霸斐菬帷?。新型城?zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，而非土地的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化下官員績效考核的指標(biāo)，不應(yīng)該是新城建設(shè)面積的多少、土地流轉(zhuǎn)面積和土地出讓收益的多寡，而應(yīng)該關(guān)注新增城鎮(zhèn)人口享受到原城鎮(zhèn)居民同等水平公共服務(wù)的數(shù)量比，和新增城鎮(zhèn)人口的滿意度以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。對于下級政府新城建設(shè)的申請，上級政府應(yīng)該，嚴(yán)格把關(guān)審批環(huán)境誒，認(rèn)真調(diào)研當(dāng)?shù)厝丝诤徒?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，審慎批準(zhǔn)。

（五）編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，對各級市政債券融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督管控。編制資產(chǎn)負(fù)債表，使銀行金融機(jī)構(gòu)和公眾對地方政府的土地借債融資能力擁有直觀、透明的認(rèn)識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)地方政府一級事權(quán)，一級債券。既能加強(qiáng)社會(huì)對政府的民主監(jiān)督，又能有效預(yù)防地方金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，合理利用廣西活躍的民間資本，放寬市場準(zhǔn)入，通過多種方式鼓勵(lì)、吸引民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效緩解新型城鎮(zhèn)化財(cái)政壓力和地方政府的土地財(cái)政依賴。

五、結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)化中，“新型”最核心的要求就是“以人為本”，是人的城鎮(zhèn)化。廣西利用新型城鎮(zhèn)化契機(jī)，對土地財(cái)政進(jìn)行變革，既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高的既定目標(biāo)，又能有效緩解土地財(cái)政造成的各種不良影響。但變革不是一勞永逸的，最根本的是地方政府行政行為的出發(fā)點(diǎn)要始終立足于人民大眾的利益。政策也具備兩面性，但是只要政府真正以民為本謀公利，而非謀人民政府自身本不應(yīng)該存在的特殊私利，政策為民所用的始終是好的，政策本身對人民來說就也是好的。

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