于 冰

（中國文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

現(xiàn)行《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱“《文物保護法》”）規(guī)定：“建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營?！保ǖ诙臈l）這條法律規(guī)定，作為在市場經(jīng)濟條件下維護國有文物安全、防止文物資源過度開發(fā)利用、保障文物社會效益的法律措施，在2002年納入修訂后的《文物保護法》，是文物利用管理中最重要的法律規(guī)定之一。

然而目前，推廣和鼓勵社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域是新一屆政府“轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措”，涉及領(lǐng)域已經(jīng)從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擴展到“醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域”，并將其上升到“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作”的“戰(zhàn)略意義”的高度［1］。國務(wù)院［2］、文

化部［3］、國家文物局［4］近期也出臺了一系列文件，大力倡導(dǎo)和鼓勵社會力量參與文物保護利用。那么在法律制度上，國有文物“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”如何解讀，亟待回答。

在實際工作中，大量國有文物以各種形式處于企業(yè)經(jīng)營之中，這是不爭的事實。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和新常態(tài)轉(zhuǎn)型的需求，文物保護和利用已經(jīng)從原來的專業(yè)小眾領(lǐng)域變成資金熱追、大眾熱議的領(lǐng)域。通過資本運作開發(fā)文物景區(qū)的案例已不少見，如上市公司中青旅投資開發(fā)歷史文化名城浙江烏鎮(zhèn)和北京司馬臺長城腳下的古北水鎮(zhèn)，曲江文旅投資運營西安大明宮國家考古遺址公園。傳統(tǒng)領(lǐng)域企業(yè)轉(zhuǎn)型進入旅游業(yè)也蔚然成風(fēng)。據(jù)調(diào)研，某省級地區(qū)全部六處長城開放景區(qū)中，五處由企業(yè)經(jīng)營，其中三家企業(yè)是由西部地區(qū)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)行投資開發(fā)。根據(jù)截至2017年7月底已公開資料的保守統(tǒng)計，全國248家5A景區(qū)中，159家涉及文物保護單位，占64%，這其中有82家景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營，占51.6%。在252個國家級歷史文化名鎮(zhèn)中，被評為4A以上景區(qū)的有54家，其中33家由企業(yè)經(jīng)營管理，占60%以上?？梢哉f，企業(yè)經(jīng)營國有文物的現(xiàn)象十分普遍。

可能會有人有疑問：這是否在用“企業(yè)經(jīng)營”偷換“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”的概念？那么，“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”的概念到底是什么？這項法律規(guī)定“在法律實施過程中已經(jīng)引起很多爭議。許多政府官員和專家都說不清這個關(guān)鍵詞到底是什么意思”［5］。

因此，有必要首先從法律文義上分析國有文物“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”存在的歧義，然后跳出該條款文義，從該條款產(chǎn)生的歷史背景及立法目標(biāo)分析其有效性，最后提出建設(shè)性修訂完善的路徑建議。

一、條文的歧義辨析

下面將這項規(guī)定內(nèi)容劃分為客體（包括客體適用條件）和行為（包括行為適用條件）兩個部分（圖一）進行分析。

圖一//條款結(jié)構(gòu)分析框架

1.客體的歧義

作為法律客體，首先應(yīng)當(dāng)滿足特定性的要求，以便于公示和執(zhí)行?！段奈锉Ｗo法》以價值為依據(jù)認(rèn)定文物級別，規(guī)定“古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”（第五條）。但對于可能作為經(jīng)營客體的國有文物，即作為物權(quán)意義上的國有文物，卻缺乏特定性的實質(zhì)性和程序性規(guī)定，例如由何登記機構(gòu)、經(jīng)何登記程序、登記何種形式的物理空間和權(quán)利類型等內(nèi)容，才具備法律效力。從文物保護單位物理構(gòu)成來看，文物保護單位是指文物本體還是法定公布的保護范圍，是否包括以不可移動文物為核心而建設(shè)的文物防護性設(shè)施、展示性設(shè)施或服務(wù)性設(shè)施，是否包括不可移動文物所附著的土地，是否包括以文物保護單位為核心的更大區(qū)域，等等。例如，以全國重點文物保護單位大明宮遺址為核心建設(shè)的大明宮國家考古遺址公園是否還能界定為“國有文物保護單位”？包括全國重點文物保護單位茅盾故居和修真觀戲臺等六處浙江桐鄉(xiāng)市文物保護單位的烏鎮(zhèn)整體旅游景區(qū)如何界定？從文物保護單位產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看，國有不可移動文物所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)；文物保護單位可以形成的資產(chǎn)形態(tài)可以有固定資產(chǎn)、長期應(yīng)收賬款、無形資產(chǎn)（土地、商標(biāo)等）、投資性資產(chǎn)（股權(quán)等）。現(xiàn)實中，直接將國有文物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況少見，但將使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。例如西安曲江大明宮遺址公園管理有限公司“可在景區(qū)內(nèi)開展經(jīng)營性活動，經(jīng)營活動收入歸大明宮遺址公園公司所有”［6］；又如以全國重點文物保護單位長城八達嶺長城景區(qū)游客為唯一客源的八達嶺索道，其經(jīng)營權(quán)是否屬于國有文物產(chǎn)權(quán)的組成部分？近期北京八達嶺索道有限公司已將其特定期間內(nèi)索道收費形成的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓，發(fā)行資產(chǎn)支持證券，在上海證券交易所掛牌交易［7］。

在客體的三個適用條件中，除第一個條件“博物館”較為明確外，另外兩個條件均不明確。其中“保管所”是指在《文物保護法》第十五條中由各級人民政府設(shè)置的“專門機構(gòu)”，還是指各地普遍設(shè)立的區(qū)域性文物日常保護管理機構(gòu)（縣文管所）？“辟為參觀游覽場所”，在現(xiàn)實中形式類型越來越豐富，與休閑娛樂場所、戶外越野場所、以傳統(tǒng)歷史要素為核心的綜合開發(fā)場所（特色小鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落、歷史街區(qū)）很難區(qū)分，與需要根據(jù)《文物保護法》第二十三條履行審批手續(xù)的“其他用途”很難區(qū)分，存在任意解讀風(fēng)險。

2.行為的歧義

“經(jīng)營”這一行為模式在法律中并無明確界定可以參照，既可指一般的銷售和服務(wù)活動［8］，也可指相對于非經(jīng)營性活動的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”［9］，或指相對于免費性質(zhì)的“收費”［10］行為。根據(jù)國家文物局《國有文物保護單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，國有文物保護單位的經(jīng)營泛指提供產(chǎn)品和服務(wù)的活動［11］，并不特指以營利為目的或收費的行為。即使包括“以營利為目的”或“收費”行為，“經(jīng)營”本身也屬于中性行為，并不能與“經(jīng)濟利益至上”“貪婪”“過度商業(yè)化”劃等號。

關(guān)鍵在于經(jīng)營行為的適用條件——“作為企業(yè)資產(chǎn)”的含義。文義上的企業(yè)資產(chǎn)，可以指廣義的“由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源”［12］，這就包括了大量轉(zhuǎn)讓給企業(yè)的國有文物使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。但除非合同有明確的規(guī)定，這樣的資源很少體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表上（如長期應(yīng)收賬款）。事實上，只有部分附屬于國有文物的服務(wù)性設(shè)施建設(shè)或采購?fù)顿Y可以核算（固定資產(chǎn)或在建工程）；除此以外，大量企業(yè)以租賃或承包的形式經(jīng)營著包括國有文物保護單位在內(nèi)的土地，并不能體現(xiàn)在會計核算意義上的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中［13］。因此規(guī)定國有文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，很難規(guī)避企業(yè)實際掌握國有文物使用權(quán)的過度商業(yè)化風(fēng)險。從另一方面，《文物保護法》已經(jīng)規(guī)定“國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押”（第二十四條），此處的“國有不可移動文物”既可指文物實體本身，也可指其所有權(quán)或使用權(quán)、收益權(quán)等。無論如何都不可轉(zhuǎn)讓或抵押，意味著國有文物不可能成為企業(yè)資產(chǎn)，否則屬于違法行為。如果希望通過“作為企業(yè)資產(chǎn)”的規(guī)定避免債務(wù)清償或破產(chǎn)清償時企業(yè)資產(chǎn)被迫轉(zhuǎn)讓給非國有債權(quán)人，則沒有實際意義了。

3.整體句式的邏輯歧義

分析了構(gòu)成這條法律規(guī)定的各個邏輯要素之后，再來整體分析其邏輯歧義。從一項禁止性規(guī)定的邏輯本身去分析，規(guī)定A不得B，即意味著“非A”即可得B，或者A可以“非B”。如果構(gòu)成要素A和B都有適用條件，則意味著不適用于該禁止性規(guī)定的可能性組合更是呈幾何倍數(shù)增加。再加上要素A和B的多重歧義，這條禁止性規(guī)定的漏洞可匯總前節(jié)分析（表一），各個要素的不確定性或“開口”任意排列組合，均使這項禁止性規(guī)定在整體邏輯上缺乏嚴(yán)密性。除這些構(gòu)成要素本身界定的不明確之外，在缺乏其他相關(guān)配套規(guī)定的情況下，還可能隱含著更多邏輯開口，如可以理解為：

（1）在建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位之外，用作其他用途的國有文物保護單位，可以作為企業(yè)經(jīng)營；

（2）未建博物館、保管所或者未辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，可以作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營；

（3）建立博物館、保管所或者未辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，可以作為個人或集體資產(chǎn)經(jīng)營。

顯然上述含義均合法不合理。缺乏嚴(yán)謹(jǐn)明確邏輯的法律規(guī)則，會導(dǎo)致善意者無所適從、惡意者任意鉆漏洞、執(zhí)法者自由裁量，結(jié)果就是或者法不責(zé)眾、或者運動式執(zhí)法。在現(xiàn)實中存在的大量與企業(yè)相關(guān)的文物經(jīng)營現(xiàn)象，其性質(zhì)如何界定就成為文物利用管理中的瓶頸性難題。

二、保障目標(biāo)實現(xiàn)的有效性分析

通過前面的分析可以看出，“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”幾乎可以等同于“企業(yè)經(jīng)營”，因為“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”法律條文含義存在多重歧義。從一個極端理解，企業(yè)以租賃、承包、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、提供勞務(wù)等各種形式將國有文物經(jīng)營收入作為企業(yè)收入都可以算作廣義的“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”；從另一個極端理解，只要未出讓國有文物所有權(quán)就不算“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”，而只是各種形式的“市場化運作”。既然從現(xiàn)行法律條款的層面討論失去基礎(chǔ)，只有回歸立法目標(biāo)層面，分析這一法律規(guī)定是否可以有效保障目標(biāo)的實現(xiàn)和風(fēng)險的防控。

1.相關(guān)歷史背景

“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”是針對國有不可移動文物的法律規(guī)定，與不可移動文物利用和旅游開發(fā)密切相關(guān)。早在1960年國務(wù)院頒布的《文物保護管理暫行條例》就規(guī)定紀(jì)念建筑物或者古建筑可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所，但保護與利用的矛盾并不突出，當(dāng)時的國情不可能存在“企業(yè)經(jīng)營”的問題。因此直至1982年頒布的《文物保護法》中還沒有針對國有文物轉(zhuǎn)讓、抵押或企業(yè)經(jīng)營等行為作規(guī)定的相關(guān)條款。

表一//“國有文物不得作為企業(yè)經(jīng)營”規(guī)定要素含義分析匯總

改革開放后，在城市化、工業(yè)化進程中，規(guī)?？涨暗幕窘ㄔO(shè)與文物保護之間的矛盾日益突出，文物工作受到城市建設(shè)、旅游開發(fā)等活動的嚴(yán)重沖擊。面對保護和利用關(guān)系指導(dǎo)思想上的分歧［14］，1995年全國文物工作會議上提出了“有效保護、合理利用、加強管理”的原則，后來體現(xiàn)在1997年國務(wù)院文件之中，強調(diào)必須正確處理好文物事業(yè)發(fā)展中社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的文物保護體制［15］。

然而隨著旅游體制改革的深化，文物保護與利用之間的矛盾從經(jīng)營層面深入到體制層面。世紀(jì)之交的陜西省委實施旅游體制改革和“水洗三孔”等事件頻發(fā)，文化部、國家文物局多次出面叫停國有文物經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就禁止擅自改變文物保護單位管理體制發(fā)出通知［16］。

在此背景下，2002年修訂的《文物保護法》增加了針對國有文物所有權(quán)方面的規(guī)定，如“國有不可移動文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第五條），“國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”等，是在特定歷史條件下普遍存在的文物不合理利用的現(xiàn)象和后果產(chǎn)生以后的反應(yīng)性規(guī)定，具有原則性和禁止性特點，表明了政府的立場和主張。

2.立法目標(biāo)相關(guān)性分析

世界范圍內(nèi)已有基本共識，包括企業(yè)在內(nèi)的社會力量參與文物保護利用經(jīng)營具有不可替代的優(yōu)勢，如減輕政府財政負(fù)擔(dān)、提供高效靈活的項目實施、改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)水平和運營效率、促進現(xiàn)實科技手段應(yīng)用、拓寬市場渠道、分擔(dān)政府風(fēng)險、提升文物認(rèn)知度等［19］，當(dāng)然同時相伴有天然的潛在風(fēng)險。因此需要從根本上去認(rèn)識這一法律規(guī)定的立法目標(biāo)，本著激勵和規(guī)范的雙重原則，發(fā)揚優(yōu)勢、管控風(fēng)險。歸納而言，立法目標(biāo)在于確保國有文物安全，確保國有文物的公益屬性和社會效益，防止文物利用中的過度商業(yè)化帶來的風(fēng)險。下面從安全性和公益性這兩個目標(biāo)來分析文物保護利用與企業(yè)參與的相關(guān)性。

安全性目標(biāo)首要是保護文物歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的安全，既包括文物本體不得受到損毀，也包括文物環(huán)境風(fēng)貌的協(xié)調(diào)。與文物經(jīng)營相關(guān)、可能危及文物安全的活動主要包括文物本體及周邊的修復(fù)工程和服務(wù)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，一切機關(guān)、企事業(yè)單位、團體和個人都必須遵守文物保護法相關(guān)規(guī)定，企業(yè)并無例外。如果說企業(yè)經(jīng)營過程中破壞文物本體和環(huán)境的現(xiàn)象較多，那么主要是因為體制外信息不對稱、監(jiān)管成本較高導(dǎo)致的管理問題。在當(dāng)前階段，實際上“絕大多數(shù)文物違法案件為法人違法案件”［20］，凸顯的是有關(guān)政府機構(gòu)文物保護責(zé)任不落實、有法不依的問題，并不單純是企業(yè)經(jīng)營導(dǎo)致的問題。

安全性目標(biāo)還包括另一層含義，即確保國有文物資產(chǎn)安全，主要是確保國有資產(chǎn)保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失或低價轉(zhuǎn)讓。在這方面，其他領(lǐng)域國有資產(chǎn)管理體系已經(jīng)十分成熟，國有文物資產(chǎn)管理體系還是空白［21］，缺乏國有文物的資產(chǎn)登記、變更、使用權(quán)評估轉(zhuǎn)讓等系統(tǒng)性制度。在這種情況下，國有文物無序轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，國有資產(chǎn)的安全風(fēng)險的確很高，這主要是國有資產(chǎn)管理中存在的問題，而不只是企業(yè)經(jīng)營的問題。在我國國民經(jīng)濟中，國有企業(yè)就發(fā)揮著“主導(dǎo)作用”［22］，顯然以企業(yè)方式經(jīng)營與國有資產(chǎn)流失之間并不存在必然的因果關(guān)系。

公益性目標(biāo)的含義之一是與經(jīng)濟效益相對應(yīng)的社會效益原則。在文物保護利用中“越是深化改革、創(chuàng)新發(fā)展，越要把社會效益放在首位”［23］，政府在文物保護利用中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。企業(yè)作為以營利為目的的機構(gòu)，的確存在追求經(jīng)濟效益優(yōu)于社會效益的內(nèi)在動力，在經(jīng)營中不顧文物安全而進行過度開發(fā)或不協(xié)調(diào)商業(yè)活動的風(fēng)險較大，但是現(xiàn)在越來越多的企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識到社會責(zé)任與長期經(jīng)濟效益的良性關(guān)系，發(fā)揮優(yōu)勢、降低風(fēng)險是可以通過有效的責(zé)任權(quán)利相匹配的制度設(shè)計和監(jiān)管機制解決的。

公益性目標(biāo)的另一層含義是與政府公共管理職能相對應(yīng)的政府公共服務(wù)職能。社會公眾文化需求旺盛，需要政府提供更多的文物開放場所和文物展示服務(wù)，需要建設(shè)更多的配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)性設(shè)施。政府提供公共文化服務(wù)能力的提升，不僅體現(xiàn)于直接提供公共文化服務(wù)的數(shù)量和水平，還在于搭建良好的政策平臺，鼓勵和動員社會力量積極、有序地參與公共文化服務(wù)。國有文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的法律規(guī)定，無論從其限制性的立法思想、不完善的法律配套體系，還是該條法律規(guī)定含義的不明確性，都給市場化運作和企業(yè)資本進入文物保護利用領(lǐng)域帶來了很高的政策障礙和政策風(fēng)險。

3.目標(biāo)實現(xiàn)綜合風(fēng)險分析

可見，簡單限制企業(yè)經(jīng)營難以有效保障根本立法目標(biāo)——安全性和公益性的實現(xiàn)。企業(yè)參與國有文物經(jīng)營既有一定優(yōu)勢，也存在較高風(fēng)險，需要有針對性地加以分析（表二），形成系統(tǒng)性解決方案。

實際工作中，企業(yè)經(jīng)營中不合理亂象頻發(fā)，說明現(xiàn)行文物利用法規(guī)政策未能有效地發(fā)揮優(yōu)勢、控制風(fēng)險，致使長期以來“一談文物保護就死，一談文物利用就亂”的現(xiàn)象惡性循環(huán)。保護不力，必然利用易亂；利用不力，必然保護不強。其背后的深層次成因是系統(tǒng)性的，并不能完全歸咎于個別條款或個別群體。

從法治建設(shè)角度，系統(tǒng)性成因可以分為三點：法律規(guī)范體系本身尚不完善，法治實施體制尚未理順，法治監(jiān)督體系尚不嚴(yán)密。這三者之間雖然相互影響，但根源不同。既不能將法律本身存在的缺陷歸因于企業(yè)，也不能將法律實施管理中的不規(guī)范問題混同于企業(yè)參與中的不規(guī)范問題，更不能因企業(yè)參與存在風(fēng)險就一律采取禁止措施，“因噎廢食”。

不定期地組織勘察技術(shù)人員參加教育培訓(xùn)活動，尤其是對部分經(jīng)驗豐富的技術(shù)人員開展技能培訓(xùn)，如果他們的知識體系不及時更新的話，在使用新技術(shù)與新設(shè)備時通常無法得心應(yīng)手。針對此情形，要不定期地舉行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，全面提升技術(shù)人員的知識結(jié)構(gòu)。還可以開展公司崗位的輪換制度，使得勘探技術(shù)人員的知識更加全面，使勘察工作中不同的專業(yè)知識和技術(shù)能夠互相滲透。

社會力量參與文物保護利用，是新形勢下文物工作面臨的新課題。要做好統(tǒng)籌工作，有效動員全社會力量，協(xié)調(diào)多元利益降低綜合風(fēng)險，需要轉(zhuǎn)變立法思路，需要有管理風(fēng)險的勇氣和智慧，僅僅依靠修訂個別法律條款，發(fā)布行政文件等碎片式、臨時性措施難以奏效。

表二//企業(yè)經(jīng)營法律規(guī)定的立法目標(biāo)與實施分析

三、從反應(yīng)性思維轉(zhuǎn)向建設(shè)性思維

1.認(rèn)識社會參與在文物事業(yè)治理體系建設(shè)中的地位與意義

包括企業(yè)在內(nèi)的社會力量參與文物保護利用，涉及文物事業(yè)體制改革大局。企業(yè)參與文物保護利用，實質(zhì)上是明確政府、社會和市場在文物保護利用中的關(guān)系問題，是中國社會經(jīng)濟發(fā)展新階段。文物行政部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥弧坝矌拧钡牧硪幻?，是文物工作治理體系建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容。

早在二十多年前，國家領(lǐng)導(dǎo)人就指出：“有些同志還認(rèn)識不到動員全社會參與文物保護事業(yè)的必要性和重要性；從法規(guī)方面看對民間保護文物的權(quán)利和義務(wù)還缺乏明確的界定和指導(dǎo)；在有關(guān)政策和管理措施方面也跟不上去?！保?4］現(xiàn)在社會參與文物保護利用的必要性和重要性已經(jīng)得到廣泛共識，然而有關(guān)政策和管理制度尚停滯不前，亟需在制度層面上推進文物事業(yè)治理體系的現(xiàn)代化。

2.建設(shè)國有文物資產(chǎn)管理體系是前提

企業(yè)參與國有文物經(jīng)營，建設(shè)國有文物資產(chǎn)管理體系是前提。只有建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富的國有文物資產(chǎn)管理體系，確保國有文物所有權(quán)人到位，履行國有文物保護職責(zé)，明確國有文物權(quán)能和財產(chǎn)權(quán)益，才有可能在確保國有文物安全的基礎(chǔ)上為企業(yè)提供穩(wěn)定的政策環(huán)境和廣闊的參與舞臺。

國有不可移動文物作為特殊意義的不動產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)來源、性質(zhì)、構(gòu)成、分類、價值評估和管理等各個方面，與其他類型的國有資產(chǎn)差別很大，需要針對國有文物的特點，制定專門的國有文物資產(chǎn)管理制度。國有文物資產(chǎn)管理體制改革是文物體制改革的核心，具有基礎(chǔ)性、全局性、系統(tǒng)性的特點。進入新時代，文物治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。從文物行政管理到文物社會治理，首先要解決文物保護與社會發(fā)展信息對稱和激勵相容問題。產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)性法律制度，是不同權(quán)利之間平衡、約束和保障的“共同語言”。不掌握這門語言，目前一系列嚴(yán)重制約文物工作的重大瓶頸問題，如文物登錄、文物破壞民事賠償、國有文物活化利用、文物保護補償?shù)戎贫仍O(shè)計就無從談起。

3.建立社會參與保障體系，形成“三共”機制

由政府、社會和市場共同參與的文物治理體系，需要新的保障體系支撐。企業(yè)參與文物保護利用，應(yīng)加強政府及其各有關(guān)部門全過程溝通協(xié)作和監(jiān)管，加強社會公眾的支持與監(jiān)督，始終遵循“責(zé)任共負(fù)、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的“三共”原則。政府不能因為企業(yè)和社會的參與而推卸應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，也不能將項目或任務(wù)委托給企業(yè)或社會組織后就不再過問。

全新的社會參與保障體系要求相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、政府責(zé)任體系、人才隊伍結(jié)構(gòu)、公共資金保障體系和財政稅收激勵機制都相應(yīng)作出重大調(diào)整。

［1］《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2015］42號），［EB/OL］［2015-05-19］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm.

［2］國務(wù)院：《關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2016］17號），［EB/OL］［2016-03-08］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/08/content_5050956.htm.

［3］《文化部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入文化領(lǐng)域的實施意見》（文產(chǎn)發(fā)［2012］17號），［EB/OL］［2012-07-09］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/gzdt/2012-07/09/content_2179327.htm.

［4］《文物局印發(fā)〈關(guān)于促進文物合理利用的若干意見〉》（文物政發(fā)［2016］21號），［EB/OL］［2016-10-19］中國政 府 網(wǎng) http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/19/content_5121126.htm；《關(guān)于加強尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護工作的通知》（文物保函［2017］75號），［EB/OL］［2017-02-12］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/12/content_5167456.htm#1.

［5］王云霞：《“保護為主”不排斥“合理利用”》，《光明日報》2016年4月8日第05版。

［6］見西安曲江文化旅游股份有限公司2016年年度報告（公司代碼600706）中“十五、重大合同及其履行情況”，西安曲江大明宮遺址公園管理有限公司為上市公司西安曲江文化旅游股份有限公司全資子公司?！段靼睬幕糜喂煞萦邢薰?016年年度報告》，［EB/OL］［2017-04-19］東方財富網(wǎng)http：//data.eastmoney.com/no?tices/detail/600706/AN201704180511005804， JUU2JTl?CJUIyJUU2JUIxJTlGJUU2JTk2JTg3JUU2JTk3JTg1.html.

［7］朱茵：《國內(nèi)首只索道收費證券化產(chǎn)品將掛牌交易所》，《中國證券報》2015年11月26日。

［8］如《國家食品藥品監(jiān)督管理總局令》第17號《食品經(jīng)營許可管理辦法》中所指的“食品銷售和餐飲服務(wù)活動”，［EB/OL］［2015-08-31］http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL0053/128340.html.

［9］如國家國有資產(chǎn)管理局《事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理實施辦法》（國資事發(fā)［1995］89號）第二條界定，“經(jīng)營性資產(chǎn)是指事業(yè)單位用于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的資產(chǎn)”，相對的“非經(jīng)營性資產(chǎn)是指事業(yè)單位為完成國家事業(yè)發(fā)展計劃和開展業(yè)務(wù)活動所占有、使用的資產(chǎn)”?！秶覈匈Y產(chǎn)管理局關(guān)于頒發(fā)〈事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理實施辦法〉的通知》，［EB/OL］［1995-09-13］納稅服務(wù)網(wǎng) http：//www.cnnsr.com.cn/csfg/html/1995091300000013395.html.這里的生產(chǎn)經(jīng)營活動通常指事業(yè)單位履行公益職能之外開展的以創(chuàng)造經(jīng)濟效益為目的的“三產(chǎn)”。很多高校依據(jù)上述89號文制定了本校經(jīng)營性資產(chǎn)管理辦法，如《中國人民大學(xué)經(jīng)營性資產(chǎn)管理辦法（試行）》第四條中定義：“學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)，是指經(jīng)學(xué)校界定的產(chǎn)權(quán)歸屬學(xué)校、用于生產(chǎn)經(jīng)營活動并能為學(xué)校創(chuàng)造經(jīng)濟效益的資源。”［EB/OL］［2014-06-24］中國人民大學(xué)網(wǎng)http：//xxgk.ruc.edu.cn/archives/54.

［10］如中華人民共和國交通部的《經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（2007年第8號）規(guī)定：“本規(guī)定所稱經(jīng)營性公路是指符合《收費公路管理條例》的規(guī)定，由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費的公路（含橋梁和隧道）?！保跡B/OL］［2015-06-24］中國政府網(wǎng) http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2937324.htm.

［11］國家文物局《國有文物保護單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定（試行）》第六條規(guī)定：“國有文物保護單位的經(jīng)營性活動，以文物保護單位管理機構(gòu)為主體開展?！保跡B/OL］［2011-08-25］國家文物局網(wǎng) http：//www.sach.gov.cn/art/2011/8/31/art_8_99874.html.補充說明，在本文修改期間，國家文物局已廢止此項規(guī)定，具體見《國家文物局關(guān)于廢止12件規(guī)范性文件的決定》（文物政發(fā)［2017］28號，2017年12月27日）。

［12］財政部《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，［EB/OL］［2014-07-23］中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2014-07/30/content_2726806.htm.

［13］這就排除了“符合資產(chǎn)定義、但不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的項目，不應(yīng)當(dāng)列入資產(chǎn)負(fù)債表”（財政部《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，2014年修改）。

［14］“是保護為主，還是利用為主；是保護利用并舉，還是保護為主、利用為輔，等等”，見國家文物局：《中國文物事業(yè)60年》，文物出版社2009年，第5頁。

［15］《國務(wù)院關(guān)于加強和改善文物工作的通知》（國發(fā)［1997］13號），［EB/OL］［1997-03-30］武漢大學(xué)環(huán)境法研究所網(wǎng)http：//aff.whu.edu.cn/riel/article.asp？id=56.

［16］《文化部、國家文物局關(guān)于禁止擅自改變文物保護單位管理體制的通知》（文物發(fā)［2001］24號），轉(zhuǎn)引自河南文物網(wǎng)［EB/OL］［2006-11-15］http://www.haww.gov.cn/zwdt/2006-11/15/content_109123.htm.

［17］徐春柳：《“千人派對毀長城”續(xù)：金山嶺長城管理權(quán)被收回》，《新京報》2005年11月14日第版；《八達嶺長城經(jīng)營權(quán)悄然收回》，《北京青年報》2006年4月7日。

［18］同［11］；《國務(wù)院關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》（國發(fā)［2012］63號），［EB/OL］［2012-12-26］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zwgk/2012-12/26/content_2299077.htm.

［19］UNESCO，Public Private Partnership in the Cultural Sec?tor，2013.［EB/OL］［2013-04-10］http：//www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CLT/images/Pub?licPrivatePartnershipENG.pdf.

［20］廉穎婷：《國家文物局通報文物執(zhí)法情況法人違法案件占78%》，《法制日報》2016年3月31日第05版。

［21］于冰等：《文物保護基礎(chǔ)制度缺失——國有不可移動文物產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀調(diào)研》，劉曙光等編《文物工作研究：聚集2012》，文物出版社2015年。

［22］《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，［EB/OL］［2008-10-28］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/flfg/2008-10/28/content_1134207.htm.

［23］中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》，［EB/OL］［2015-09-14］中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2015-09/14/content_2931437.htm.

［24］李鐵映：《有效保護 合理利用 加強管理——在全國文物工作會議上的講話》（1995年9月8日），《中國文物報》1995年10月8日第1版。