■ 馮 聰

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

根據(jù)全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會的定義，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是指“根據(jù)礦產(chǎn)資源的特性和可持續(xù)發(fā)展的原則，采用勘探、冶煉、制造等工程技術(shù)措施，使礦產(chǎn)資源為人類生存、發(fā)展服務(wù)的一切活動?！备鶕?jù)這個(gè)定義，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用包括資源的一次利用、二次利用，從改變資源的自然賦存狀態(tài)開始，延伸到高端工業(yè)產(chǎn)品制造，再到物質(zhì)和能量的循環(huán)利用。采選業(yè)、冶金及制造業(yè)，礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)化和運(yùn)輸，廢舊金屬的回收利用等行業(yè)的發(fā)展水平?jīng)Q定了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的高低。

中國特色社會主義進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。“高質(zhì)量發(fā)展”成為新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主旋律。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和能量來源，科學(xué)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。根據(jù)新的形勢變化，新時(shí)代提升礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用水平重點(diǎn)在提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約與高效利用，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率，提高單位資源的GDP產(chǎn)出率。同時(shí)，處理好資源保障與約束條件之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境綜合效益最大化。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平概況

1.1 采礦業(yè)“三率”水平穩(wěn)中有升

總體來說，我國黑色和有色金屬等資源開采回采率大多能達(dá)到90%左右，選礦回收率大多處于85%水平。“十二五”期間，黑色金屬開采回采率提高了5.7個(gè)百分點(diǎn)，有色金屬提高了1～2個(gè)百分點(diǎn)。2016年，原煤入選率連續(xù)11年提高，已達(dá)70%；原油采深增加，采收率總體穩(wěn)定，保持在27%左右。

1.2 礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值持續(xù)下降

2016年，全國礦產(chǎn)資源（非油氣）綜合利用產(chǎn)值①綜合利用產(chǎn)值指礦山企業(yè)回收利用的共伴生礦、尾礦和殘礦等礦產(chǎn)品的銷售額。大幅下降至598億元，是連續(xù)第三年下滑，同比下降13.3%，但遠(yuǎn)低于2015年的46.2%的下降幅度（參見圖1）。

1.3 能源消耗強(qiáng)度下降

鐵、銅、鋁、鉛等重要金屬生產(chǎn)的能源消耗強(qiáng)度仍遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。礦山企業(yè)總體能耗高，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國選礦廠的電耗約占生產(chǎn)成本的60%，比國外同類礦山電耗高15%～20%。

在冶煉環(huán)節(jié)，銅綜合能耗下降到241.0千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸，同比減少24千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸；鉛冶煉綜合能耗下降到383.9千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸，同比減少4.1千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸；電解鋅冶煉綜合能耗下降到848.4千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸，同比減少33.3千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸。

圖1 全國非油氣礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)值（2006—2016）

圖2 2006—2015年國再生有色金屬產(chǎn)量

1.4 尾礦利用率低

全國現(xiàn)有2000多座金屬礦山尾礦庫，存有尾礦約60億噸，每年新增排放固體廢棄物約3億噸。2016年，我國尾礦產(chǎn)生量為16.03億噸，同比基本持平；尾礦綜合利用量為3.58億噸，綜合利用率僅為22.33%，綜合利用潛力依然巨大。

1.5 再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速

2000年以來，我國再生有色金屬產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資源綜合利用水平不斷提高。2015年，再生有色金屬主要品種（銅、鋁、鉛、鋅）總產(chǎn)量約為986萬噸，同比增長2.2%。

2 影響因素分析

提升礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平關(guān)鍵要發(fā)揮企業(yè)的主體作用，通過政策措施規(guī)范引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體升級。根據(jù)國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，制定相關(guān)政策，編制發(fā)展規(guī)劃，推動技術(shù)創(chuàng)新確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(1)礦山采選技術(shù)裝備水平進(jìn)步明顯。隨著礦山技術(shù)進(jìn)步，我國不少大型礦山技術(shù)裝備已經(jīng)達(dá)到了國際先進(jìn)水平，但整體水平尚不能滿足工藝裝備大型化、自動化和智能化的要求。選礦技術(shù)裝備總體水平與世界先進(jìn)水平還有一定差距，選礦勞動生產(chǎn)率僅為發(fā)達(dá)國家同類礦山的1/6～1/3。

(2)科技創(chuàng)新帶動開發(fā)利用水平提升。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用難度不斷加大，創(chuàng)新技術(shù)工藝提高資源利用效率成為企業(yè)增強(qiáng)競爭力的重要手段。以企業(yè)為主體的“產(chǎn)學(xué)研”創(chuàng)新體系基本建立，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不斷提升。通過礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)，56家礦山企業(yè)共獲得72項(xiàng)國家級科技獎(jiǎng)、354項(xiàng)省部級獎(jiǎng)、1362項(xiàng)專利。2012—2017年，國土資源部先后優(yōu)選出六批334項(xiàng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)并予以推廣。

(3)開發(fā)利用空間布局趨于合理?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2010〕46號)對我國主要礦產(chǎn)資源開發(fā)布局做出了規(guī)劃,在資源稟賦、地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力基礎(chǔ)上,對運(yùn)輸半徑內(nèi)礦山分布及礦業(yè)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌安排?！度珖V產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》 提出著力推動資源開發(fā)與區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)相協(xié)調(diào)的基本原則。開展鄂爾多斯、四川盆地等大型沉積盆地綜合區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)油氣、煤炭、煤層氣、鹽礦、鋁土礦資源有序開發(fā)和綜合開發(fā)，發(fā)揮區(qū)域資源開發(fā)利用整體優(yōu)勢。

(4)國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系逐步完備。圍繞倡導(dǎo)綠色發(fā)展、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提升開發(fā)利用水平在“點(diǎn)、線、面”上均有明確的目標(biāo)任務(wù)和工作措施。在各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，圍繞資源節(jié)約集約和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，出臺了多項(xiàng)規(guī)劃。如國家發(fā)展和改革委員會制訂的《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》；國家能源局組織編制的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》；工業(yè)和信息化部制定的《有色金屬工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》等。

(5)制度更具有可操作性。國土資源部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等多部門在制定用地用礦、財(cái)稅金融、技術(shù)推廣等政策時(shí)，鼓勵(lì)低品位礦、礦山廢棄物、難利用礦產(chǎn)的節(jié)約與綜合利用，提高資源利用、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)水平，促進(jìn)礦山環(huán)境保護(hù)和治理。構(gòu)建礦產(chǎn)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，確保各項(xiàng)政策具有可操作性。國土資源部先后發(fā)布了39個(gè)礦種“三率”最低指標(biāo)要求，劃定礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的“最低指標(biāo)”和節(jié)約與綜合利用“紅線”。

3 新形勢下的戰(zhàn)略定位

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平?jīng)Q定了一個(gè)國家礦產(chǎn)資源保障能力的韌性，是制定礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平需要礦業(yè)及其延伸產(chǎn)業(yè)整體發(fā)力，重點(diǎn)在破解礦產(chǎn)資源供給方面存在的不平衡、不充分問題。

(1)通過協(xié)調(diào)利益分配提升資源開發(fā)效益。中央政府與地方政府的利益分配結(jié)果，政府、企業(yè)、群眾之間的利益分配結(jié)果，直接影響礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，決定著開發(fā)利用水平。政府作為管理者應(yīng)注重資源效益，發(fā)揮資源對下游產(chǎn)業(yè)的帶動作用。中央與地方政府按照權(quán)責(zé)對等原則進(jìn)行利益分配。只有理順各級利益分配關(guān)系，才能營造良好的政策環(huán)境，激發(fā)主體活力。

(2)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提升產(chǎn)業(yè)效益。我國礦山企業(yè)普遍缺乏市場調(diào)控意識，根據(jù)市場變化情況進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)控的主動性不強(qiáng)，不具備利用市場手段實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化的能力。目前，全行業(yè)平均利潤率3.68%，低于我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)6%的平均水平。按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，加強(qiáng)資源政策與人口、產(chǎn)業(yè)、投資、金融、環(huán)保等政策的協(xié)調(diào)配合，最大程度地發(fā)揮礦產(chǎn)資源綜合效益。

(3)推進(jìn)礦業(yè)生態(tài)文明建設(shè)。我國重要礦產(chǎn)資源儲量實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長，但可靠、可行、綠色的礦產(chǎn)資源新增儲量不足。自然保護(hù)區(qū)特別是生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出，對礦業(yè)產(chǎn)能構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響。實(shí)現(xiàn)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)大國向礦業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，需要通過規(guī)劃引導(dǎo)、合理布局實(shí)現(xiàn)資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，需要通過技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

(4)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下平衡兩種資源。中國作為制造業(yè)大國、“世界工廠”，已經(jīng)成為全球最重要的物質(zhì)與能源轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)。應(yīng)大力培育新型礦業(yè)企業(yè)，通過金融市場參與全球資源配置；優(yōu)化國內(nèi)資源供給結(jié)構(gòu)，利用國內(nèi)的優(yōu)勢資源（如鎢礦、鎂礦、稀土礦、銦礦等）盤活境外的緊缺資源。

4 對策建議

4.1 優(yōu)化資源供給結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革

服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，解決礦產(chǎn)資源供需空間錯(cuò)位問題，實(shí)現(xiàn)國家公園等自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出，提高資源供給的生態(tài)質(zhì)量。在規(guī)劃劃定的能源資源基地和國家規(guī)劃礦區(qū)，通過技術(shù)工藝創(chuàng)新，加強(qiáng)生產(chǎn)管理，推廣新型產(chǎn)業(yè)模式，提高資源供給和使用效率。建立國家戰(zhàn)略資源儲備機(jī)制，豐富儲備模式。國家應(yīng)逐步發(fā)展根據(jù)市場條件機(jī)動靈活地投放礦產(chǎn)資源的能力。促進(jìn)國際礦業(yè)產(chǎn)能合作，構(gòu)建多元、穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源供應(yīng)體系。加強(qiáng)同“一帶一路”沿線國家能源資源領(lǐng)域合作，以資源開發(fā)利用合作為支點(diǎn)帶動整體戰(zhàn)略實(shí)施。

4.2 提高產(chǎn)業(yè)競爭力實(shí)現(xiàn)效率變革

推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在橫向上，整合區(qū)域內(nèi)的資源型產(chǎn)業(yè)，通過優(yōu)化布局，提升資源型產(chǎn)品與資產(chǎn)集中度，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢；實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)與制造業(yè)、金融業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的深度融合，形成新業(yè)態(tài)，提高資源配置效率，提升產(chǎn)業(yè)競爭力?？v向上，構(gòu)建從勘探、采選、冶煉、制造到回收再利用、環(huán)境恢復(fù)治理的完備高效的供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，提升資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益。

通過參與全球資源配置，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。注重發(fā)揮我國在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)的雄厚實(shí)力和影響力，綜合發(fā)揮我國裝備制造業(yè)優(yōu)勢及在采選冶等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)優(yōu)勢，提升礦業(yè)的國際競爭力。多層次、多類型企業(yè)廣泛參與國際競爭，實(shí)現(xiàn)技術(shù)輸出、人才輸出，為提高全球礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平提供中國經(jīng)驗(yàn)和中國思路。

4.3 倡導(dǎo)創(chuàng)新型發(fā)展實(shí)現(xiàn)動力變革

礦業(yè)是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。技術(shù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的核心動力，管理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。結(jié)合國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施，推動技術(shù)工藝創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)在采選、冶煉領(lǐng)域的技術(shù)突破，提高選冶復(fù)雜難利用礦產(chǎn)資源的能力。實(shí)現(xiàn)采選冶設(shè)備的大型化、高效化、智能化、綠色化；提高開采深部礦產(chǎn)資源的能力，實(shí)現(xiàn)“高地應(yīng)力、高溫和高井深”深部采礦技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。提高企業(yè)創(chuàng)新積極性，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用，進(jìn)一步打破技術(shù)轉(zhuǎn)化壁壘，提高轉(zhuǎn)化率。通過政策引導(dǎo)，典型示范，帶動企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，創(chuàng)新管理方式，提升企業(yè)經(jīng)營效益。

4.4 培育新型企業(yè)實(shí)現(xiàn)主體變革

黨的“十九大”報(bào)告指出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的一流企業(yè)。推動國有礦山企業(yè)深化改革，支持民營礦山企業(yè)發(fā)展，培育在國際上具有競爭力的市場主體，參與國際競爭。打造跨國礦業(yè)航母，通過市場手段參與全球資源配置。注重培育多元化的市場主體，結(jié)合我國資源稟賦特點(diǎn)，推動綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)培育高質(zhì)量的小型礦山企業(yè)發(fā)展。

4.5 推動“藏礦于技”實(shí)現(xiàn)儲備機(jī)制變革

設(shè)立“礦產(chǎn)資源保護(hù)和儲備工程，增加國家戰(zhàn)略資源儲備。”配合礦產(chǎn)資源儲備體系的建設(shè)，在實(shí)施礦產(chǎn)地儲備、礦產(chǎn)品儲備的基礎(chǔ)上，開展開發(fā)利用技術(shù)工藝儲備，實(shí)現(xiàn)“藏礦于技”。在全產(chǎn)業(yè)鏈推廣模塊化的生產(chǎn)工藝，企業(yè)應(yīng)根據(jù)市場變化情況，靈活調(diào)整工藝流程，動態(tài)調(diào)節(jié)產(chǎn)品種類和質(zhì)量。一方面提升企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在節(jié)約資源前提下，保證產(chǎn)品合理利潤；另一方面豐富國家在極端情況下的資源供應(yīng)渠道，增加應(yīng)急能力，保障國家資源安全。

4.6 開展全產(chǎn)業(yè)鏈評估實(shí)現(xiàn)評估體系變革

對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的科學(xué)評判，直接影響國家資源安全政策的制定。實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的全產(chǎn)業(yè)鏈評估，并將其作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的資源國情調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容上，建立物質(zhì)循環(huán)的概念，在采、選、冶，輸送、利用、回收再利用環(huán)節(jié)關(guān)注物質(zhì)變化評估；在注重提高物質(zhì)利用效率的同時(shí)，關(guān)注能源消耗、水資源消耗，計(jì)算單位物質(zhì)形成的生態(tài)成本。在前期開展礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，豐富調(diào)查內(nèi)容，結(jié)合資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作，研究開展全產(chǎn)業(yè)鏈評估。

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