馬 悅

(內(nèi)蒙古建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010050)

隨著老齡化社會進程的加快,以及我國目前“4+2+1”的人口模式,人口老齡化所引發(fā)的問題提前顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已不能滿足老年人物質(zhì)和精神文化雙重需要,更多的老年人從單一的家庭養(yǎng)老走向社會集中養(yǎng)老,這就需要更多數(shù)量更優(yōu)質(zhì)量的養(yǎng)老機構(gòu)分擔(dān)養(yǎng)老壓力,養(yǎng)老地產(chǎn)的建設(shè)發(fā)展勢在必行。

1 研究背景與現(xiàn)狀

1.1 研究背景

2017年2月,國家統(tǒng)計局發(fā)布公告,截至2016年末,我國大陸總?cè)丝跀?shù)為138 271萬人,其中65周歲及以上老人15 003萬,占全國總?cè)丝诳倲?shù)的10.8%,老年人口數(shù)量逐年增加,我國人口老齡化的速度已超過社會經(jīng)濟發(fā)展速度。2016年12月21日,習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上發(fā)表了重要講話,提出努力提高養(yǎng)老院機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量,全面提升老年人生活質(zhì)量,要讓每一位老年人生活得安心、靜心、舒心、健康長壽、安享幸福晚年?？梢?我國人口結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)引起全社會的關(guān)注,國家正在采取積極應(yīng)對措施來緩解人口老齡化難題。

1.2 我國養(yǎng)老地產(chǎn)現(xiàn)狀

目前,我國現(xiàn)有的養(yǎng)老模式有“社區(qū)+醫(yī)院”模式、會員制養(yǎng)老俱樂部、候鳥式養(yǎng)老、度假基地連鎖等,形式多樣的養(yǎng)老模式都需要以養(yǎng)老地產(chǎn)為支撐,人口老齡化趨勢勢必加快養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展進程。

2017年4月26日,民政部副部長高曉兵在國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合民政部召開的關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作會議上指出,如何應(yīng)對4 000多萬失能老年人的長期照護問題是目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)遇到的最大的挑戰(zhàn),如何使養(yǎng)老服務(wù)落到實處,就必須加大醫(yī)療康復(fù)的有力支撐。黨的十九大報告中多次提到,要用積極的心態(tài)面對人口結(jié)構(gòu)問題,推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合辦法,構(gòu)建老年服務(wù)的政策體系和敬老、愛老的文明環(huán)境?？梢?在政府的支持下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以快速、穩(wěn)定的步伐前進,養(yǎng)老地產(chǎn)適時壯大。

養(yǎng)老地產(chǎn)是在人口老齡化過程中逐漸形成的產(chǎn)物,它將老年人的居住功能、服務(wù)功能、生活保障等養(yǎng)老主題融入房地產(chǎn)項目開發(fā)中。養(yǎng)老地產(chǎn)更接近于高端住宅產(chǎn)品,其功能和設(shè)施要求更高,可根據(jù)老年人餐飲、護理、醫(yī)療、康復(fù)等方面量身定制,是將住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)和養(yǎng)老服務(wù)集于一身的房地產(chǎn)混合開發(fā)模式。其優(yōu)勢在于,一方面可以根據(jù)老年人生理特征提供相應(yīng)的設(shè)施、學(xué)習(xí)、專業(yè)照看及娛樂活動；另一方面可以讓老人擁有家的溫暖和親人的陪伴,減輕子女養(yǎng)老壓力,提高社會工作及生活質(zhì)量。

2 PPP運營模式

2.1 PPP模式的基本理論

PPP是Public-Private Partnership的縮寫,即公私合作模式,是以特定項目為目標(biāo),通過合同約束雙方風(fēng)險和利益,鼓勵私人資本參與到政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的長期合作機制,PPP模式可以確保項目順利進行,實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置。見圖1。

圖1 PPP模式下養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)運營模式圖

PPP模式與傳統(tǒng)的政府投資模式相比,具有以下優(yōu)勢：

1)有效消除計劃費用的超支。在政府與私人企業(yè)建立合作關(guān)系的初始階段,雙方共同參與項目的決策過程,初期的交流為項目在技術(shù)和資金上的可操作性奠定了基礎(chǔ),縮短前期籌備工作時間,使項目從時間和費用上盡可能降低。根據(jù)已建PPP項目費用統(tǒng)計,采用該模式可為政府節(jié)約大約 17%的費用,PPP模式還起到降低項目資金風(fēng)險的作用,確保工程在計劃工期內(nèi)順利竣工。

2)有利于轉(zhuǎn)變政府職能,減輕財務(wù)負擔(dān)。政府工作量大幅度減少,由提供基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的勞動者變成一個監(jiān)督者,角色的轉(zhuǎn)換使政府財務(wù)壓力減輕,從而把更多精力放到保證工程質(zhì)量上。

3)促進了投資主體的多樣化。私人企業(yè)提供資金保障,政府部門提供更有力的政策扶持,雙方的合作為投融資體制變革起到了推動作用。同時,項目在設(shè)計、施工、管理過程等方面因私人企業(yè)的參與,辦事效率明顯提高,最佳管理理念和經(jīng)驗得到了廣泛推廣。

4)合理分配政府部門和私人企業(yè)雙方風(fēng)險。風(fēng)險分配工作在PPP項目籌備期完成,因為政府分擔(dān)一部分資金,并擁有一定的控制權(quán),項目合作的成功概率提高。政府在分擔(dān)資金的同時也分擔(dān)了一部分風(fēng)險,減少了私人企業(yè)投資風(fēng)險,風(fēng)險的合理分配,降低了融資難度。

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目實施過程中使用比較廣泛,按照公共職責(zé)和項目轉(zhuǎn)移程度常見的類型有以下三種：BOT(Build-Operate-Transfer)即建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)交方式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式及BOO(Build-Own-Operate)即建設(shè)—擁有—運營方式。見表1。

表1 PPP模式下融資類型及特點

2.2 我國PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)中的現(xiàn)狀

目前,我國運用PPP模式的項目主要集中在水利建設(shè)、能源建設(shè)、交通、郵政、生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。在養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用較晚,但發(fā)展速度快,投資額逐年增加。2014年12月4日,國家發(fā)改委和財政部發(fā)布了有關(guān)政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見、通知及相關(guān)指南,PPP模式開始在全國多省市規(guī)范化發(fā)展。

截止到2017年6月,全國通過財政部審核要求入庫項目13 554個,總投資額16.4萬億元,其中2021個項目已簽約落地,投資額3.3萬億元,整體項目落地率為34.2%。從入庫項目來看,“幸福產(chǎn)業(yè)”異軍突起,呈增長趨勢,主要范圍有旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)等重點領(lǐng)域。截至6月末,“幸福產(chǎn)業(yè)”項目數(shù)為3 012個,其中落地項目有318個,占當(dāng)期落地項目總數(shù)的15.7%；投資額2.2萬億元,其中落地項目投資額2838億元,占當(dāng)期落地項目投資額的15.7%,“幸福產(chǎn)業(yè)”分別占當(dāng)期項目總數(shù)和總投資額的22.2%和13.2%。比2016年凈增落地項目128個、凈增投資額1 026億元。

截止到2016年3月24日,財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫顯示,有養(yǎng)老項目181個,金額約為人民幣1197.83億元。181個PPP養(yǎng)老項目中以BOT、BOO及TOT運作的項目數(shù)及金額數(shù)量及比例見圖2、圖3。

圖2 2016年P(guān)PP項目中各模式個數(shù)比例

圖3 2016年P(guān)PP項目中各模式投資額比例

2.3 養(yǎng)老地產(chǎn)引入PPP模式的必要性

2016年6月,財政部為了引導(dǎo)和鼓勵社會力量、社會資本投入養(yǎng)老領(lǐng)域,聯(lián)合國土資源部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等20家行業(yè)部委,發(fā)布了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》。該措施的出臺使政府的政策傾斜和民間資金的管理優(yōu)勢結(jié)合起來,拓寬了資金來源渠道,提高了養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施的供給質(zhì)量,滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求。納入第三批養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域PPP示范項目的有25個,計劃總投資金額1 954 286萬元,數(shù)量僅占入選PPP項目總數(shù)的5%,總投資額占入選全部示范項目投資額的1.7%,而平均年度資金投入需求800億元。因此,加大推廣PPP模式在養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)的運用迫在眉睫,該模式不僅可以促進我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,還具有廣闊的操作空間和運用前景。

3 案例分析

3.1 項目背景

內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)附屬金山醫(yī)院擬建于呼和浩特市土默特左旗兵州亥鄉(xiāng),位于呼包高速路北的金山開發(fā)區(qū),占地面積133 334 m2,總建筑面積64 800 m2(其中地上建筑面積55 000 m2,地下建筑面積9 800 m2)。設(shè)計床位800張,(其中醫(yī)院床位400張,養(yǎng)護院床位400張)。預(yù)計門急診數(shù)量將達到1 400人次/d以上，每年達到51萬人次以上。

該項目為自治區(qū)示范性老年養(yǎng)護院,是一座集老年康復(fù)、醫(yī)療、科研、預(yù)防、保健為一體的三級乙等綜合醫(yī)院。建設(shè)項目主要有：老年人養(yǎng)護院用房、綜合病房、醫(yī)院的門診用房、急診用房、醫(yī)技用房等。建設(shè)項目基本信息見表2。

表2 內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)附屬金山醫(yī)院基本信息

3.2 項目融資模式分析

內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)乩淆g化問題已逐步顯現(xiàn),有限的養(yǎng)老設(shè)施不能滿足當(dāng)?shù)厝罕妼τ陴B(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求。人民群眾看病難及養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療設(shè)備欠缺問題比較突出,當(dāng)?shù)厝罕妼︶t(yī)療和養(yǎng)老的需求量大且長期穩(wěn)定。由于當(dāng)?shù)卣斦毫^大,對于養(yǎng)老院這種初始投資大且回收周期長的基礎(chǔ)民生建設(shè)項目,缺乏足夠的資金支持。本項目為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)業(yè)項目,投資規(guī)模大于5億元,宜采用政府和社會資本合作模式的項目。新的合作模式可以使私營機構(gòu)主導(dǎo)力量更有效率地進行建設(shè)投資,使社會力量成為政府機構(gòu)的有效補充。

該項目為純經(jīng)營性的公共服務(wù)項目,項目本身具有通過長期運營帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的能力,推薦采用 PPP 運作方式?？紤]到項目后期的運營情況,項目采用 BOT 特許經(jīng)營結(jié)構(gòu)。BOT(建設(shè)—運營—移交)模式的運作過程為：政府授權(quán)社會私人企業(yè)組建項目公司,負責(zé)該項目的建設(shè)、融資與管理。政府提供政策扶持與補貼,如土地劃撥、稅收減免、財政支持等,但項目所有的收益用于還本付息及自身的發(fā)展。政府在該項目附近無償提供一塊土地給私人企業(yè),私人企業(yè)可以進行商業(yè)開發(fā),獲取收益。合同期滿后,根據(jù)合同具體規(guī)定事宜,由社會資本方或項目公司移交給內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué),商業(yè)建筑可由政府繼續(xù)招商,收入作為對本項目的補貼。

目前,內(nèi)蒙古自治區(qū)針對老年養(yǎng)護院項目存續(xù)期間政府補貼主要參考(內(nèi)政發(fā)〔2014〕57號)文件規(guī)定,政策扶持更加有利于提高PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)范圍內(nèi)的吸引力。

4 PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)實施過程中存在的問題

4.1 PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)實施過程中存在的問題

1)項目發(fā)起和收費機制不同,加大推進難度

對于養(yǎng)老PPP項目來說,各個城市隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口流動和舊城改造等,城市格局和人口比例不斷變化,過程中會自然產(chǎn)生需求和需求的變化,而這些需要和變化只集中在一部分老年人身上,就顯得微乎其微。因此,養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項目通常是由私人企業(yè)根據(jù)市場需求發(fā)起,政府通常采取后補審批的管理方式。也正是由于上述特殊情況,養(yǎng)老項目很難像其他的基礎(chǔ)設(shè)施一樣,能夠進行全面而透徹的規(guī)劃,因此,政府在養(yǎng)老PPP項目的推進上,更應(yīng)謹慎。

2)養(yǎng)老項目收費機制比較復(fù)雜,價格彈性大

養(yǎng)老地產(chǎn)項目不同于大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目,如污水廠、公路收費、自來水廠等,此類項目通常會有一個明確的價格標(biāo)準(zhǔn)或彈性價格機制,而養(yǎng)老機構(gòu)中的收費會隨著服務(wù)類型和等級進行調(diào)整,收費方式也有多個標(biāo)準(zhǔn),如月付制、年費制或會員制等。社會資本的投資回報預(yù)期和周期容易受這些不同的收費標(biāo)準(zhǔn)和方式的影響,由于收費的不確定性進一步影響投資人的投資意愿。因此,收費標(biāo)準(zhǔn)的不確定性無形中加大了養(yǎng)老地產(chǎn)在融資結(jié)構(gòu)設(shè)計和項目落地的難度。

4.2 PPP模式下養(yǎng)老地產(chǎn)運營建議

1)建立科學(xué)的質(zhì)量評估體系,推動養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化管理

一套科學(xué)、合理、操作性強的監(jiān)管體系,能夠在服務(wù)過程中提供相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)和運行標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展,淘汰不符合要求的養(yǎng)老機構(gòu)。一個高質(zhì)量的質(zhì)量評估體系能滿足因身體狀況和層次存在差異的老年人的不同需求。

2)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)項目特點,搭建利益共享和風(fēng)險分組機制

為了給社會提供滿足多層次需求的養(yǎng)老地產(chǎn),PPP模式涉及到多方利益主體。一方面,政府希望充分利用社會資源來減輕自身的財政壓力,另一方面,社會資本則更加關(guān)注政策風(fēng)險與收益保障。所以,PPP模式能否成功應(yīng)用于養(yǎng)老地產(chǎn)的關(guān)鍵,是保證雙方的利益平衡,利用自身優(yōu)勢更好的分擔(dān)風(fēng)險,達到社會和經(jīng)濟效益可持續(xù)發(fā)展。

3)選擇適當(dāng)社會資本方,參與養(yǎng)老服務(wù)項目

PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)中與社會資本合作方式有多種,如BOT、TOT、BOO等,不同的操作方式就有不同的建設(shè)運營方案。根據(jù)不同養(yǎng)老項目合作特點,設(shè)計特有的PPP實施方案,擇優(yōu)選取社會資本方進行合作,以滿足不同層次的老年人需求,才能推進我國養(yǎng)老事業(yè)的長期、健康發(fā)展。

PPP作為一種新型的融資方式,它將養(yǎng)老地產(chǎn)由過去的完全政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣献餍袨?促使養(yǎng)老地產(chǎn)重新煥發(fā)活力。

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