摘 要：本文闡述了工傷保險基金先行支付的涵義和構成要件，分析了工傷保險基金先行支付制度的正面效應和負面效應，并就如何完善工傷保險基金先行支付制度進行了探討。

關鍵詞：工傷保險基金；先行支付；問題

一、工傷保險基金先行支付的涵義和構成要件

（一）工傷保險基金先行支付的涵義

工傷保險基金先行支付這一概念的首次出現(xiàn)是在《社會保險法》第四十一條和第四十二條的規(guī)定中，該制度的建立是為了更好地保障工傷職工的合法權益，使工傷職工能夠得到及時的救助。然而，法律只規(guī)定了先行支付這一制度，并未就先行支付的概念做出具體的規(guī)定與說明。為了更好地發(fā)揮先行支付制度的積極作用，筆者認為有必要在理論上對其概念進行明確界定。根據(jù)《社會保險法》及《社會保險基金先行支付暫行辦法》的規(guī)定可以得出，社會保險經辦機構屬于工傷保險待遇先行支付的義務主體，先行支付的內容為工傷保險待遇，請求先行支付的權利主體為工傷職工及其近親屬，應當支付工傷保險待遇的第一義務主體為未依法繳納工傷保險費的用人單位以及導致工傷發(fā)生的第三人。因而，社會保險經辦機構的先行支付義務屬于一種無利益基礎的支付，這種支付無疑是一種墊付性支付，社會保險經辦機構履行先行支付義務后必然獲得追償?shù)臋嗬?。因此，工傷保險基金先行支付制度的內涵不僅包括先行支付，還應包括追償，先行支付完成后必然出現(xiàn)相應的追償關系。

綜上所述，工傷保險基金先行支付是指在發(fā)生法律規(guī)定應當由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險待遇而其不支付的情形下，經過工傷職工及其近親屬的申請，由社會保險經辦機構從工傷保險基金中先行支付，先行支付后可以向用人單位或第三人進行追償?shù)闹贫取?/p>

（二）工傷保險基金先行支付的構成要件

根據(jù)前面有關先行支付概念的論述可以得出，構成工傷保險基金先行支付的要素主要包括以下幾個方面：1.先行支付的主體是社會保險經辦機構2.必須發(fā)生法律規(guī)定的由工傷保險基金先行支付的情形（包括未依法繳納保險費的用人單位不支付及造成工傷發(fā)生的第三人不支付兩種類型）；3.受害職工必須被認定為屬于工傷；4.必須經過工傷職工及其近親屬的申請；5.因用人單位不支付而進行先行支付的支付范圍是工傷保險待遇，而因第三人導致的工傷所履行的先行支付范圍僅僅包括工傷醫(yī)療費用；6.社會保險經辦機構履行先行支付義務后有權向用人單位及第三人追償。

二、對工傷保險基金先行支付制度的分析

（一）先行支付的正面效應

1、體現(xiàn)了政府責任，凸顯“以人為本”的價值理念

《社會保險法》構建了我國的社會保障法律制度框架，從制度定位來看，工傷保險制度具有低保障、廣覆蓋的特點。工傷保險基金先行支付制度正是基于這一特點產生的，凸顯了人本價值，充分體現(xiàn)了社會保險制度的人性化、共濟性。同時，也體現(xiàn)了政府責任，即在用人單位未參加保險又拒不承擔責任的情況下，工傷保險基金有墊付的義務。先行支付制度能夠使工傷職工得到及時的救治，充分享受到工傷待遇，對維護社會穩(wěn)定有著十分重要的意義。據(jù)有關專家分析，先行支付制度實施后，將有近2/3 的第二、第三產業(yè)的勞動者會成為先行支付制度的潛在受益者，未參加工傷保險的勞動者維權難現(xiàn)象有望得到一定程度的緩解。

2、在社會保障法層面上，明確了非法經營單位的勞動者應該得到平等保護

用人單位中存在一些非法用工單位。先行支付的實施細則中明確規(guī)定用人單位還包括非法用工單位，即無營業(yè)執(zhí)照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的單位和使用童工的單位。非法用工單位的職工申請先行支付醫(yī)療費，社會保險行政部門應受理。這樣就使勞動者的權益得到了有效地維護。

（二）基金先行支付的負面效應

1、經辦機構追償難度大，基金安全面臨新的挑戰(zhàn)

隨著社會保險覆蓋面的不斷擴大，社會保險基金面臨的風險也越來越大。長期以來，由于違規(guī)成本較低，騙取和冒領社?；鸬默F(xiàn)象不斷發(fā)生。因此基金安全是工傷保險基金先行支付實施面臨的最大挑戰(zhàn)。先行支付資金的來源是工傷保險基金，這意味著基金除了支付正常的工傷醫(yī)療費用和待遇外，還需承擔沒有繳納工傷保險費的用人單位職工的工傷醫(yī)療費和相關待遇。追償雖然是社保經辦機構職責所在，但并沒有相應的權限。因此，社保經辦機構可能會因在基金先行支付后無法從用人單位手中追償回基金而引發(fā)基金安全問題。

2.違背了權利義務對等原則

懲戒性不足是先行支付制度在責任制度設計上的缺陷，從《社會保險法》第六十三條關于追償?shù)囊?guī)定來看，主要是按照用人單位未按時足額繳納社會保險費的規(guī)定來追償?shù)?，除此之外沒有相關的規(guī)定。這說明，用人單位不承擔賠償責任的法律后果與不參加工傷保險的法律懲戒沒有太大差異，正因為不參加工傷保險的用人單位法律責任輕，對不承擔賠償責任的用人單位懲罰不足，使用人單位的違法成本很低，導致了用人單位滋生故意不繳費、不支付工傷保險待遇的違法心理。這顯然與制度設計的初衷背道而馳。

三、完善工傷保險基金先行支付制度的幾點建議

（一）設立工傷保險先行支付基金進行專項核算

建議在工傷保險基金下設專門的先行支付基金，這部分基金按照一定比例，由財政撥款、工傷保險基金、違法單位的賠償和罰款等部分構成。這樣有利于明確先行支付的收入和支出，避免對原有工傷保險基金的過度利用，加強對違法單位的追繳力度，既保障基金的安全運作，又能夠最大程度實現(xiàn)基金對未參保工傷勞動者的保障功能。

（二）明確政府責任

目前我國工傷保險基金的盈余狀況為先行支付制度的實施奠定了基礎，由工傷保險基金提供先行支付，短時間內可能不會面臨資金難題。但從長遠看，單一由工傷保險基金提供資金支持不符合公平性原則，也不利于基金安全。因此，政府在工傷保險基金先行支付中的責任將成為該制度實施的關鍵環(huán)節(jié)，更是先行支付制度持續(xù)發(fā)展的保障。我國憲法規(guī)定，政府有提供社會保障的義務，建議各級政府在每年財政預算中按當年工傷保險基金支付金額的一定比例提取資金納入工傷保險先行支付基金，保障先行支付制度的可持續(xù)發(fā)展。

（三）細化追償權限，落實追繳責任

社保經辦機構的主要職責是辦機構的追償權限。同時，經辦機構與勞動監(jiān)察等相關機構建立聯(lián)動機制，節(jié)約行政成本和司法成本，取得良好的效果。

參考文獻

[1]黃樂平，葉明欣，工傷保險先行支付現(xiàn)狀及思考[J].中國醫(yī)療保險.2013（3）：59-61

（作者單位：內黃縣人力資源和社會保障局）