陳衛(wèi)洲

中國人民公安大學 研究生院，北京 100038

相較于傳統(tǒng)警務模式，社區(qū)警務更注重立足社區(qū)，預防犯罪。我國當下社區(qū)警務發(fā)展的主要問題集中在如何構建以及構建什么樣的警民關系、哪些社區(qū)主體參與社區(qū)警務以及如何參與、如何加強警務信息化及社區(qū)警務職能等方面。在2017年我國政府工作報告中，共建共治共享的社會治理格局被正式提出，該治理格局是在結合治理理論、我國實際發(fā)展情況與發(fā)展目標等基礎之上提出的宏觀指導，指明我國要打造的現(xiàn)代化治理體系發(fā)展方向。社區(qū)是基層治理的基本單位，社區(qū)警務作為基層治安防控的基礎模式、維護社區(qū)安全穩(wěn)定的重要工作方式，也應遵循共建共治共享的社會治理理念。共建共治共享社會治理理念對當下社區(qū)警務模式提供新的完善路徑，豐富了社區(qū)警務理論內涵。

一、共建共治共享社會治理理念解讀

(一)共建共治共享社會治理理念溯源

不同的社會歷史時期需要不同的執(zhí)政理念。從我國執(zhí)政理念變化的歷史維度來看，由社會管理到社會治理，最終形成共建共治共享的社會治理理念歷經四次變化。

1.從“管理”到“治理”的執(zhí)政理念變遷

1988年，隨著我國經濟體制改革和對外開放深入發(fā)展，政府機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展不斷產生矛盾，國務院進行大刀闊斧的機構改革，將政府職能轉變到社會管理方面作為改革的一項基本原則(1)“改革的原則是按照發(fā)展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開，要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來?！眳⒁姡毫_干：《關于國務院機構改革方案的說明——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上》，載于《中華人民共和國國務院公報》1998年第9期第408-414頁。。此后，社會管理作為執(zhí)政理念得到強化。2002年，在黨的十六大報告中，“社會管理”成為政府的四項主要職能之一，同時提出要對社會管理進行改進與完善，社會管理理念也逐漸趨向成熟(2)政府四項職能即“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。如何完善即“堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”。參見：《江澤民同志在黨的十六大上所作報告全文》，https：//fuwu.12371.cn/2012/09/27/ARTI1348734708607117.shtml。。在2007年黨的十七大報告中，社會管理內涵得到進一步明確，即“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”(3)“社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！眳⒁姡骸逗\濤在黨的十七大上的報告》，https：//fuwu.12371.cn/2012/06/11/ARTI1339412115437623_8.shtml。。

隨著社會快速發(fā)展，“社會管理”也逐步向“社會治理”轉變。2013年，黨的十八屆三中全會重要文件《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“管理”表述便被改為“社會治理”。該文件將“創(chuàng)新社會治理體制”單列一章，提出要提高社會治理水平，改進社會治理方式。同時，把黨委、政府、社會主體三者關系也變?yōu)椤包h委領導，政府主導，鼓勵與支持社會各方面參與，以實現(xiàn)政府治理與社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”(4)“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動?！眳⒁姡骸吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，載于《人民日報》2013年11月16日第1版。。從管理到治理雖只一字之差，但內涵卻大有不同。正如習近平總書記所言“治理與管理一字之差體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[1]。

“管理”與“治理”，二者區(qū)別于治理主體、方式、范圍及重點等方面。隨著社會不斷發(fā)展，社會關系日益復雜化，各類矛盾加劇，作為“管理者”的政府難以做到面面俱到的管理，行政資源的有限性也在客觀上決定了政府管理范圍的有限性。而隨著公民對“民主”等理念的更多追求，也具有加入到共同處理社會事務之中的意愿?！吧鐣芾怼斌w現(xiàn)的是剛性，強調政府“主導”，采取一種自上而下的“管理者”姿態(tài)，是社會事務方方面面的管理；而“社會治理”更側重于注重多元主體，強調協(xié)商、互助，加強溝通以共同面對社會問題，以及社會治理重心的下移[2]。從國際經驗角度來看，建設法治、開放、服務型政府，提升社會自治能力，增強社會保護網絡，也是國家執(zhí)政理念發(fā)展的大方向[1]。

2.“共建共治共享”社會治理理念的出現(xiàn)

自2013年“社會治理”理念提出，黨中央結合我國實際情況對“社會治理”理念內涵予以進一步發(fā)展，“共建共治共享的社會治理格局”應運而生。2015年，在黨的十八屆五中全會上，“構建共建共享的社會治理格局”被正式提出。2017年，黨的十九大報告則明確要求打造“共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[3]。共建共治共享社會治理格局開始正式成為黨中央執(zhí)政方略的重要內容。

共建共治共享的社會治理理念，以多種社會治理理論為理論基礎。其一是社會主義協(xié)商民主理論，源自于民主集中制，強調對社會事務應當由社會多主體協(xié)商。其二是社會主義公共服務理論，認為政府應當以服務共治為導向，建設服務型政府[4]。其三是社會主義價值共享理論，強調整合社會資源，共享社會治理的成果與紅利，這也與中國共產黨走向“共同富?！钡膱?zhí)政目標不謀而合[5]。

打造共建共治共享社會治理格局，是創(chuàng)新社會治理機制的體現(xiàn)，要求提高政府治理水平，走向善治，從而推動社會治理現(xiàn)代化；同時，推動社會治理的重心往基層下移，解決社會矛盾，降低社會風險，改善基層社會治理問題[6]。此外，共建共治共享的社會治理格局旨在增強社會治理的公共性與參與性，是一種政府執(zhí)政理念的改革與創(chuàng)新，也與強調“合作治理”“協(xié)同治理”的現(xiàn)代治理理念發(fā)展趨同[7]。

(二)共建共治共享社會治理理念內涵

作為新時期執(zhí)政方針的“共建共治共享的社會治理格局”，其研究重點在于“共建、共治、共享”三者的內涵以及三者之間的關系。

從三者的具體意涵角度來看：其一，共建強調的是社會治理主體的多元化與社會化，群策群力。從治理主體上強調將地方黨委、政府、社會組織、公眾等共同納入其中；從地位上由黨委領導，強化黨的領導地位，政府角色由主導變?yōu)樨撠?，社會協(xié)同，公眾參與；從共建結果上一方面包括具體的社會建設，另一方面是社會制度的共進建設與優(yōu)化[6]。同時，共建的是社會事業(yè)、法治以及社會力量[8]。其二，共治強調社會治理機制的運行要求社會成員協(xié)同推進。即從曾經的“中心—邊緣”主次結構向“多元協(xié)同”的方向發(fā)展[9]。社會治理格局的基礎在于協(xié)調各方，采取聯(lián)合行動的程序過程。共治的價值要求，首先必須是“法治”，十九大所要求建設的社會治理格局必須在法治保障的前提之下，各方主體必須在法律限度內進行共同治理，其次是需要處理好多主體之間治權的分配問題，最后共治是一個持續(xù)的過程，要求協(xié)商，突出過程性。同時，共治是從宣示性走向實質化、專業(yè)化，而非減少職責，降低責任[10]。其三，共享的主體是全體社會成員，共享的內容指的是社會治理的資源、利益、成果共同享有[8]。

從三者的相互關系角度來看：首先，共建共治共享均強調“共”，共建應當是基礎，共治是核心，共享是最終目標，“共”應當貫穿全程，需要高度重視其他主體的參與程度[7]。有學者認為，三者應當是有機統(tǒng)一的，共建是前提，共治是保障，共享是必然結果[9]。也有學者基于現(xiàn)實中行政拉力過大、多元參與程度不足等現(xiàn)象認為，應當以共享促進共建與共治，即以共享社會資源、政府放權等方式激發(fā)社會主體參與共建與共治的熱情[11]。故此，從社會治理角度來看，共建應當是基礎，共治是方式，共享是最終目標。三者相輔相成，共建推進共治以達到共享，共享激發(fā)共建與共治。

從三者的內在要求角度來看：共建共治共享社會治理理念是基于我國國情提出的執(zhí)政方針，在實踐與理論角度均應時刻考慮應用場景及具體情況，但均有一些共同的要求與路徑值得借鑒。共建共治共享促進秩序與活力的合理均衡，培育良好的公共精神，提升法治素養(yǎng)水平以及推動治理技術創(chuàng)新[8]。共建共治共享應當推進社會治理社會化、提高社會治理法治化、培養(yǎng)專業(yè)化人才隊伍、發(fā)揮互聯(lián)網技術性智力優(yōu)勢，實現(xiàn)智能化治理[11]。共建共治共享必須堅持全民參與，為社會組織健康發(fā)展營造善治的環(huán)境[8]。同時，也有學者從現(xiàn)實的角度出發(fā)，認為構建“三共”治理格局一要激發(fā)社會組織與社會成員參與社會治理，二要完善社會治理制度，強化社會治理法治化，三要運用科技手段提高風險預防與處置能力，走向智能化的社會治理，四要堅持問題導向，保證社會治理專業(yè)化[9]。

綜上，共建共治共享的社會治理格局總體上有以下要求：第一，必須堅持法治化治理。一方面，根據(jù)社會治理領域的具體情況完善立法。另一方面，各主體參與治理過程必須合法，做到有法可依，有法必依。第二，應注重其他社會治理主體的培養(yǎng)，提升其治理能力。同時，激發(fā)其參與社會治理的熱情，促進“善治”而非“亂治”。第三，推進社會治理制度創(chuàng)新，共同參與現(xiàn)代社會治理制度構建，以制度保障“善治”。第四，提升治理的智能化，充分利用當今互聯(lián)網、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術推進現(xiàn)代社會治理體制建設，提高治理效能。

(三)社區(qū)警務應遵循共建共治共享社會治理理念

我國最初的警務模式，側重直接以“暴力”打擊犯罪。20世紀90年代，我國開始在部分城市率先試行社區(qū)警務。2002年，隨著《關于加強社區(qū)警務建設意見》的出臺，各大城市開始全面進行社區(qū)警務改革。2006年，社區(qū)警務在全國開始施行。在具體措施層面，“六進社區(qū)”“民調評警”等機制都開始產生，并得到大規(guī)模應用(5)“社區(qū)六進”是指消防、車管、外管、危管、網管、物管六項警務工作進社區(qū)?！懊裾{評警”即將公安工作的監(jiān)督權與評判權交給人民群眾，由群眾當裁判。。

2015年，在《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，公安改革的總目標被確定為完善與推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一部分，要求建設中國特色社會主義法治體系相適應的現(xiàn)代警務運行機制與執(zhí)法權力運行機制(6)“全面深化公安改革的總體目標是：完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現(xiàn)代警務運行機制和執(zhí)法權力運行機制?！眳⒁姡骸丁搓P于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見〉及相關改革方案已經中央審議通過》，https：//www.mps.gov.cn/n2255079/n4876594/n4974590/n4974592/n5116754/n5116828/c5119032/content.html。。各地公安機關也在該文件精神指導下，對社區(qū)警務模式進行更多實踐探索。與此同時，“楓橋式警務”“智慧警務”等創(chuàng)新警務模式也接踵而來，這些模式是在社區(qū)警務整體概念框架下，結合實際需要與技術進步所進行的再創(chuàng)造。

共建共治共享的社會治理格局與推動社會治理往基層下移內在要求高度一致。作為基層治理最基本的單元，社區(qū)的治理現(xiàn)代化與國家的治理現(xiàn)代化發(fā)展方向必須一致，國家治理現(xiàn)代化要求社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須創(chuàng)新社區(qū)治理建設(7)“要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時對基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進行總結和提煉，不斷推動各方面制度完善和發(fā)展?！眳⒁姡毫暯剑骸秷猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/01/c_1125412005.htm。。社區(qū)治理應以共建共治共享理念為指導，也需要在社區(qū)治理中予以切實落實。而共建共治共享理念落實到社區(qū)警務，便需要共建共治共享在社區(qū)警務領域有特定解讀，能夠為社區(qū)警務工作提供理論指導，為社區(qū)警務現(xiàn)實問題提供完善路徑。

二、社區(qū)警務存在的現(xiàn)實問題

作為西方警務理論，社區(qū)警務理論與本土實踐需要一個有效結合的過程。當前，我國社區(qū)警務存在著一些亟待解決的問題。

(一)警民關系需要改善

社區(qū)民警與社區(qū)居民之間的關系直接關系著社區(qū)警務工作的成效。社區(qū)警務工作開展要立足于社區(qū)，構建和諧的警民關系，是實施警務執(zhí)法的基石[12]。警民沖突的發(fā)生，則直接影響社區(qū)民警執(zhí)法效果。

雖然我國早已提出建設“服務型政府”，但“官本位”思想仍在無形之中影響著部分社區(qū)民警的執(zhí)法行為以及社區(qū)居民對社區(qū)民警的印象。個別社區(qū)民警服務意識不強、業(yè)務能力欠佳，直接導致群眾對社區(qū)民警工作滿意度不高，影響警民關系[13]。同時，身處自媒體時代，一旦發(fā)生極少數(shù)警察暴力執(zhí)法、涉黑涉暴等惡性事件，便會迅速在網絡上發(fā)酵，對警察形象造成極大損害，影響警民信任關系。

從體制上看，相較于西方的導向式警務，我國社區(qū)警務更加強調自上而下[14]。西方的警察局具有更大自主性，往往可以根據(jù)社區(qū)具體問題來開展警務工作，工作彈性大。而在我國自上而下的警務模式中，社區(qū)警務工作內容更依賴于上級指示。社區(qū)警務工作與社區(qū)生活存在疏離，“親密”的警民關系尚很難企及。

(二)社區(qū)其他主體參與積極性需要提高

社區(qū)中其他主體包括居委會(村委會)、社會組織、社區(qū)居民等。社區(qū)警務模式的出發(fā)點在于立足社區(qū)，與社區(qū)中其他成員合作，以預防為主，共同開展社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控。目前，在多數(shù)地區(qū)存在著社區(qū)警力配置不足問題，需要其他主體一并參與到社區(qū)警務構建中來，共同維護社區(qū)的安全環(huán)境。然而，現(xiàn)實卻相去甚遠，社區(qū)警務中其他主體普遍參與不足。

由于公安工作具有專業(yè)化程度高、工作封閉性強等特點，一方面社區(qū)其他主體(主要指社區(qū)居民)不知道如何參與其中，另一方面社區(qū)警務也較少給其提供合適的參與渠道。社區(qū)溝通渠道是社區(qū)公共關系建立的前提[15]。信息溝通順暢、快速、便捷才有利于社區(qū)其他主體與社區(qū)民警及時溝通，發(fā)現(xiàn)問題，共同解決問題。而在實踐中，許多社區(qū)警務室處于閑置狀態(tài)，社區(qū)民警忙于工作任務，溝通不暢、效率欠佳。因此，居民參與社區(qū)治安等警務工作的積極性普遍不高(8)在樣本量近四百的人群中，85%的社區(qū)居民表示沒有太大意愿或者基本沒有、完全沒有意愿參加到社區(qū)警務之中。調研數(shù)據(jù)出自國家級大學生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目“共建共治共享視角下對社區(qū)警務構建的實證研究——以百步亭等社區(qū)為例”，項目編號為DCZS2020059。。

(三)警務信息化建設需要加強

在大數(shù)據(jù)時代，警務信息化無疑是社區(qū)警務以及治理的大方向。2003年，黨中央便提出“全面實施科技強警戰(zhàn)略”，警務信息化建設“金盾工程”被提上警務建設日程，建立了公安警務信息化工作平臺(9)金盾工程主要包括公安基礎通信設施和網絡平臺建設、公安計算機應用系統(tǒng)建設、公安工作信息化標準和規(guī)范體系建設、公安網絡和信息安全保障系統(tǒng)建設、公安工作信息化運行管理體系建設、全國公共信息網絡安全監(jiān)控中心建設等。參見：《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》(中發(fā)〔2003〕13號)，https://www.xiexiebang.com/a3/2019051217/2b50325b8e2a290d.html。。警務信息化是實施情報主導警務的必要措施，加強社會治安防控的重要舉措，推進公安基礎工作的有力保障[15]。目前，社區(qū)警務信息化建設還存在諸多問題。

第一，信息化設備亟須更新。一是基礎的硬件設施不足，監(jiān)控攝像頭覆蓋率低、監(jiān)控死角多，導致破案效率低[16]；二是社區(qū)警務新技術設備相對滯后[17]，如社區(qū)警務室信息化建設程度低，信息化設備陳舊老套等[18]。

第二，信息化工作方式需改進。部分社區(qū)民警信息技術運用能力不強，信息采集能力較弱，信息錄用效率較低，不能對龐雜的信息進行有效處理，導致獲取的有效信息較少，進而影響到民警對信息情報的研判能力。與此同時，社區(qū)警務中所需要的各類信息標準以及高效處理模式尚未建立。

第三，警務信息化應用中民力配合不足。部分社區(qū)民眾認為社區(qū)警務信息采集工作侵犯個人隱私，不理解、不配合，拒絕提供或提供虛假信息，致使社區(qū)民警采集的社區(qū)信息不準確[19]。同時，在警務信息化應用中沒有建立社區(qū)多主體參與渠道，無法使多主體共同參與警務信息化工作，進而形成合力。

(四)社區(qū)警務職能需要明晰

在宏觀層面上，社區(qū)警務強調“警民合作”，以預防犯罪為主，打擊犯罪為輔，從而維護社會穩(wěn)定。在微觀層面上，社區(qū)民警現(xiàn)階段主要承擔社區(qū)治安管理、社區(qū)人口戶口等信息數(shù)據(jù)管理、社區(qū)治安防范等工作，工作方式包括社區(qū)巡邏、盤查、警務室值班等。社區(qū)警務應當具體承擔多大范圍的職能？社區(qū)民警與社區(qū)居民之間應是何種角色定位？目前，在實務工作中，不同地方有著較大差異，理論界也有諸多爭議。

現(xiàn)階段，社區(qū)警務的主要職能范圍并無明確規(guī)定，直接導致社區(qū)警察權與社區(qū)自治權兩者范圍不清、極易混淆。社區(qū)民警職責范圍內事情沒有做好，卻承擔了許多職責外工作，往往“吃力不討好”[20]。這些問題主要表現(xiàn)為職能范圍過寬，如為人所爭議的“公安超市”，或者職能過窄，社區(qū)警務存在感較低[21]。

社區(qū)警務工作的直接領導部門一般是當?shù)毓矙C關，而在實際工作中，業(yè)務部門“多頭指揮”卻是常態(tài)，治安、信訪、消防等相關部門都將一部分工作加到社區(qū)警務工作者身上[18]。多頭領導不僅使本就繁重不堪的社區(qū)警務工作效能降低，而且使得社區(qū)民警難以與社區(qū)主體進行深入交流(10)如2013年公安部頒布的《關于實施社區(qū)和農村警務戰(zhàn)略的決定》規(guī)定，社區(qū)民警每周在轄區(qū)工作時間至少為30小時。但實際上社區(qū)民警不僅需要承擔派出所工作，還有信訪維穩(wěn)等任務，社區(qū)警務工作反而成為“兼職”，社區(qū)警民之間較難建立起親密關系。。

社區(qū)警務改革雖然已開展多年，但“重打擊輕防范”的傳統(tǒng)工作理念仍然在一些社區(qū)警務工作中不同程度地存在，社區(qū)警務工作者對于與社區(qū)主體之間的溝通不是特別積極。雖然社區(qū)警務強調社區(qū)民警工作應當與其他社區(qū)主體聯(lián)合，但也存在一定爭議。如，有學者認為其他社區(qū)主體參與社區(qū)警務工作弱化了“職權法定化”，并直接對“皮爾原則”提出挑戰(zhàn)，違反了職權法定原則[22]。

三、共建共治共享對社區(qū)警務的導向意義

共建共治共享社會治理理念與社區(qū)警務工作在內涵上具有內在統(tǒng)一性，兩者最終目標都是追求社會穩(wěn)定和百姓安居樂業(yè)，都致力于推進社會治理能力與治理體系現(xiàn)代化。共建共治共享社會治理理念為社區(qū)警務工作開展提供了新的理論遵循，對社區(qū)警務的建設、運行以及目標取向指引了方向。在現(xiàn)實工作中，社區(qū)警務與共建共治共享理念融合也多有實踐體現(xiàn)，如作為共建共治共享理論基礎之一的“楓橋經驗”便受到公安機關的高度重視，對多地警務模式產生影響，并取得一定成效(11)如2019年公安部將全國優(yōu)秀派出所授予“楓橋式公安派出所”稱號，強調以深入開展“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建活動為載體，加強公安派出所工作，強化派出所經費、基礎設施和裝備保障，建立正確的激勵導向和科學的考評導向，切實解決影響和制約派出所工作的突出難題，著力推動重心下移、警力下沉、保障下傾，不斷增強基層實力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。參見：《楓橋式派出所“誕生記”，新時代派出所如何提檔升級?》，https：//www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n6865942/n6865949/c6873136/content.html。。在社區(qū)警務語境下，共建仍然應當是靜態(tài)的社區(qū)警務基礎構建，共治是核心，是對社區(qū)事務的共同治理，共享是共享社區(qū)共治成果，是最終目標，三者相輔相成，共建推進共治以達到共享。

(一)共建社區(qū)警務

共建社區(qū)警務，包括具體的制度以及抽象的指導理念。共建社區(qū)警務內涵包括：誰來共建社區(qū)警務？如何共建社區(qū)警務？共建什么樣的社區(qū)警務?

“誰來共建社區(qū)警務”指向社區(qū)警務建設主體。社區(qū)主體主要包括基層群眾組織、社區(qū)民警、其他社區(qū)組織、社區(qū)居民、社區(qū)其他營利性組織等(12)社區(qū)自治組織以黨員群體為主，具有群眾性、自治性、基層性，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、支持與幫助。。社區(qū)警務理論與共建理論都強調治理主體的多元化與公共性，但在主體方面前者主要突出的是“社區(qū)居民”，而后者更加側重于治理主體的“多元化”，即社區(qū)組織、社區(qū)居民等對社區(qū)警務工作應高度參與。

“如何共建社區(qū)警務”指向社區(qū)警務建設路徑。在共建語境下，多主體應當遵循“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的差序治理格局。社區(qū)警務由社區(qū)黨建引領，地方政府予以支持，公安機關負責，社會其他多主體協(xié)商，社區(qū)居民共同參與[23]。

“共建什么樣的社區(qū)警務”指向社區(qū)警務建設目標導向。社區(qū)警務發(fā)展的目標取向不應過多地偏離警務原有功能。在我國現(xiàn)階段警力資源缺乏情況下，諸如“公安超市”之類免費“保姆級”的社區(qū)民警工作方式并不可取。社區(qū)應當通過警民協(xié)同，構建以預防犯罪為主的警民聯(lián)防聯(lián)控警務[24]。

(二)共治社區(qū)事務

共治是共建共治共享的核心環(huán)節(jié)。在社區(qū)警務領域同樣應當遵循多元協(xié)同、依法治理。共治是一個動態(tài)持續(xù)的過程，是以社區(qū)治安防控為主、其他社區(qū)工作為輔的各類型事務。共治理念下的社區(qū)警務應當至少包括：如何共治？共治什么？如何培育治理主體？

“如何共治”指向共治方式。社區(qū)事務共治應當是協(xié)同共治、依法共治、智能化共治。共治理念與社區(qū)警務均強調多元主體共同參與社區(qū)警務，共治理論更加強調社區(qū)主體與公安協(xié)同治理，以促使社區(qū)警務治理各類資源最大化利用[25]。多元主體參與共治必須是法治，在合法的框架內進行共同治理，明確各主體的權責范圍，同時給予社區(qū)一定的自主權。最后，是智能化的共治，利用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等技術推動社區(qū)治理現(xiàn)代化。

“共治什么”指向共治的內容。共治內容應當是以社區(qū)治安防控為主、其他社區(qū)工作為輔的各類事務。對于專業(yè)化程度高、危險性高的打擊犯罪等工作應當由社區(qū)民警直接承擔，而社區(qū)其他主體應當承擔輔助性事務，如與社區(qū)治安隊、社區(qū)調解組織、居委會配合，分流居民糾紛、社區(qū)巡邏、數(shù)據(jù)采集等事務，對治安事件予以協(xié)作，從而提高治理效率。

“如何培育治理主體”指向共治的參與主體。社會治安管理主體是公安機關，但違法犯罪的土壤和來源卻是社會，社會治理離不開廣大人民群眾。在社區(qū)警務發(fā)展過程中，出于自利性、減少麻煩等心理，一些社區(qū)其他主體對社區(qū)警務態(tài)度不積極，甚至持消極態(tài)度。要實現(xiàn)社區(qū)共治，加強對社區(qū)其他治理主體的培養(yǎng)，實現(xiàn)自我管理、自我服務是必要且重要的。一方面，社區(qū)共治需要由社區(qū)居委會黨委、公安機關黨委等領導，黨員干部帶頭參與。另一方面，要將共治理念植入人心，使社區(qū)主體都認識到社區(qū)安全穩(wěn)定與每個人息息相關，從而提高積極性。如，建立議事制度，加強多元主體之間的溝通，加強對治理主體相關領域的知識技能培訓等。

(三)共享社區(qū)共治成果

共享是共建共治的最終歸宿，在社區(qū)警務領域同樣如此，共享是共建共治最終的價值取向，也是共建共治應當有的結果。共享社區(qū)共治成果應當包含：共享什么？如何看待共享？

“共享什么”指向共建、共治的結果。在制度層面，共建社區(qū)警務以及共治事務需要形成一套多元主體協(xié)同參與、行之有效、溝通順暢的共治機制，社區(qū)主體在社區(qū)治理之中有話語權，社區(qū)警務工作也相對更容易開展。在直接結果方面，最可觀的狀態(tài)即社區(qū)各類型資源得到最大利用，社區(qū)治安效果得到提升，構筑起良性互動、高度信任的警民關系，多方共贏。

“如何看待共享”指向多方主體對待共享的態(tài)度。作為社區(qū)警務主導者，社區(qū)民警要充分把握共享的內涵，認識到共享是合作共贏的結果。而以社區(qū)居民為主的基層社區(qū)多主體要認識到當社區(qū)民警將治安防控工作做完備，社區(qū)安全感便會提升。良好的共建、共治機制最終使多方受益，社區(qū)警務的主導方更要重視社區(qū)警務工作，提高效能，社區(qū)其他主體要樹立“社區(qū)共同體”意識，在多方配合聯(lián)動下，通過加強宣傳、黨員帶頭等方式使其他主體清楚社區(qū)警務化受益的廣泛性與真實性，從而調動其參與社區(qū)警務的積極性。

四、共建共治共享視角下社區(qū)警務的完善路徑

社區(qū)警務的發(fā)展需遵循共建共治共享社會治理理念，兩者在實踐中融合發(fā)展。共建共治共享社會治理理念，對于社區(qū)警務解決所面臨現(xiàn)實問題提供了更為完備、符合我國建設服務型政府發(fā)展趨勢的完善路徑。

(一)共建以構建現(xiàn)代化警務體系

在社區(qū)警務信息化建設以及社區(qū)其他主體參與方面，“共建”主要在于通過提升社區(qū)警務信息化建設水平、在共建中理清社區(qū)警務職能、建設其他社區(qū)主體參與渠道等方面推動建設現(xiàn)代化警務體系，這是社區(qū)警務的基礎。

首先，在共建中提升社區(qū)警務信息化建設水平。社區(qū)警務信息化建設面臨著信息化設備落后、信息化工作方式需更新、民力配合不足等問題。一是在社區(qū)警務室建設方面，其地理位置、建設內容應當與社區(qū)居委會協(xié)商，充分聽取社區(qū)組織、其他主體的意見，了解社區(qū)具體情況。通過公安機關傾斜資源以及地方政府與居委會共同出資等方式，對社區(qū)內信息化設備進行更新。二是社區(qū)民警需要針對本社區(qū)實際情況建立相關數(shù)據(jù)庫，有針對性地對各類信息進行整合、研判、應用，同時與其他政府部門以及社區(qū)多主體之間加強信息共享，提升信息化工作能力。三是在警務信息化建設中，需要建立與社區(qū)多主體之間的溝通交流渠道，加強警民聯(lián)動，在制度上形成合力。

其次，在共建中理清社區(qū)警務職能。社區(qū)警務工作面臨著“重打擊輕防范”、社區(qū)警察權界限不清、組織領導層級過多、工作職責不明確等問題。一是轉變“重打擊輕防范”的工作理念，社區(qū)警務主導者通過組織“警務進社區(qū)”等活動、發(fā)放工作指南等方式使社區(qū)民眾認識并認同社區(qū)警務。二是針對組織領導層級過多等問題，多元主體在協(xié)商共同治理中根據(jù)當?shù)厣鐓^(qū)警力實際情況厘清社區(qū)民警需要負責的“有限”的領導主體。三是在工作職責上，共建社區(qū)警務必須指向為社區(qū)治安防控服務，而非“純服務”的“社區(qū)保姆”，社區(qū)警務主導者與工作者要具有明確的工作范圍界限。

最后，在共建中建設社區(qū)其他主體參與渠道。社區(qū)警務工作面臨著社區(qū)其他主體參與渠道欠缺等問題。社區(qū)警務工作者需要搭建社區(qū)多元主體之間的溝通與交流平臺，并使社區(qū)民眾知曉。在此平臺上，社區(qū)警務主導者要充分聽取社區(qū)其他主體的意見，拓展社區(qū)其他主體的參與渠道。如：建設“線上社區(qū)警務室”提供線上交流；社區(qū)民警專人負責與社區(qū)居民、居委會、保安公司等聯(lián)絡；等等。

(二)共治中構筑和諧警民關系

對于社區(qū)警務工作中的警民關系不夠和諧、融洽等問題，需要遵循共治的協(xié)同治理要求，通過共治機制促進和諧警民關系構建，為構建社區(qū)共建共治共享的現(xiàn)代治理格局構筑堅實的群眾基礎。在建設服務型政府大環(huán)境下，直接面對群眾的社區(qū)民警更需要增強服務意識，做好社區(qū)治安防控工作。社區(qū)民警的主管單位要建立社區(qū)警務工作服務評價監(jiān)督機制，設置一些指標對共治過程中社區(qū)民警的服務態(tài)度進行考評，通過這些方式增強社區(qū)民眾與社區(qū)民警的交流，加大對其的監(jiān)督。

首先，在共治中加深警民信任度。嚴格把控社區(qū)警務工作隊伍準入，加強對社區(qū)民警的業(yè)務培訓。在共治過程中加強多方交流，特別是社區(qū)民警與社區(qū)居民等主體之間加深了解，有效避免各種誤解。

其次，在共治中減少警民距離感。社區(qū)民警與社區(qū)民眾接觸最多，也不可避免產生矛盾。社區(qū)民警要將“社會協(xié)同，群眾參與”貫徹到社區(qū)工作始終，通過溝通機制加強與社區(qū)居民的溝通，充分聽取社區(qū)居民意見，拉近與群眾的距離。同時，加強對社區(qū)其他治理主體的培養(yǎng)，幫助其樹立主人翁意識，并使其了解參與方法與途徑。通過共同參與治理的動態(tài)過程，加深理解，拉近距離。

(三)共享以激發(fā)共建共治社區(qū)警務熱情

共享是共建社區(qū)警務與共治社區(qū)事務的最終價值追求，也是共建與共治的當然結果。針對當前社區(qū)警務中社區(qū)其他主體對待社區(qū)警務態(tài)度不積極等問題，關鍵是從共享的角度出發(fā)，改變觀念，激發(fā)多元主體參與共建共治的熱情。

共享是社區(qū)警務共建共治的價值取向與最終結果，亟須使社區(qū)警務的各參與主體認識到這一點。在社區(qū)警務中強化“共建共治共享”意識，不僅需要社區(qū)警務工作者的努力，也需要社區(qū)自治組織、社區(qū)其他社會組織參與其中。上級公安機關要注意總結梳理、宣講共建社區(qū)警務多方共贏案例，增強各主體參與共建共治的意識。社區(qū)警務工作者在開展工作時要充分考慮工作對象的訴求，社區(qū)居委會要提供場地等方面的工作支持，共同維護社區(qū)安全與穩(wěn)定。

共建共治的最終價值追求是共享，共享的內容與群眾滿意程度直接對共建與共治社區(qū)警務的效果作出評價。在社區(qū)警務考核評價機制中，要建立對社區(qū)警務工作成效的階段性評價制度，從社區(qū)滿意度、犯罪與治安事件發(fā)生率等多個角度評估社區(qū)警務成效，促進社區(qū)警務建設。

五、結束語

在社區(qū)警務領域，共建共治共享社會治理理念不僅是一個宏觀指導，而且對于解決現(xiàn)階段社區(qū)警務在警民關系、社區(qū)其他主體參與、警務信息化建設、社區(qū)警務職能等領域問題具有現(xiàn)實的導向意義。可以預見，在共建共治共享社會治理理念框架之下，社區(qū)警務相關研究會有更好發(fā)展，實務問題會更多地得以解決。