摘 要：提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式，具有鮮明的中國特色。進(jìn)入新時(shí)代以來，提案辦理協(xié)商制度框架逐步確立，各級(jí)政協(xié)積極開展提案辦理協(xié)商活動(dòng)，在黨和政府科學(xué)民主決策中發(fā)揮著積極作用。但當(dāng)前我國提案辦理協(xié)商也存在著提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量不高、提案者和承辦單位缺乏深入溝通以及協(xié)商程序不規(guī)范等問題。解決這些問題的關(guān)鍵在于建立系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效的提案辦理協(xié)商機(jī)制，以增強(qiáng)提案辦理實(shí)效，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主深入開展。

關(guān)鍵詞：提案辦理協(xié)商；人民政協(xié)；協(xié)商民主

中圖分類號(hào)：D610 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）03-0012-06

提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。黨的十九大報(bào)告指出，要“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中”①?！叭嗣裾f(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)?！雹谶M(jìn)入新時(shí)代以來，提案辦理協(xié)商的內(nèi)涵得到進(jìn)一步明確，呈現(xiàn)出制度化和規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)。各級(jí)政協(xié)積極開展提案辦理協(xié)商活動(dòng)，使提案辦理協(xié)商呈現(xiàn)出全方位、多層次協(xié)商的特點(diǎn)，在黨和政府科學(xué)民主決策中發(fā)揮著重要作用?？疾焯岚皋k理協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策和發(fā)展建議，有助于推進(jìn)提案辦理協(xié)商的深入開展。

一、提案辦理協(xié)商制度的確立

提案辦理協(xié)商是伴隨著提案工作制度的誕生而產(chǎn)生的。提案的提出、處理和辦理，都有協(xié)商的傳統(tǒng)。提案辦理協(xié)商制度的確立是社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的新突破。

1.提案辦理協(xié)商內(nèi)涵的明確化

黨的十八大首次提出了提案辦理協(xié)商的概念，此后，提案辦理協(xié)商的內(nèi)涵不斷得到豐富。2015年10月，政協(xié)第十二屆全國委員會(huì)第三十五次主席會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案辦理協(xié)商辦法》（以下簡(jiǎn)稱《提案辦理協(xié)商辦法》），這是首個(gè)關(guān)于提案辦理協(xié)商的專門文件。按照《提案辦理協(xié)商辦法》的規(guī)定，提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式，是提案者、提案承辦單位、政協(xié)組織及有關(guān)方面為增進(jìn)共識(shí)、推動(dòng)政協(xié)提案辦理而開展的協(xié)商活動(dòng)，它貫穿于提案的提出、立案、交辦、經(jīng)辦、督辦、反饋各環(huán)節(jié)。

第一，提案提出環(huán)節(jié)的選題協(xié)商。提案委員會(huì)要召開提案工作座談會(huì)，與民主黨派、工商聯(lián)等提案者對(duì)提案選題進(jìn)行協(xié)商，以確定選題的方向性和針對(duì)性。選題協(xié)商便于圍繞黨政部門中心工作進(jìn)行，提案者可針對(duì)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要問題和群眾迫切需要解決的問題提出提案。重點(diǎn)提案由提案委員會(huì)組織召開選題協(xié)商會(huì)，各民主黨派和工商聯(lián)、政協(xié)各專門委員會(huì)、部分提案承辦單位等的負(fù)責(zé)人參加，協(xié)商提出重點(diǎn)提案題目和督辦方式，經(jīng)審議并征求提案承辦單位意見，報(bào)主席會(huì)議或主席辦公會(huì)議審定。

第二，提案立案、交辦環(huán)節(jié)的協(xié)商。提案立案和交辦環(huán)節(jié)主要涉及提案委員會(huì)與提案者、相關(guān)承辦單位三方的協(xié)商。提案委員會(huì)（提案審查委員會(huì)）對(duì)收到的提案，按照立案標(biāo)準(zhǔn)逐一審查，與提案者溝通，征求提案承辦單位意見，協(xié)商確定立案提案及提案的主辦、會(huì)辦、分辦單位。立案、并案和不予立案而轉(zhuǎn)為“意見和建議”的，均應(yīng)及時(shí)告知提案者，屬于撤案的應(yīng)做好溝通解釋工作。

第三，提案辦理環(huán)節(jié)的協(xié)商。提案辦理環(huán)節(jié)的溝通協(xié)商是提案辦理協(xié)商的核心所在。承辦單位要通過座談、走訪等多種方式，就提案內(nèi)容與提案者進(jìn)行溝通協(xié)商。涉及多個(gè)承辦單位的，提案的主辦單位和會(huì)辦單位應(yīng)就辦復(fù)意見等情況進(jìn)行協(xié)商。

第四，重點(diǎn)提案的督辦協(xié)商。2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》明確要求，在提案督辦環(huán)節(jié)，要建立健全跟蹤督查和成果反饋機(jī)制。同時(shí)，政協(xié)組織的視察、調(diào)研、提案辦理協(xié)商會(huì)等重點(diǎn)提案督辦活動(dòng)，要邀請(qǐng)?zhí)岚刚吆吞岚赋修k單位代表參加，就提案中的意見和建議進(jìn)行深入溝通，督辦成果以視察或調(diào)研報(bào)告、重要提案摘報(bào)等形式報(bào)送中共中央、國務(wù)院及有關(guān)方面。

2.提案辦理協(xié)商制度的規(guī)范化

黨的十八大以前，我國沒有出臺(tái)過關(guān)于提案辦理協(xié)商的專門文件，其相關(guān)規(guī)定散見于提案工作的制度文件中。2011年全國政協(xié)通過的新修訂的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案工作條例》，將“對(duì)收到的提案審查立案，協(xié)商確定承辦單位”放在了“提案委員會(huì)的職責(zé)”一節(jié)，將“承辦單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與提案者的溝通，共商解決問題的辦法，并征詢提案者對(duì)辦理復(fù)文的意見”放在了“提案的辦理”一節(jié)。2012年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》要求，提案承辦單位要把溝通協(xié)商作為提案辦理工作的必要環(huán)節(jié)，認(rèn)真聽取提案者的意見和建議，共同協(xié)商解決問題的辦法，積極參與政協(xié)組織的協(xié)商會(huì)等提案辦理協(xié)商活動(dòng)。該文件中的提案辦理協(xié)商主要是指提案辦理環(huán)節(jié)的協(xié)商。

黨的十八大確立了社會(huì)主義協(xié)商民主制度，提案辦理協(xié)商成為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，呈現(xiàn)出不斷制度化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要更加活躍、更為有序地組織提案辦理協(xié)商活動(dòng)，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，要更加靈活、更為經(jīng)常地開展包括提案辦理協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商活動(dòng)。2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》提出，要健全提案辦理協(xié)商制度，并按照民主集中制原則，確保協(xié)商依法開展、有序進(jìn)行。2015年10月，全國政協(xié)出臺(tái)的《提案辦理協(xié)商辦法》，對(duì)提案辦理協(xié)商的各個(gè)環(huán)節(jié)做出了明確規(guī)定，盡管規(guī)定還不太細(xì)化，但提案辦理協(xié)商在不斷向制度化和規(guī)范化方向發(fā)展。

3.將溝通協(xié)商作為提案辦理協(xié)商的必經(jīng)環(huán)節(jié)

黨的十八大以前，提案辦理協(xié)商多為“可以”協(xié)商或“應(yīng)當(dāng)”協(xié)商。提案委員會(huì)可以采用協(xié)商座談等方式，推動(dòng)提案辦理工作。③“對(duì)涉及兩個(gè)以上單位會(huì)同辦理的提案，主辦單位和會(huì)辦單位應(yīng)當(dāng)積極配合，主動(dòng)協(xié)商解決?！雹艹修k單位在“辦理提案中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與提案者的聯(lián)系，及時(shí)溝通情況，共同研究落實(shí)提案的措施”⑤?！皩?duì)于重點(diǎn)提案，可以采用提案委員會(huì)、提案者、承辦單位相結(jié)合的協(xié)商座談、實(shí)地考察、專題調(diào)研、走訪等方式，推動(dòng)辦理工作，保證辦理質(zhì)量?！雹?/p>

進(jìn)入新時(shí)代以來，人民政協(xié)強(qiáng)調(diào)要將溝通協(xié)商作為提案辦理的必經(jīng)環(huán)節(jié)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》指出，對(duì)明確規(guī)定需要協(xié)商的事項(xiàng)必須經(jīng)協(xié)商后提交決策實(shí)施，要把提案承辦單位與提案者的溝通協(xié)商作為提案辦理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。無論是提案的提出、立案、交辦，還是提案的經(jīng)辦、督辦和反饋，都要進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商應(yīng)貫穿于提案辦理協(xié)商的各個(gè)環(huán)節(jié)。

二、提案辦理協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀

進(jìn)入新時(shí)代以來，社會(huì)主義協(xié)商民主全面展開，提案辦理協(xié)商進(jìn)入新階段。各級(jí)政協(xié)積極開展提案辦理協(xié)商活動(dòng)，創(chuàng)新提案辦理協(xié)商形式，成效顯著。

1.各級(jí)政協(xié)提案辦理協(xié)商的制度創(chuàng)新

提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式，受到各級(jí)政協(xié)的高度重視。在全國政協(xié)《提案辦理協(xié)商辦法》的指導(dǎo)下，地方各級(jí)政協(xié)結(jié)合自身實(shí)踐進(jìn)行了制度創(chuàng)新。近兩年，河南、甘肅、上海等多個(gè)地方的政協(xié)相繼出臺(tái)了關(guān)于提案辦理協(xié)商辦法的文件。例如，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議甘肅省委員會(huì)提案辦理協(xié)商實(shí)施辦法》明確了提案辦理協(xié)商的主體，提案各環(huán)節(jié)的協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式以及監(jiān)督、考核、組織領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議上海市委員會(huì)提案辦理協(xié)商辦法》將提案辦理協(xié)商分為“提案形成中的協(xié)商”“提案辦理中的協(xié)商”和“成果落實(shí)中的協(xié)商”三個(gè)階段，使協(xié)商貫穿于提案工作各個(gè)環(huán)節(jié)。⑦各級(jí)政協(xié)不斷開展提案辦理協(xié)商的制度創(chuàng)新，實(shí)例頗多。地方政協(xié)的制度創(chuàng)新，既遵循全國政協(xié)的《提案辦理協(xié)商辦法》，又彰顯地方特色，為提案辦理協(xié)商的開展提供了制度依據(jù)和保障。

2.簡(jiǎn)單協(xié)商向多層次、全方位協(xié)商轉(zhuǎn)變

提案工作發(fā)展至今已有近70年的歷史，已經(jīng)形成了成熟的運(yùn)行機(jī)制和完備的制度性規(guī)范。進(jìn)入新時(shí)代以來，各級(jí)政協(xié)對(duì)提案辦理協(xié)商認(rèn)識(shí)到位，依托提案工作的制度優(yōu)勢(shì)，積極開展提案辦理協(xié)商活動(dòng)，打破了以往局限于提案辦理環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單協(xié)商，推進(jìn)了提案辦理協(xié)商向多層次、全方位協(xié)商的轉(zhuǎn)變。

在黨的十八大以前的提案工作中，協(xié)商多局限于提案辦理環(huán)節(jié)，提案的辦復(fù)多為公文式，協(xié)商較為簡(jiǎn)單。進(jìn)入新時(shí)代以來，各級(jí)政協(xié)開展的提案辦理協(xié)商，貫穿于提案的提出、立案、交辦、督辦等各個(gè)環(huán)節(jié)，注重提案者與承辦單位的相互溝通和協(xié)商，以增進(jìn)共識(shí)為目標(biāo)，促進(jìn)提案建議的落實(shí)。例如，惠安縣政協(xié)在全過程協(xié)商的探索中，堅(jiān)持在提案選題環(huán)節(jié)先協(xié)商后選題、先協(xié)商后立案；在提案辦理環(huán)節(jié)先協(xié)商后交辦；重點(diǎn)督辦提案推動(dòng)“見面溝通協(xié)商”與“三結(jié)合座談系統(tǒng)協(xié)商”⑧。又如，深圳市政協(xié)將“協(xié)商貫穿于提案工作全過程”作為提高提案辦理實(shí)效的重要抓手，并引入第三方參與提案辦理協(xié)商，2017年共組織各類協(xié)商活動(dòng)近60場(chǎng)。⑨洛陽市政協(xié)在提案辦理協(xié)商過程中，依據(jù)提案辦理協(xié)商程序，加大協(xié)商參與主體范圍，由以前的“委員提、單位辦”的單向模式，變成“一方提提案、多方參與協(xié)商、多部門聯(lián)合辦理”的多向模式。⑩提案辦理協(xié)商正成為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的一支重要力量。

3.提案辦理協(xié)商會(huì)是提案辦理協(xié)商的創(chuàng)新形式

進(jìn)入新時(shí)代以來，召開提案辦理協(xié)商會(huì)（也稱提案辦理協(xié)商座談會(huì)）成為各級(jí)政協(xié)開展提案辦理協(xié)商的創(chuàng)新形式。提案辦理協(xié)商會(huì)是以座談會(huì)的形式，由提案者、政協(xié)組織、承辦單位三方或邀請(qǐng)專家學(xué)者參與的多方溝通協(xié)商、辦理提案的一種協(xié)商民主形式。進(jìn)入新時(shí)代以來，全國政協(xié)一般每年舉辦四到五場(chǎng)提案辦理協(xié)商會(huì)，比黨的十八大召開前更為規(guī)范，協(xié)商更為深入。以北京市政協(xié)為例，2014年6月9日以“北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)問題”為主題召開的提案辦理協(xié)商會(huì)，是北京市政協(xié)第一次以協(xié)商會(huì)的形式推進(jìn)提案辦理。北京市政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專委會(huì)、提案者、市政府主管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)承辦單位的負(fù)責(zé)人，就新機(jī)場(chǎng)建設(shè)問題開展面對(duì)面協(xié)商座談，體現(xiàn)了堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的特點(diǎn)，達(dá)到了高層互動(dòng)、深度交流、凝聚共識(shí)的良好效果。會(huì)后，北京市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)深入一線，進(jìn)一步研究落實(shí)政協(xié)委員提出的合理化建議，使委員們的真知灼見轉(zhuǎn)化為推動(dòng)首都科學(xué)發(fā)展的實(shí)際舉措。近5年，北京市政協(xié)通過提案辦理協(xié)商會(huì)辦理了關(guān)于霧霾治理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“三個(gè)文化帶”（大運(yùn)河文化帶、長(zhǎng)城文化帶和西山永定河文化帶）的保護(hù)利用等6項(xiàng)重要提案。又如，2014年6月12日，洛陽市政協(xié)組織提案者、承辦單位、相關(guān)專家，對(duì)民盟洛陽市委提出的重點(diǎn)提案“促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，打造山水園林宜居城市”的辦理情況進(jìn)行視察，并召開辦理協(xié)商座談會(huì)。這是洛陽市政協(xié)第一次以協(xié)商會(huì)的形式來推進(jìn)提案辦理。會(huì)后，各承辦單位扎實(shí)開展水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作，推進(jìn)“華夏文明第一河示范段”等項(xiàng)目建設(shè)，加快“引黃入洛”工程建設(shè)及城北水系改造步伐，開展了水環(huán)境綜合整治，實(shí)施了治污截污工程，實(shí)行了最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立健全了洛陽市水資源開發(fā)、利用、治理、保護(hù)等制度，水生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工作得到大力推進(jìn)。

可見，提案辦理協(xié)商會(huì)是重點(diǎn)提案辦理的高層次協(xié)商形式，具有以深入調(diào)研為基礎(chǔ)、參與主體廣泛、協(xié)商深入、會(huì)議規(guī)格高等特點(diǎn)。提案辦理協(xié)商會(huì)有效地推動(dòng)了提案的落實(shí)，是促進(jìn)黨政部門科學(xué)民主決策的重要途徑，充分體現(xiàn)了人民政協(xié)協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

4.提案辦理協(xié)商與其他協(xié)商民主形式的結(jié)合

黨的十八大首次明確提出專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商四種協(xié)商民主形式。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，要拓展協(xié)商民主形式，更有序地組織這四種協(xié)商民主形式?；谀承┨岚皋k理的難度和復(fù)雜程度，有的政協(xié)探索了提案辦理協(xié)商與專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商相結(jié)合的協(xié)商形式。例如，2014年，北京市西城區(qū)政協(xié)對(duì)群眾呼聲較大但政策受限、解決有困難的大柵欄街道政協(xié)委員聯(lián)組提案“推進(jìn)大柵欄地區(qū)架空線入地工程”進(jìn)行了專題協(xié)商，區(qū)政協(xié)、政府辦公室、5個(gè)政府職能部門、7家責(zé)任企業(yè)共同協(xié)商提案的解決方案，促成了提案的盡快落實(shí)。B11這是提案辦理協(xié)商與專題協(xié)商結(jié)合的很好體現(xiàn)。再如，江蘇省洪澤縣政協(xié)將對(duì)口協(xié)商與提案辦理協(xié)商相結(jié)合，由提案委員會(huì)定期牽頭，組織承辦單位、提案人、相關(guān)專委會(huì)進(jìn)行協(xié)商，面對(duì)面溝通交流，協(xié)商解決辦法，形成提案辦理的合力。B12江蘇省建湖縣政協(xié)將對(duì)口協(xié)商與提案督辦相結(jié)合，縣政協(xié)每年列出年度督辦重點(diǎn)提案，在分管縣長(zhǎng)簽辦、政協(xié)副主席領(lǐng)銜督辦的基礎(chǔ)上，按照提案內(nèi)容交各專委會(huì)跟蹤督查落實(shí)。各專委會(huì)分別牽頭對(duì)口部門、承辦單位、提案人溝通協(xié)商，促進(jìn)提案辦理。B13提案辦理協(xié)商與另外三種協(xié)商形式，都是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題及群眾關(guān)心的問題進(jìn)行協(xié)商，都以將協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為黨政決策為目標(biāo)。在實(shí)踐中，這四種協(xié)商形式可視提案的內(nèi)容、辦理效果等情況進(jìn)行結(jié)合或發(fā)生形式上的轉(zhuǎn)化。

三、提案辦理協(xié)商存在的問題與不足

當(dāng)前，提案辦理協(xié)商的制度框架已經(jīng)確立，各級(jí)政協(xié)開展的提案辦理協(xié)商活動(dòng)成效顯著，但實(shí)踐中也存在一些問題。

1.提案質(zhì)量、辦理質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

提案質(zhì)量是有效開展提案辦理協(xié)商的重要條件，辦理質(zhì)量關(guān)系到提案辦理協(xié)商的落實(shí)與成效。雖然近年來提案總體質(zhì)量有明顯提升，但也確實(shí)有部分提案情況不清、建議不實(shí)。筆者在對(duì)多個(gè)政協(xié)的訪談中了解到，提案的質(zhì)量和辦理質(zhì)量是政協(xié)工作人員談及最多的問題。提案質(zhì)量不高的原因在于：有的政協(xié)委員履行政協(xié)職能的責(zé)任心不強(qiáng)，提交的提案不嚴(yán)肅；有的政協(xié)委員沒有經(jīng)過深入實(shí)際調(diào)查研究，所提建議不明確、不具體，缺乏科學(xué)性、可行性；有的提案缺乏全局性和前瞻性，內(nèi)容空泛，沒有針對(duì)具體問題的可操作性建議。提案辦理質(zhì)量不高的原因在于：個(gè)別承辦單位對(duì)提案辦理工作不夠重視，與提案者溝通不夠，致使委員對(duì)有的提案的辦理情況不滿意；個(gè)別承辦單位對(duì)辦理政協(xié)提案措施不到位，辦理結(jié)果得不到委員認(rèn)可，委員“被滿意”現(xiàn)象仍然存在；提案辦理的跟蹤落實(shí)還不夠，對(duì)辦理結(jié)果缺乏有效問責(zé)機(jī)制。

2.提案者、承辦單位缺乏深入溝通協(xié)商

當(dāng)前，提案辦理協(xié)商存在的最主要問題是提案者、承辦單位之間缺乏深入溝通協(xié)商。在提案辦理實(shí)踐中，常出現(xiàn)提、辦雙方溝通不暢、各執(zhí)一詞的情況。一方面，有的承辦單位認(rèn)為：委員提出的問題沒提到點(diǎn)子上；有些問題承辦部門早已經(jīng)解決了而委員卻不知情又當(dāng)新問題提出來；有的提案提得不夠?qū)I(yè)；有的提案就是照抄領(lǐng)導(dǎo)講話或是文件。另一方面，委員們卻認(rèn)為：承辦單位對(duì)提案的辦復(fù)是在用工作總結(jié)來應(yīng)付，辦理提案不認(rèn)真。提案者和承辦單位二者是個(gè)矛盾體，因?yàn)樗幍奈恢貌煌?，所以需要溝通、協(xié)商。雙方溝通不暢，勢(shì)必會(huì)影響提案作用的發(fā)揮。這也是當(dāng)前大力加強(qiáng)提案辦理協(xié)商的原因所在。當(dāng)前，只有部分重點(diǎn)提案能通過開展提案辦理協(xié)商會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)提、辦雙方的深入溝通協(xié)商，還有相當(dāng)一部分提案難以實(shí)現(xiàn)提案者與承辦單位的深入、有效的溝通協(xié)商。

3.提案辦理協(xié)商程序不規(guī)范、機(jī)制不健全

進(jìn)入新時(shí)代以來，各級(jí)政協(xié)開展的提案辦理協(xié)商活動(dòng)取得了明顯的成效，但協(xié)商程序和機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善。例如，協(xié)商程序怎樣設(shè)置更為合理規(guī)范，承辦單位、提案者和政協(xié)組織三方溝通協(xié)商機(jī)制怎樣運(yùn)行更為順暢，協(xié)商結(jié)果怎樣運(yùn)用和落實(shí)，辦理后如何評(píng)議督辦，都需要構(gòu)建相應(yīng)的機(jī)制加以保障。而且，現(xiàn)有的提案辦理協(xié)商制度不夠具體，例如，2014年全國政協(xié)印發(fā)的《政協(xié)全國委員會(huì)重點(diǎn)提案遴選與督辦辦法》第六條第二款規(guī)定，以提案辦理協(xié)商會(huì)方式開展的重點(diǎn)提案督辦活動(dòng)，由提案委員會(huì)組織實(shí)施。但提案委員會(huì)如何組織實(shí)施督辦協(xié)商，還需要相應(yīng)的制度進(jìn)一步具體化，以保證提案協(xié)商辦理的科學(xué)性和規(guī)范性。

四、進(jìn)一步完善提案辦理協(xié)商的建議

要解決提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量不高，提、辦雙方溝通協(xié)商不深入等問題，關(guān)鍵在于健全提案辦理協(xié)商的各項(xiàng)機(jī)制。提案辦理協(xié)商的核心在于辦理，而提案承辦單位主要是黨政部門，由于政協(xié)組織不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)黨政部門沒有法律約束力。基于此，只有建立系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效的提案辦理協(xié)商機(jī)制，才能保障提案辦理協(xié)商的順利開展和落實(shí)，確保提案建議在黨政部門科學(xué)民主決策中真正發(fā)揮作用。

1.健全審查立案協(xié)商機(jī)制

健全審查立案協(xié)商機(jī)制是提高提案質(zhì)量的重要保證。一方面，要把好提案審查立案關(guān)，提高、完善、細(xì)化立案標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要尊重委員的民主權(quán)利，保護(hù)委員參政議政的積極性，健全溝通協(xié)商機(jī)制。此外，還應(yīng)建立審查立案機(jī)制。政協(xié)全會(huì)期間提案組要從提案預(yù)審、初審環(huán)節(jié)開始介入，及時(shí)與提案者就提案的修改完善、并案處理等問題進(jìn)行協(xié)商。這樣，不僅能夠有效提高審查立案的準(zhǔn)確性，科學(xué)確定承辦單位，而且承辦單位能夠在審查立案環(huán)節(jié)提前了解涉及本部門的提案情況，為下一步開展提案辦理協(xié)商打好基礎(chǔ)。對(duì)不立案的提案所提出的有價(jià)值的意見和建議，經(jīng)溝通協(xié)商，可以以委員來信或反映社情民意方式轉(zhuǎn)送有關(guān)部門處理或參考；對(duì)不立案的提案，與提案者充分溝通協(xié)商后再作撤案處理。

2.建立共同交辦機(jī)制

全國政協(xié)應(yīng)建立中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳和全國政協(xié)辦公廳共同交辦提案機(jī)制。政協(xié)全體會(huì)議閉幕后要適時(shí)召開提案交辦會(huì)，明確提案承辦單位的任務(wù)和要求。政協(xié)全體會(huì)議閉會(huì)期間的提案，由提案委員會(huì)及時(shí)轉(zhuǎn)給有關(guān)方面交辦。地方各級(jí)政協(xié)也要根據(jù)自身情況，建立黨委、政府和政協(xié)共同交辦提案機(jī)制。由多個(gè)部門共同承辦的提案，要加強(qiáng)與政府督查部門的協(xié)調(diào)配合，協(xié)商確定提案主辦單位和會(huì)辦單位，做好提案預(yù)交辦工作。對(duì)于難以確定承辦單位的提案，會(huì)同政府辦公室研究確定承辦單位，確保提案交辦能夠準(zhǔn)確到位。承辦單位要加強(qiáng)與黨委、政府辦公廳（室）及政協(xié)組織的溝通交流，確保提案交辦對(duì)口、分辦合理。

3.規(guī)范協(xié)商程序，加強(qiáng)提案辦理協(xié)商機(jī)制

要進(jìn)一步規(guī)范提案辦理協(xié)商程序。全國政協(xié)應(yīng)盡快制定與《提案辦理協(xié)商辦法》相配套的實(shí)施細(xì)則，明確協(xié)商主體、協(xié)商議題的確定，協(xié)商形式、協(xié)商的具體環(huán)節(jié)、協(xié)商的具體方案以及協(xié)商成果的反饋等內(nèi)容和程序，確保提案辦理協(xié)商更加規(guī)范、更具有可操作性。例如，洛陽市政協(xié)制定了《洛陽市政協(xié)提案辦理協(xié)商操作辦法》，雖然該辦法對(duì)協(xié)商程序、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方案等規(guī)定還是較為原則性的，還有待進(jìn)一步完善，但其對(duì)協(xié)商議題、協(xié)商環(huán)節(jié)、協(xié)商方案和協(xié)商機(jī)制等都做出了規(guī)定。全國政協(xié)可以對(duì)地方政協(xié)的提案辦理協(xié)商經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行考察和總結(jié)，出臺(tái)具有指導(dǎo)性意見的、科學(xué)規(guī)范的提案辦理協(xié)商操作規(guī)程。在提案辦理環(huán)節(jié)，要建立健全聯(lián)系溝通、辦理詢問、研討交流機(jī)制，把溝通協(xié)商作為提案辦理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。要規(guī)范提案者、政協(xié)組織和承辦單位三方的溝通機(jī)制，以政協(xié)組織為平臺(tái)，建立承辦單位與提案者辦前、辦中和辦后協(xié)商機(jī)制。提案辦理前，承辦單位要與提案者聯(lián)系，進(jìn)行溝通協(xié)商，了解提案者的用意，主動(dòng)征求提案者的意見，為提案辦理做好準(zhǔn)備；提案辦理過程中，承擔(dān)單位仍要與提案者保持聯(lián)系和溝通，使提案者了解提案辦理進(jìn)度和相關(guān)情況，協(xié)商解決問題的辦法；提案辦理后，承辦單位要征求提案者意見，反饋提案辦理情況。

4.落實(shí)提案辦理責(zé)任制，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)督辦重點(diǎn)提案機(jī)制

提案辦理的主體即承辦單位收到提案后，責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)依照有關(guān)制度文件，盡快組織工作人員制定辦理方案、確定辦理方式、承辦部門和具體負(fù)責(zé)人，明確分工，嚴(yán)格按照時(shí)限對(duì)提案者的意見和建議進(jìn)行辦復(fù)。提案所提意見和建議能否落到實(shí)處，相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)起著至關(guān)重要的作用。例如，“關(guān)于北京市門診、急診醫(yī)療費(fèi)即時(shí)報(bào)銷結(jié)算的提案”，最初是由北京市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)承辦，但具體實(shí)施中涉及社會(huì)保障、信息、衛(wèi)生、財(cái)政等多個(gè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難度較大。北京市政協(xié)連續(xù)四年對(duì)這一提案進(jìn)行督辦，最終由北京市副市長(zhǎng)牽頭辦理，協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系，才實(shí)現(xiàn)了北京市社保卡一期工程的完工，全市發(fā)卡629萬張，1757家定點(diǎn)醫(yī)院實(shí)現(xiàn)了門診卡就醫(yī)即時(shí)結(jié)算。B14又如，深圳市委書記領(lǐng)銜督辦的“關(guān)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，壯大深圳實(shí)體經(jīng)濟(jì)的提案”，推動(dòng)了深圳市出臺(tái)促進(jìn)科技創(chuàng)新、支持企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展等五大支持政策，集中推出了235條措施，進(jìn)一步激發(fā)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的活力。B15當(dāng)前大多數(shù)政協(xié)的做法是：由政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)督辦重點(diǎn)提案。但政協(xié)組織是協(xié)商的平臺(tái)，不是承辦單位，難以把控提案辦理的情況。基于此，應(yīng)建立相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)督辦重點(diǎn)提案機(jī)制，加大提案辦理的力度，確保具有前瞻性、戰(zhàn)略性或關(guān)系群眾切身利益的提案發(fā)揮實(shí)效。例如，從2008年開始，歷任中共廣東省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持牽頭督辦政協(xié)提案，親自參與高層次提案辦理協(xié)商，達(dá)到了良好的效果。總之，要構(gòu)建政府部門領(lǐng)導(dǎo)督辦重點(diǎn)提案機(jī)制，提升提案辦理協(xié)商的層次，確保辦理的實(shí)效。

5.構(gòu)建提案辦理考評(píng)機(jī)制

《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，要完善提案辦理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步將提案辦理工作納入績(jī)效考核體系。政協(xié)組織要主動(dòng)爭(zhēng)取黨委和政府的支持，促成建立這一機(jī)制，將提案辦理協(xié)商工作情況作為干部依法履職與考核的重要內(nèi)容，以提高提案辦理質(zhì)量。例如，2013年，棗莊市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的實(shí)施意見》，規(guī)定從2014年起，將政協(xié)提案辦理工作納入績(jī)效考核體系，并把考核結(jié)果作為干部考核、培養(yǎng)和選拔的參考依據(jù)，增強(qiáng)了提案辦理的實(shí)效?？傊?，黨和政府應(yīng)將黨政部門辦理提案過程中是否與提案者、政協(xié)組織進(jìn)行充分溝通協(xié)商、是否符合辦理程序、提案意見建議是否采納落實(shí)等情況納入政府部門績(jī)效考核體系，并在制度層面加以規(guī)定，以增強(qiáng)提案辦理的力度，確保提案工作的實(shí)效性。此外，還要進(jìn)一步豐富和規(guī)范提案辦理協(xié)商形式。一方面，要對(duì)提案辦理協(xié)商會(huì)的議題確定、協(xié)商程序等進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。深化對(duì)提案辦理協(xié)商與專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商相結(jié)合的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。另一方面，要廣泛開展調(diào)研協(xié)商、現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商、電話協(xié)商，積極探索運(yùn)用新媒體開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等新的協(xié)商形式，使協(xié)商更為便捷、更具有針對(duì)性和靈活性。

綜上所述，提案辦理協(xié)商具有鮮明的中國特色，是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。進(jìn)入新時(shí)代以來，各級(jí)政協(xié)開展了富有成效的提案辦理協(xié)商活動(dòng)。當(dāng)前，應(yīng)對(duì)各級(jí)政協(xié)的提案辦理協(xié)商經(jīng)驗(yàn)、提案辦理創(chuàng)新形式以及提案辦理協(xié)商機(jī)制等方面進(jìn)行深入研究，進(jìn)而進(jìn)行理論總結(jié)與提升，發(fā)揮理論指導(dǎo)實(shí)踐的作用，為提案辦理協(xié)商深入開展指明方向。B16提案者、政協(xié)組織和承辦單位三方要通力合作，以黨的十九大精神為指導(dǎo)，以增強(qiáng)提案辦理實(shí)效為目標(biāo)，以健全協(xié)商機(jī)制為保障，全面提升提案辦理協(xié)商的科學(xué)化、制度化水平，使這一民主形式在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主進(jìn)程中、在促進(jìn)黨和政府科學(xué)民主決策中發(fā)揮更重要的作用。

注釋

①②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第22、38頁。

③鄭萬通：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議年鑒》（2000），人民出版社，2001年，第175頁。

④⑤朱訓(xùn)：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議年鑒》（1994），人民出版社，1996年，第87頁。

⑥鄭萬通：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議年鑒》（2005），中國文史出版社，2007年，第179頁。

⑦戚爾達(dá)：《不斷提高提案辦理協(xié)商實(shí)效》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》2017年9月1日。

⑧吳麗萍：《加強(qiáng)提案辦理協(xié)商 提升提案工作水平》，《政協(xié)天地》2017年第11期。

⑨B15周元春：《提案辦理不再重答復(fù)輕落實(shí)》，《深圳特區(qū)報(bào)》2018年1月14日。

⑩政協(xié)洛陽市委員會(huì)：《把創(chuàng)新融入提案辦理協(xié)商全過程》，《協(xié)商論壇》2015年第11期。

B11西城區(qū)政協(xié)：《完善提案辦理制度協(xié)商民主貫穿提案辦理全過程》，《政協(xié)研究》2014年第2期。

B12陳繼信：《基層政協(xié)開展對(duì)口協(xié)商的探索和思考》，《江蘇政協(xié)》2013年第12期。

B13唐張新：《基層政協(xié)專委會(huì)開展對(duì)口協(xié)商大有可為》，《江蘇政協(xié)》2014年第4期。

B14政協(xié)北京市委員會(huì)提案委員會(huì)：《最具影響力提案》（2003—2009年），2012年，第5—9頁。

B16林宏彬：《人民政協(xié)提案工作制度研究綜述》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

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