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        2050長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略比較分析及啟示

        2018-04-28 07:13:19陳曉婷
        世界環(huán)境 2018年1期
        關(guān)鍵詞:貢獻(xiàn)氣候變化巴黎

        ■文/ 陳曉婷

        2015年12月,聯(lián)合國氣候變化大會(huì)在巴黎通過了具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》,開辟了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的新起點(diǎn)。《巴黎協(xié)定》設(shè)定了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的中長(zhǎng)期目標(biāo)、全球共同行動(dòng)的減排模式和以全球盤點(diǎn)機(jī)制為主的保障制度,為2030年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作奠定了法理基礎(chǔ)與框架。其中,《巴黎協(xié)定》第四條第19款指出,所有締約方在兼顧共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力,考慮不同國情的情況下,應(yīng)當(dāng)努力擬定并通報(bào)長(zhǎng)期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略(以下簡(jiǎn)稱“低排放發(fā)展戰(zhàn)略”),并在2020年前向秘書處通報(bào)21世紀(jì)中葉長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略。2016年11月,《巴黎協(xié)定》生效后的首次氣候變化締約方大會(huì)——馬拉喀什大會(huì)上,美國、墨西哥、德國和加拿大率先向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提交了低碳發(fā)展戰(zhàn)略;法國緊隨其后于2016年12月也遞交了《法國國家低碳戰(zhàn)略》,成為第五個(gè)提交氣候變化低碳發(fā)展戰(zhàn)略的國家。

        表1 加拿大、美國和墨西哥長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)比

        本文對(duì)國際社會(huì)上已提交的長(zhǎng)期溫室氣體排放戰(zhàn)略進(jìn)行綜述及綜述分析,探討實(shí)施的可行性,為中國制定2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略提供一些可供參考的意見。

        一、國際長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略概述及分析

        《巴黎協(xié)定》是在新的國際形勢(shì)和國際氣候談判格局下達(dá)成的成果,各方自主減排貢獻(xiàn)體現(xiàn)了協(xié)定的靈活性并兼顧了“各自能力”原則,為全球范圍內(nèi)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。然而,協(xié)定也充分關(guān)切到,按照已提交的國家自主貢獻(xiàn)估算的溫室氣體排放遠(yuǎn)未達(dá)到將全球平均升溫控制在低于工業(yè)化前2℃以內(nèi)的水平。也就是說,即使完全實(shí)現(xiàn)各國國家自主貢獻(xiàn)的減排目標(biāo),與實(shí)現(xiàn)2℃溫升控制目標(biāo)的減排要求尚有差距。在此情況下,中長(zhǎng)期的低排放發(fā)展戰(zhàn)略就變得十分必要,它將在更長(zhǎng)期的時(shí)間跨度內(nèi),指導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施減排行動(dòng),促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全球氣候安全。

        (一)北美三國長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略情況及對(duì)比

        2016年6月,在北美三國領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上,加拿大、墨西哥和美國三國首腦發(fā)表《北美氣候、清潔能源和環(huán)境伙伴關(guān)系》聯(lián)合公報(bào),旨在確保北美經(jīng)濟(jì)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力、低碳和可持續(xù)發(fā)展。在該共識(shí)的推動(dòng)下,2016年11月馬拉喀什會(huì)議期間,加拿大、墨西哥和美國成為第一批提交長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的國家。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略,加拿大和美國均提出到2050年在2005年排放水平的基礎(chǔ)上減少80%的溫室氣體排放,墨西哥將在2000年排放水平基礎(chǔ)上減少50%。其中的主要實(shí)現(xiàn)路徑總結(jié),見表1。

        表2 德國和法國低排發(fā)展戰(zhàn)略情況對(duì)比

        (二)德國和法國低排放發(fā)展戰(zhàn)略情況及對(duì)比

        歐盟一直走在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿。早在2010年制定的《2020能源戰(zhàn)略》中歐盟就提出,到2020年,二氧化碳排放要在1990年的基礎(chǔ)上減少20%,可再生能源的比重要達(dá)到20%。在2014年1月公布的《2030氣候和能源框架》中,進(jìn)一步提出到2030年溫室氣體排放減少40%,可再生能源使用增加至少27%(均以1990年為基準(zhǔn)年)。隨后在2015年提交的自主貢獻(xiàn)中,再次重申到2030年將溫室氣體減少40%,并要求所有行業(yè)均需為此努力,尤其是農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)。

        以歐盟的總體目標(biāo)和框架為指導(dǎo),德國和法國于2016年年底率先提交了本國長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略,總結(jié)見表2。

        (三)有關(guān)分析

        1.中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的定位

        作為一份遙指本世紀(jì)中葉的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略,其主體內(nèi)容大多是對(duì)以往國內(nèi)政策及行動(dòng)措施的綜述與整合、重申目標(biāo),它更像是一份到本世紀(jì)中葉的藍(lán)圖,對(duì)各行業(yè)或相關(guān)政策提供指導(dǎo)。正如加拿大在戰(zhàn)略中指出,本戰(zhàn)略更像是以報(bào)告為載體而與國際社會(huì)展開的對(duì)話,展示加拿大將如何實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)。美國也指出,該份戰(zhàn)略的目的是為短期的減排行動(dòng)提供一個(gè)更長(zhǎng)期的愿景及框架;同時(shí)也將向私營(yíng)部門釋放明確的信號(hào),促進(jìn)其對(duì)清潔能源與低碳技術(shù)的投入,促進(jìn)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的努力。

        2.中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與有效性

        中長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施將依托國內(nèi)既定的自主貢獻(xiàn)或立法及行動(dòng)規(guī)劃。如墨西哥的戰(zhàn)略執(zhí)行將主要由氣候變化立法與能源轉(zhuǎn)型法案予以保證;而加拿大政府主要通過與省及區(qū)域進(jìn)行緊密合作,執(zhí)行好短期行動(dòng)規(guī)劃,即《泛加清潔增長(zhǎng)與氣候變化框架》。德國更是對(duì)2050氣候變化行動(dòng)的實(shí)施做出規(guī)定,指出德國政府將與聯(lián)邦議會(huì)共同商議,通過含有詳細(xì)措施的實(shí)施計(jì)劃,第一個(gè)實(shí)施計(jì)劃預(yù)計(jì)于2018年通過,之后將對(duì)減排作用進(jìn)行量化評(píng)估。法國的戰(zhàn)略是根據(jù)《能源轉(zhuǎn)型法案》而制定,并設(shè)定了三個(gè)碳預(yù)算期,每一個(gè)預(yù)算期內(nèi)都對(duì)行業(yè)減排目標(biāo)及具體措施做出規(guī)定。

        美國情況已發(fā)生顯著變化。本身其戰(zhàn)略就被認(rèn)為是時(shí)任奧巴馬政府的倉促之舉,更像是一份研究報(bào)告而非國家戰(zhàn)略,而隨著2017年4月特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》,該戰(zhàn)略的執(zhí)行更是前景堪憂,變數(shù)巨大。

        整體來看,戰(zhàn)略的實(shí)施幾乎完全依賴于各國的自身情況及自主意愿,《巴黎協(xié)定》并未就中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的實(shí)施提出任何要求或制度性安排,而從其指導(dǎo)、配合的作用加以理解,只要國家自主貢獻(xiàn)在既定的軌道上予以實(shí)施并實(shí)現(xiàn),那么中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該被認(rèn)為是有效執(zhí)行和實(shí)施了。

        二、國際長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)中國的啟示

        當(dāng)前中國2050年低碳發(fā)展戰(zhàn)略的編寫相關(guān)工作已初步完成。根據(jù)《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2016年度報(bào)告》,2012年以來,國家發(fā)展改革委組織開展了中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究項(xiàng)目,對(duì)中國到2050年的低碳發(fā)展總體戰(zhàn)略和分階段、分領(lǐng)域路線圖進(jìn)行了系統(tǒng)研究,共完成低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總體思路、低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略總報(bào)告以及37個(gè)專題等多項(xiàng)研究,針對(duì)工業(yè)、能源、建筑、交通、節(jié)能、城鎮(zhèn)化、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、消費(fèi)等重點(diǎn)領(lǐng)域提出了分領(lǐng)域的低碳發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)和政策措施,并圍繞法律體系、制度體系、政策路徑、重點(diǎn)行業(yè)、試點(diǎn)示范、能力建設(shè)、公眾參與、國際合作等方面提出了推進(jìn)低碳發(fā)展的重大政策建議。

        通過以上長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略的分析,以下幾個(gè)方面可供中國在制定自身戰(zhàn)略時(shí)參考:

        1.從定位上看,2050低排放發(fā)展戰(zhàn)略不僅是一份戰(zhàn)略綱要,更是向國際和國內(nèi)社會(huì)傳達(dá)信心與信號(hào),表明中國致力于走低碳發(fā)展之路的決心,是一份向公眾和社會(huì)傳達(dá)信息的愿景。其內(nèi)容和實(shí)施將依然依托于中國的自主國家貢獻(xiàn)以及一系列既定的政策和規(guī)劃方案。

        2.2050 低排放發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)要充分考慮《巴黎協(xié)定》的全球減排目標(biāo)及情景,做好更大力度減排的準(zhǔn)備(1.5℃的目標(biāo))。比如,“2℃和1.5℃目標(biāo)對(duì)中國確定長(zhǎng)期排放目標(biāo)以及碳中和時(shí)間,將產(chǎn)生顯著影響。相比2℃目標(biāo),1.5℃目標(biāo)下,中國2050年排放相對(duì)2010年下降率需要再增加約15個(gè)百分點(diǎn),實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間需要提前15年左右”。為此,2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略可以作為緩沖在短期的(2020年或2030年)減排承諾與長(zhǎng)期的全球目標(biāo)之間建立連接,提前做好應(yīng)對(duì)等。

        3.2050 低排放發(fā)展戰(zhàn)略可借鑒碳預(yù)算周期的概念進(jìn)行管理執(zhí)行。法國的低碳國家戰(zhàn)略即通過碳預(yù)算期的概念,管理和控制不同行業(yè)的碳排放力度。這一總量控制理念與中國當(dāng)前的實(shí)踐其實(shí)很相近。比如,中國的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出,全國碳強(qiáng)度下降約束目標(biāo)分解到省級(jí)區(qū)域,確定省級(jí)碳強(qiáng)度下降目標(biāo);另外,配合全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)的啟動(dòng),碳預(yù)算的概念在政策與實(shí)施層面也將具有借鑒價(jià)值,值得中國在2050低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施層面予以參考。

        三、長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)實(shí)現(xiàn)全球減排目標(biāo)的意義

        《巴黎協(xié)定》通過一系列制度安排來確保締約方持續(xù)性的提高國家自主貢獻(xiàn)執(zhí)行力度,解決全球長(zhǎng)期目標(biāo)要求和各方實(shí)施進(jìn)展之間的差距問題。不斷更新的自主貢獻(xiàn)機(jī)制是各方減排行動(dòng)的實(shí)際載體,全球盤點(diǎn)機(jī)制是建立“自下而上”貢獻(xiàn)目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間聯(lián)系的制度安排。那么,如何理解長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略在《巴黎協(xié)定》中的作用,以及與自主貢獻(xiàn)和全球盤點(diǎn)機(jī)制的協(xié)作關(guān)系呢?

        首先,長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略有利于各國從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更戰(zhàn)略性的角度制定和調(diào)整自主貢獻(xiàn),避免短視。現(xiàn)在幾乎所有國家的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)年限都設(shè)定在2025年或2030年,這就存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn),即在既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下,由于一些政策、手段缺乏一致性,或資源與資金投入缺乏整體協(xié)調(diào)等原因,卻令更長(zhǎng)期的目標(biāo)(如全球減排目標(biāo))難以達(dá)成。比較明顯的會(huì)是一些具有較長(zhǎng)建設(shè)或更新周期的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。

        其次,長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略可以將各國自身的行動(dòng)目標(biāo)與全球目標(biāo)進(jìn)行有效連接。各國自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)是為了最終實(shí)現(xiàn)全球的減排目標(biāo),兩者之間不斷進(jìn)行著相互轉(zhuǎn)化。比如,2℃和1.5℃目標(biāo)對(duì)中國確定長(zhǎng)期排放目標(biāo),將產(chǎn)生顯著影響。為此,長(zhǎng)期的低排放發(fā)展戰(zhàn)略可以作為緩沖,面對(duì)更嚴(yán)格減排情況下,為自身留有一定的自由回旋之地。

        最后,長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略與自主貢獻(xiàn)和全球盤點(diǎn)機(jī)制一樣,是落實(shí)全球長(zhǎng)期目標(biāo)的制度保證。如前所述,國家自主貢獻(xiàn)是一個(gè)不斷更新調(diào)整的五年計(jì)劃,是行動(dòng)的載體,也是全球盤點(diǎn)的對(duì)象和基礎(chǔ)。而長(zhǎng)期低排放戰(zhàn)略,是一個(gè)跨度更廣的制度框架,在這個(gè)框架下,長(zhǎng)期目標(biāo)通過自主貢獻(xiàn)被階段性分解,而同時(shí)也保證了各階段自主減排行動(dòng)的可持續(xù)性、一致性和結(jié)果的累積效應(yīng)。像自主貢獻(xiàn)一樣,長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略也是一個(gè)不斷更新的過程,隨著全球盤點(diǎn)工作的開展及結(jié)果,全球的減排目標(biāo)將適時(shí)調(diào)整,各國的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略必將同樣做出調(diào)整。雖然《巴黎協(xié)定》只規(guī)定了到2020年提交本世紀(jì)中葉的低排放發(fā)展戰(zhàn)略,隨著《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行,提交更長(zhǎng)期如2075年或2100年的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略都將成為可能。

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