張 蕾 黃永芬 邱世鳳

(成都大學， 四川 成都 610106)

高等教育屬于準公共產品，具有公共產品的屬性，公共財政應該在高等教育投入中發(fā)揮主渠道作用并同時對其支出進行績效監(jiān)督與評價。財政撥款是高等教育投入的主渠道，對于高校辦學具有宏觀上的導向作用。高等教育財政撥款體制屬于教育政策范疇，包括高等教育經費的籌集、配置、使用、績效等制度安排，重點在于教育資源尤其是教育經費的配置方式，對高等教育的發(fā)展具有引導、調整、控制、激勵等作用，且產生直接而深遠的影響。2012年以前，除部分重點大學外我國普通高校教育經費普遍缺乏，特別是一些地方高校由于盲目擴大招生規(guī)模、擴建校區(qū)以至出現了嚴重的財務危機。此時財政投入最關注的是高校如何能維持正常運轉，投入不足掩蓋了績效問題。2012年，中央財政通過獎補機制要求各地方財政提高地方高校生均撥款水平，地方高校生均撥款平均水平提高到了14 120元，終于使全國普通高校生均公共財政預算教育事業(yè)費達到16 367.21元，當年全國教育經費整體投入達到國內生產總值的4.28%，超過了世界各國公認的衡量教育水平的基礎比例4%。此后每年也一直保持在4%以上①，從此，我國教育經費投入進入“后4%"時期。當教育經費投入從不足轉為達標后，財政與教育管理部門理應著眼于引導高校努力提高公共教育資源的使用績效，以使高校人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務的基本職能得以更好地履行。在這種情勢下，關于教育撥款體制和模式改革的課題逐步進入我國高等教育研究者的視野，并成為社會各界廣泛熱議的話題。

一、我國績效型高等教育財政撥款模式研究的現有成果

我國學者關于績效型高等教育財政撥款具有代表性的研究主要集中于以下三個方面：

(一)分析國外高等教育投入政策和財政撥款制度

馬陸亭以英、法、美、德、日五個教育與經濟最為先進之國家及亞洲在教育與經濟方面較為典型的韓國、印度作為主要比較對象,初步綜合與歸納了教育投入及學生資助政策,發(fā)現評估開始對高校的教育撥款產生影響[1]。藉此可觀察出以上國家在教育經費的管理方面，已逐步以效益為導向的“新型公共管理模式"替代“簡單撥款模式"。此類國家將高等教育撥款一般分為維持性撥款(如按人頭撥款)和提高性撥款(如重點建設撥款),并讓外部系統(tǒng)開始介入高等學校的教育質量認證等事務,內部質量保障和外部質量評估結合起來后收到了更好的效果。教育發(fā)達國家的經驗表明評估與撥款的主要結合點在提高性撥款上。這些國家開始將質量指標加入撥款公式中,引進了績效撥款的標準和辦法，把競爭性撥款的比重逐步提高,將績效撥款和評估相結合，以績效評估作為撥款重要依據，在現有財政撥款模式的項目支出中派生出一部分績效支出用以提升學校的辦學水平。孫志軍、王善邁等研究認為現代高等教育財政撥款制度是指自20世紀80年代以來在高等教育發(fā)達國家和地區(qū)逐漸改革和完善起來的高等教育財政撥款制度，主要由撥款主體和撥款機制構成。其中撥款機制包括三個方面:財政資金的供給機制、分配機制、問責機制[2]。關于分配方式，發(fā)達國家一般根據經費的支出功能而把高等教育撥款分為高等教育經費撥款、高校科研經費撥款和高?；A建設經費撥款，并且普遍采用公式法撥款與績效撥款相結合的方式。范文曜、馬陸亭、張偉認為，自20世紀80年代以來，國際高等教育質量保證從高等學校自身體系走向外部并對撥款產生影響[3]。受辦學質量評估影響的撥款分為兩種：一是績效撥款，撥款的具體額度與高校辦學質量評估結果直接掛鉤；二是績效預算，撥款過程中將及時體現績效因素。其作用表現在一定程度上提高了辦學效益和教育科研水平。

(二)改進國內高等教育財政績效撥款制度與模式理論研究

馬陸亭在對高等教育財政撥款制度歷史回顧與國際比較的基礎上,按“基本支出預算+項目支出預算+績效支出預算"的要求,對我國高等學校的撥款模式改革進行了具體的制度設計[4]。文章認為，從國際高等教育撥款理論和實踐的發(fā)展進程看,強調公開競爭和績效評估的理念，是國際高等教育撥款模式改革中的規(guī)律之一，是值得借鑒的、有價值的經驗。呂煒分析“綜合定額加專項補助"撥款模式實際上是一種資源約束型的體制，建議按照高等學校人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務的三大社會功能，在目前的撥款制度基礎上，逐步建立起由高等教育這三大功能所服務的激勵經費等構成的撥款體系，以使教育政策導向更加明確、內容更加齊全、結構更加合理、核定更加科學。并且建議在現行撥款模式中細化綜合定額，體現專業(yè)、學科之間的差異，即在現有的教育部部分改革學校已實施的系數折算方法的基礎上，借鑒國際經驗，對高等教育11大類學科設定四檔不同的專業(yè)折算系數[5]。胡偉莉、黃華文提出，應根據我國情況建立高等學校的撥款公式，即學校從財政部門得到的實際撥款額應為基本撥款加專項基金之和減去學生收費后的差額[6]。并建議設立績效評估與撥款相結合的機制，加強評估工作的整體設計，將辦學目標、績效指標、績效指標權重、成功標準作為四個組成部分。段寶霞建議：建立高等教育經費保障標準，作為確保高等學校發(fā)展的底線，同時結合高等教育績效評價和高等教育撥款，高校對所得撥款的使用效益、效率和質量交由績效指標來衡量，以此決定后續(xù)撥款是否應當繼續(xù)投放或是投入的方向、數額、方法和形式，并且強調須提高撥款的科學性和透明度，鼓勵高校之間進行合理競爭，促進高等教育公平與效率，激勵高校進行科技創(chuàng)新活動，充分提高高校的辦學效益[7]。其他學者的觀點也基本一致，均認為我國高等教育財政撥款問題集中在撥款模式導致教育政策和評價標準導向單一，絕大部分以計劃內招生人數的多少作為財政教育撥款的數額高低標準，不能區(qū)分不同類型、不同層次、不同專業(yè)的辦學成本，這一政策造成高校盲目擴張招生規(guī)模，在校生規(guī)模擴張比例遠遠高于財政撥款增幅的現實；高等教育財政撥款的使用效率較為低下，目前的撥款模式無助于實現政府利用財政撥款對高校辦學進行引導，缺乏撥款使用效益的分析、評價制度和與績效掛鉤的激勵機制；在財政撥款仍然是高校經費主要來源的背景下,政府撥款機制改革應該轉變到以績效考核結果為基準的撥款模式上，或采取各種混合撥款模式，加強對各高校在經費使用上的監(jiān)督和考核，從而提高資金的運作效率等等。[8][9]

(三)調研我國高等教育績效撥款實踐

劉國永以江蘇省高等教育財政支出評價過程為實踐對象進行研究，探討了當前我國在高校辦學過程中對于財政經費投入與使用存在的主要問題，并進一步提出了解決問題的基本路線。該研究依據上海財經大學馬國賢教授提出的“一觀三論"，即“花錢買效果的預算觀"、“公共委托代理理論"、“目標結果導向理論"和“為顧客服務理論"為理論基礎，解決了誰負責評價，誰應該為績效負責，評價重點是什么(結果性指標而非過程性指標)，以及評價的價值導向問題(關注顧客——學生)。評價指標體系圍繞高校三大職能，使得評價切合高校的本質和評價目標，而且穩(wěn)定、直觀、可操作[10]。張甫香調研了江蘇省在改革中規(guī)定了人員支出定額及離退休(含公用)支出定額和日常公用支出定額，還確定了撥款中的學生折算系數，將專任教師系數作為在校生撥款總額修正依據，制定了學科折算系數。建議細化學科系數，實現精細化、科學化管理目標[11]。由此建議自然生均定額(初始生均定額應不低于5 000元)應該按年浮動，浮動的標準定為績效考核獎勵經費，并以全日制在校生作為定額，設立教學、管理等五方面獎項，獎勵經費的系數按3∶2∶2∶2∶1制定，考核時各獎項應有各自獨立的考核標準與評價指標體系。在區(qū)分指標正反性前提下，求得各校指標值與所在組對應指標平均水平偏離度值，乘以權重，乘以同比例劃塊的相應獎勵經費，確定各個單項績效撥款額。績效撥款制度所涉及的五大獨立評價指標體系由省教育廳、省財政廳組織設計并實施。指標宜采納“一上"預算前公開數據或上年決算數據，并且將指標值分攤入生均額，以普通高校組或職業(yè)院校組平均水平作為指標標準值。劉天佐通過對H省及C高校的實際資料研究，指出當前基于在校生人數這一“單一因素"對高校教育資源進行配置，忽略了高校在職能履行、產品屬性、專業(yè)成本和培養(yǎng)質量等方面的差異這一現象，揭示了政府政策目標回避了對于高校“事權"的經費需求，從而使財政資源配置異化成為一種與有關政策目標無關的“純粹"資金分配手段[12]。政府部門在高等教育財政資源配置中，對“撥款依據"、“經費用途"等缺乏明確界定，從而使公共預算失去了“對于行政權力進行控制的制度約束和法治規(guī)范"的功能。在“零碎化權威體制"下，財政資源配置中的政策過程對于高?！笆聶?是“清晰與剛性"的“需求"，而預算過程對于高?！柏敊?卻是“模糊與柔性"的“供給"。其實質是用一種“模糊的經費分配方式來應對不同政府部門的政策要求"，最終將矛盾下移到高校。徐毅鵬以浙江省為研究對象，認為在高等教育從規(guī)模向質量發(fā)展的轉型期，該省在全國較早實施了遵循教學質量評估結果，高校撥款以評估結果為基礎的政策有利于激勵高校發(fā)展[13]。就浙江省而言，提出高校撥款要以提升辦學質量為大學撥款目標，高校質量評估的內涵要從大學功能的視角進行豐富，績效評價體系也需要重新審議或者完善，而不能僅用教學工作體現大學的整體質量狀態(tài)。張小萍提出我國教育撥款制度應首先從中央高校著手，具體從兩個方面考慮：一要能“促進事業(yè)發(fā)展"，二要能夠“體現社會公平"[14]。在此前提下，設定大學撥款額度的公式為(教學基本撥款+單位撥款額度×重點強度)×績效強度×政策調節(jié)強度。公式中重點強度依據國家重點實驗室、重點學科、重點項目等項目重點確定；政策調節(jié)強度則需要權衡一些歷史原因或國家政策傾斜(如西部大開發(fā)等)，具體分配撥款額度時適當調整。其他學者的研究也體現于要建立健全高校質量評估機制和評價指標體系,將評估的結果與撥款直接掛鉤,實行多政策參數的公式撥款，用績效考核高校的所有撥款使用效益、效率和質量等等。[15]

二、現有研究的不足及所需解決問題

現有相關研究從理論到實證方面都取得了很大進展，對于高等教育財政撥款模式未來的改革方向基本取得了共識，國內外教育撥款制度改革的趨勢表明，實施績效撥款已成為一種必然的趨勢。從已有的研究成果可以看出，理論研究較為充分，國外經驗介紹詳盡，對于撥款模式改革的目的和意義分析到位、論證清晰，但是，對于我國高等教育績效撥款具體操作辦法的探討仍然是點到為止。雖然已經有學者在實證研究過程中嘗試建立了一些成本計算模型和績效指標體系，設計思路比較科學合理，但是績效指標的設定稍顯籠統(tǒng)單調，部分指標的效度還值得進一步商榷，同時對于指標數據應該如何取得也未予以明確。距離付諸實施仍相去較遠。要建立切實可行的績效撥款模式，還需將現有研究繼續(xù)推進，并解決以下問題：

(一)學科性質系數

國內外對學科性質系數均有研究，但是這些研究要么測算過程過于復雜，如果不依靠法規(guī)制度或行政權力很難獲得相關數據材料。因為高校公開的決算數據是一個學校的總體支出情況，學科折算系數的計算需要的卻是不同學科、不同專業(yè)學生的培養(yǎng)成本，如果不專門對財務數據進行取舍，或者事先按學科分別設置專門的臺賬，根本無法利用實際數據進行相應的計算。要么是研究仍然停留在理念層面，認為學科折算系數應該考慮不同學科專業(yè)的實踐環(huán)節(jié)學時或學分的多少、教學資源耗費的差異，至于如何折算學科系數、如何獲得相關的數據則缺乏具體的操作辦法。雖然可以參考英國高等教育撥款機構的辦法，根據花費的不同將有關學科按照費用相近原則分成四個價格組，對應每一個價格組都有一個費用權重系數。但是，這個費用權重系數只有計算結果，沒有計算過程，對我國高校雖有借鑒作用，卻無法根據我們的具體情況加以檢驗和借用。

(二)生均培養(yǎng)成本

對于生均財務成本(實際成本)，理論層面探討的比較多，如哪些費用應該計入成本、哪些不應該計入成本、用什么方法計入、應該使用哪種會計制度，這些探討一般止于公式的設定。但是，從計算公式到實際測算還有漫長的道路，特別是現今高校會計制度并未真正實行“權責發(fā)生制”，也沒有按成本項目設置相關的科目、項目輔助賬，導致生均成本核算困難重重。雖有個別研究觸及到了生均成本測算的操作層面，但是計量過程也需要經過大量的數據轉換、歸集和分攤，既過于復雜，也缺乏實際操作性。即使生均標準成本(定額成本)已有學者根據本科評估合格標準的有關指標要求，按照達標所需要的各類費用總和計算生均成本(如戴羅仙、伍海泉的《高等教育生均成本：界定、測算與運用》)，甚至具體到了標準生均成本的計量模型，但他們也認為在公式法撥款中，生均標準定額的確定依舊是關鍵和難題。

(三)績效撥款

國內外相關研究較多，國外主要集中在介紹歐美、日本等國在高等教育績效撥款方面的實踐(如范文曜的《國際視角下的高等教育質量評估與財政撥款》)。國內的研究主要集中在績效撥款的必要性、績效撥款的項目構成、績效撥款占整個財政撥款的權重等方面。相比較而言，對于如何考核高校的績效，如何取得相應的量化數據，如何科學設定績效考評的指標體系并賦予相應的權重，績效指標如何檢驗或量化評價等，研究者所提出的對策建議卻一般比較原則，并未做深入探討，且缺乏實證案例和數據檢驗。而在績效撥款中，如何進行績效評估則成了關鍵點和困難點，且問責機制的核心內容也在于績效指標的確立和績效信息的獲取。

三、未來研究的推進方向

按照現有的大量研究成果，幾乎所有的研究者均贊同對教育財政撥款引入績效指標作為撥款依據，認為將指標體系設為“投入保障型+績效激勵型”混合模式是目前最為公平也是最能提高辦學效益的可靠模式。研究者普遍認為，保證投入是政府的責任，追求績效是高校的目標，單純以本科評估結果作為績效撥款的唯一依據有失偏頗，應該把投入與績效分開，在保證高校正常運轉的條件下自覺追求更高、更遠的目標。高校不能以學術自治、學術自由為借口推卸其績效管理的責任。畢竟，政府對高校的投入屬于公共資源的分配，公共資源的使用效益理所應當向納稅人負責。為此，今后一個時期高等教育績效撥款研究需要從以下幾個方面進一步深入。

(一)確定可以與學校實際成本進行比較的標準生均成本定額

投入是產出的前提和基礎，沒有投入就沒有產出，投入不達標不可能有高校的整體績效，在投入嚴重不足的前提下考核績效無異于引導高校犧牲學生利益，在這種情況下即便有所謂的績效，也是以損害學生的培養(yǎng)質量為代價的，沒有任何積極意義。而生均實際成本受區(qū)域經濟發(fā)展水平、價格指數、學校財務狀況、師資狀況、學生培養(yǎng)質量標準、高校會計制度等影響，即便測算出來也不能用于實際的比較。這是因為，成本的高和低必須相對于某種質量標準而言，如果生均實際成本不與學生培養(yǎng)質量掛鉤，就無法判定這個成本是否合理，所以非競爭性撥款應當主要體現公平，以本科評估的指標要求測算標準生均成本，作為財政非競爭性撥款的基數參考。若用本科評估指標核定生均標準成本，就能夠把成本與質量標準進行連結。如果達不到本科評估的投入指標要求，低成本對高校而言屬于一種不得已而為之的無奈選擇，對政府部門而言則是投入主體責任的不到位；而高成本則意味著教育資源的浪費和辦學效益的低下。如果達到本科評估的投入指標要求，則需要考察學生培養(yǎng)質量與實際成本之間的關聯度，關聯度高說明成本的增加帶來了質量的提升，效益明顯；關聯度不高則說明成本增加沒有帶來相應的質量提升，效益不明顯。之前關于生均成本的理論研究多集中于如何測算生均實際成本，在質量標準模糊和游移的情況下，生均實際成本缺乏一個明確的參照系，不具有任何現實意義。將基本質量標準固定為本科評估指標要求，相當于為學生培養(yǎng)成本的高低尋找到了一個大致明確合理的質量參照標準。至于本科評估未能涉及到的辦學成本可參考《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法》的計算方法進行分攤。如土地、房屋建筑物成本可先計算出總成本，再以生均成本作為學費分攤的基數。

(二)測算基于學科之間培養(yǎng)成本差異的學科折算系數

不同的學科，教學時長、授課教師、課程設置等都有明顯的差異，因而高校在對學生的整個培養(yǎng)過程中所耗費的場地、材料、人工、設備設施等必定也會不盡一致。學科系數的確定改變了過去財政撥款單純以學生人數作為撥款參數的弊端，使得財政撥款更趨于精細合理。根據不同學科的性質及其對生均培養(yǎng)成本的影響，測算財政撥款的學科折算系數，作為評價政府投入責任履行情況的依據，更能體現教育成本分擔的公平性與財政撥款政策的合理性。具體可從以下幾方面著手：(1)根據高等教育成本分擔原則，以學費標準的比值計算學科折算系數；(2)根據不同學科本科教學質量國家標準中實踐教學的學時比例，計算學科折算系數；(3)根據不同學科專業(yè)培養(yǎng)方式的差異及投入情況，測算學科折算系數；(4)綜合上述測算結果，按照分類宜細不宜粗、差異宜小不宜大的原則，初步確定財政撥款的學科折算系數，擴充生均財政撥款參數。

(三)制定可量化評價的輸出型質量指標體系

現行撥款方式只以學生數量作為參數，不考慮績效因素，客觀上助推了高校片面追求規(guī)模，忽視質量。這是因為，如果撥款和學費收入大于定額成本，同時又沒有績效評價的壓力，那么擴大規(guī)模就成為有利可圖的事情；如果撥款和學費收入小于定額成本，那么必然以降低質量來維持高校的運行。在投入不足的情況下，財政撥款與輸入指標掛鉤，有利于明確政府主體責任，幫助高校達到基本辦學條件要求；在“后4%”時代，財政撥款與輸出質量指標掛鉤，則有利于引導高校內涵發(fā)展，提升質量和效益。當前財政支出績效考評針對的是一個個具體支出項目，基本上仍然是輸入導向型的考評。將財政撥款與高校輸出型質量評價聯系起來，著眼于高校在人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務方面的實際貢獻，關注高校在三大職能發(fā)揮上的整體質量和效益，更能體現績效的思想。

關于人才培養(yǎng)的績效指標，目前許多研究單純以學生就業(yè)率作為教學質量指標，或者以教學方面的投入來評價人才培養(yǎng)質量。今后的研究應該著重從學生大學期間知識、能力和素質的變化入手，選取能夠反映畢業(yè)生質量的產出指標，考核評價高校在人才培養(yǎng)方面的績效。

關于科學研究的績效評價，當前通行的做法是將科研項目、科研經費和科研論文作為最重要的指標。然而，高校對科研項目的考核僅限于項目級別高低以及是否如期結題，對科研項目的績效評價仍是空白。對科研經費的考核也是以數量論英雄，至于使用績效幾何則無人問津。況且，科研經費嚴格說來仍然是一種輸入指標而非輸出指標，科研方面的輸出應該是科研成果，尤其是具有原創(chuàng)性的科研成果。如果沒有申請科研經費而創(chuàng)造出了具有影響力的科研成果，特別是重大理論研究成果，更應該得到鼓勵。如果科研經費數量龐大而沒有多少原創(chuàng)性的科研成果問世，恰恰說明輸入多而輸出少，效益低下。對科研論文的考核更是唯核心期刊是瞻，論文本身的質量反倒無關痛癢。這些做法與績效評價的思想是背道而馳的，極不利于高?？茖W研究的發(fā)展。今后對于高?？蒲械脑u價應該從以經費和項目為中心轉向以成果為中心，通過輸出型質量指標體系的建立，引導和激勵教師產出更多高質量原創(chuàng)性科研成果。

至于對社會服務的績效評價，則可以從培訓(為地方提供的培訓人數、課時數)、講座(聽講座的人時數)、咨詢(提供咨詢的次數)、決策參考(為各級政府或企業(yè)、社會組織提供的被采納意見或建議數)等方面進行考量。

四、結語

我國高等教育績效型財政撥款研究已歷經三個重要階段，取得了長足的進展和具有重要價值的成果，為我國高等教育財政改革提供了較為扎實的理論基礎與經驗借鑒。雖然目前具體的實施方案仍有難點需要攻克，未能全面推行，但是部分地區(qū)已根據現有研究開始進行有益的嘗試和探索。正因為如此，我們對于我國高等教育財政撥款改革的未來充滿著期待。

注釋：

①數據來源于教財〔2015〕9號教育部國家統(tǒng)計局財政部關于2012-2014年的全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告。

參考文獻：

[1]馬陸亭.高等教育發(fā)展趨勢與政策分析[J].北京教育(高教版), 2006(3):4-9.

[2]孫志軍,王善邁,成剛.論現代高等教育財政撥款制度[J].教育研究,2009(6):77-82.

[3]范文曜,馬陸亭,張偉.國際高等教育日趨明顯的評估對撥款的影響[J].中國高等教育,2003(8):38-39.

[4]馬陸亭.高等教育財政撥款模式改革研究[J].北京教育(高教版),2006(5):14-18.

[5]東北財經大學完善體制階段的和諧社會建設與公共財政安排課題組，呂煒.論我國高等教育財政撥款制度的完善[J].財政研究,2008(11):40-43.

[6]胡偉莉,黃華文.關于我國高等教育財政撥款體制改革的思考[J].商業(yè)時代,2009(24):75-76.

[7]段寶霞.我國高等教育財政投入問題探析[J].東北師大學報(哲學社會科學版),2010(6):217-220.

[9]張丹,杜深.我國高等教育財政撥款模式的不足和對策[J].安徽大學學報(哲學社會科學版),2010,34(3):144-148.

[10]劉國永.高等教育財政支出績效評價指標設計原理、方法及運用[J].教育與經濟,2007(3):30-35.

[11]張甫香.江蘇高校生均財政撥款制度改革建議[J].會計之友,2012(32):80-83.

[12]劉天佐,陳祥東.論公共高等教育財政資源配置模式的“公式化”現象——以H省為例[J].教育與經濟,2013(2):38-42.

[13]徐毅鵬.浙江省高等教育績效撥款改革述評[J].高校教育管理,2015,9(4):35-43.

[14]張小萍.教育部直屬高校財政投入機制實證研究[J].教育發(fā)展研究,2011,31(11):19-24.

[15]付劍茹,部雅玲.地方高等教育投入的實證研究——基于財政撥款的分析[J].教育學術月刊,2011(8):37-40.

[16]范文曜，馬陸亭.國際視角下的高等教育質量評估與財政撥款[M].北京：教育科學出版社，2004：104.

[17]崔邦焱.高等學校學生培養(yǎng)成本計量[M].北京:高等教育出版社,2006.

[18]張蕾.透視績效管理視角下教育成本與高校的重要關聯[J].教育財會研究,2014,25(5):43-46,63.