李偉星

前言

在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需求下，我國高速公路建設工程的數(shù)量和等級規(guī)模不斷增加。高速公路建設工程不僅前期投入大，而且資金回收速度慢，會給地方政府財政運行帶來沉重負擔。因此，目前已經(jīng)由地方政府投資模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝顿Y、地方籌措的模式，并利用社會資金彌補資金建設缺口。在此情況下，采用PPP模式進行項目融資決策，可以有效提高融資決策效率和合理性，確保高速公路建設工程的順利進行。

1 高速公路PPP建設模式特點

從學界研究情況來看，PPP（Public-Private-Partnerships）模式即公私部門合作關系模式，為提高基礎設施建設水平或公共服務水平，在公私部門之間建立利益共享和風險共擔的合作關系，通過吸引社會資本的注入，減輕政府財政壓力，同時提高資金利用率。公路PPP建設模式的特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①多元主體，公路建設工程投資規(guī)模大，參與部門多，在項目決策時具有多主體特征，采用PPP模式與公路建設工程特點相符，可以協(xié)調(diào)好各方利益，將決策主體多樣性貫穿于整個項目運作過程中，發(fā)揮決策主體多樣性優(yōu)勢，提高決策的科學性；②多樣化內(nèi)容，高速公路建設是一項系統(tǒng)工程，決策內(nèi)容涵蓋面廣，需要對技術可行性和經(jīng)濟可行性進行論證，建立全面評價體系，對各方面影響因素進行分析，準確測算目標收益率；③決策不確定性，在高速公路PPP項目中，由于投資周期長，可能出現(xiàn)各種各樣的項目風險，因此在決策時具有一定的不確定性，而且PPP項目分配體系的組成較為復雜，也是決策不確定性的來源，需要做好決策風險防控工作[1]。

2 基于PPP建設模式的高速公路項目融資決策體系

2.1 工程概況

某高速公路建設工程包括M1和M2兩個項目，在工程實施時將其作為一個整體項目。其中M1公路里程為63km，預投資74億元，為標準雙向四車道工程，設計時速100km/h。M2公路里程24km，預投資22.5億元，同樣為雙向四車道設計，設計時速100km/h。該工程項目采用PPP建設模式，根據(jù)《國務院關于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）文件制定融資方案，將項目資本金比例調(diào)整為20%，總投資176億元，包括140.8億元銀行貸款和35.2億元項目資本金。根據(jù)設定的收費標準和運營補貼，在項目收益率為6%情況下，預測公路收費年限為37.5年，實際設定為38年。

2.2 PPP融資決策模式

在PPP建設模式下，可以通過引入社會資本，建立公私合作伙伴關系，減輕短期內(nèi)的政府財政壓力，為高速公路建設的順利進行提供保障。同時采用項目風險分擔機制，有利于發(fā)揮社會資本專業(yè)性優(yōu)勢，在合理利潤分配下，提高項目建設質(zhì)量，降低后期運營成本，從而降低工程全壽命周期成本。另一方面，PPP模式也有利于轉(zhuǎn)化政府職能，對其進行清晰定位，做到不越位、不失位，確保公共屬性服務質(zhì)量。利用PPP模式的定性分析和定量分析指標，基于PPP值計算，增加公共供給，調(diào)整經(jīng)濟結構，激活社會投資獲利。對項目投資的組織結構風險、施工技術風險、財政風險、資金風險和不可抗力風險等進行綜合測算，并實現(xiàn)風險分擔，特別是減輕了政府承擔的項目技術風險和財務風險。同時，PPP融資模式能夠提高產(chǎn)品供給效率，促進生產(chǎn)技術創(chuàng)新，確保相關法規(guī)制度的有效落實，具有較高的融資可行性。經(jīng)測算，有政府承擔的建設補助資金為140695萬元，征地拆遷費為33963萬元，各年度政府支出的規(guī)模較小，能夠通過財政承受能力論證，適合采用PPP模式[2]。

2.3 PPP融資運行模式

在PPP模式下，社會資本設立項目公司，參與到基礎設施建設投資中，同時發(fā)揮社會資本的項目建設、管理和創(chuàng)新能力，再由城府提供補助，確保項目建設過程的高效進行?？傮w采用建設-運營-移交方式（BOT）作為項目運作方式，由政府和社會資本共同組成PPP項目公司，負責項目建設、管理、運營維護等工作，并按合同約定分配收益。實現(xiàn)政府與社會資本共同擔責和利潤共享。合同期限包含建設期與收費期，建設期采用發(fā)改委批復的工期。PPP融資流程如圖1所示。

圖1 項目PPP融資流程圖

項目融資的具體流程包括：①政府根據(jù)項目規(guī)劃與可行性論證結果，設定合作條件、特許經(jīng)營權，吸引社會資本，采用招投標方式組間項目公司（SPV）；②經(jīng)過政府擔保，以及金融機構協(xié)商，確保SPV能夠順利獲得融資貸款；③政府根據(jù)測算結果，為SPV公司提供資金補助，授予SPV公司特許經(jīng)營權，獲得剩余資金來源，確保項目順利實施；④在建設過程中，考慮未來經(jīng)濟發(fā)展和可能對項目運行造成影響的風險因素，綜合測算項目收費標準和收費天數(shù)。在合理情況下，可通過降低收費標準或收費年限，確保公路服務質(zhì)量。

2.4 PPP融資風險管控

PPP融資模式的風險分配原則主要包括：①風險分配最優(yōu)化原則，并非以政府風險最優(yōu)化為目的，應實現(xiàn)政府與社會資本之間的風險合理分配，在風險轉(zhuǎn)移水平的區(qū)間內(nèi)，存在最優(yōu)水平，能夠?qū)崿F(xiàn)項目可實現(xiàn)價值最大化目標。不恰當?shù)娘L險分配機制則會導致合作關系失敗，應綜合考慮項目性質(zhì)、各方單位風險管理優(yōu)勢、已有項目風險分配機制、公共利益等多方面因素，制定風險分配機制；②風險收益對等原則，參與方承擔的風險要與其收益對等，只有讓高風險方獲得較高的預期收益，風險分配在具有實踐意義；③風險可控原則，由于PPP項目周期較長，在對風險進行預估和風險防控措施制定過程中，應確保風險評估的全面性，同時明確風險失控可能給項目帶來的影響和損失。充分考慮各參與方的風險承受能力，避免高速公路公共服務水平受到影響。

3 結束語

綜上所述，PPP建設模式在高速公路項目融資決策中的應用可以發(fā)揮多方主體的協(xié)同作用，提高融資決策的合理性，確保項目建設過程的順利進行。在此基礎上，通過合理設計PPP項目決策模式和運行模式，合理分配項目風險，可以充分發(fā)揮各方主體作用，提高項目參與的積極性，實現(xiàn)工程效益最大化目標，提高公共服務水平。

[1]蒲躍華.高速公路PPP建設模式項目融資決策研究[D].長安大學，2017.

[2]張麗英，張秋生.高速公路項目融資決策支持系統(tǒng)的總體設計[J].交通財會，2007（02）：4～8.