王曉紅

[摘 要]當(dāng)前我國部分地區(qū)地方政府存在應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力不足的現(xiàn)實問題，他們對突發(fā)事件的解決手段不多，解決效果不佳，但社會的快速發(fā)展，增加了這一問題之于地方政府的調(diào)整緊迫性。所以，當(dāng)前地方政府需要思考通過協(xié)作性公共管理機制，加強自身應(yīng)急管理能力。本文探討協(xié)作性公共管理背景下地方政府在面對突發(fā)事件過程中的應(yīng)急管理現(xiàn)實弊端，并分析指出一系列的創(chuàng)新建議。

[關(guān)鍵詞]協(xié)作性；公共管理；地方政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.087

[中圖分類號]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）06-0-02

協(xié)作性公共管理是基于多元治理主體協(xié)作所展開的，它在管理模式上舍棄了傳統(tǒng)命令鏈條式的管制思路，而是更加側(cè)重于多方溝通、協(xié)商與合作過程，創(chuàng)建了基于協(xié)作性公共應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式，滿足了當(dāng)前地方政府在解決突發(fā)事件時的公共協(xié)作需要。

1 地方政府對多元協(xié)作公共管理的現(xiàn)實需求

當(dāng)前我國社會正處于改革深化的進(jìn)程中，社會風(fēng)險增多，地方政府所面臨的來自社會各方的突發(fā)事件層出不窮。基于突發(fā)事件的本質(zhì)特征展開分析，政府需要從國際應(yīng)急管理體系中學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗，即集合多元協(xié)作優(yōu)勢，思考如何在政府各部門之間、不同層級政府機構(gòu)之間、政府與社會群體組織之間形成協(xié)作，合理快速解決突發(fā)事件，消除其為社會發(fā)展所帶來的負(fù)面影響。因此，根據(jù)突發(fā)事件的各種基本特征，一定要滿足地方政府的多元協(xié)作公共管理現(xiàn)實需求。

1.1 突發(fā)事件的不確定性

由于突發(fā)事件存在主觀不確定性，所以地方政府的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式可能無法滿足要求，必須思考多元協(xié)作方法以做到提前預(yù)防，將突發(fā)事件控制于萌芽狀態(tài)。不過，突發(fā)事件的不確定性與突發(fā)性，也為地方政府帶來了信息不對稱的問題，政府如果無法對突發(fā)事件作出正確的認(rèn)知和判斷，就很可能極大程度地制約政府應(yīng)對突發(fā)事件的成效，導(dǎo)致解決不利。所以政府急需多元力量共同協(xié)作，挖掘社會各方資源，將對突發(fā)事件信息的收集成果最大化，消除信息不對稱的問題，這對提高地方政府的應(yīng)急管理水平是非常有利的。

1.2 突發(fā)事件的跨域性

突發(fā)事件是存在跨域性的，它表示僅僅依靠地方政府是無法應(yīng)對的，因為跨域性就代表著地方政府需要多方部門、多方專業(yè)領(lǐng)域合作才能解決問題。所以，這也意味著地方政府的應(yīng)急管理模式必須做到時時更新，持續(xù)提高自身對突發(fā)事件的應(yīng)對能力。同時，地方政府必須意識到突發(fā)事件的起因可能存在多個方面，其發(fā)生過程也完全不孤立，因此，突發(fā)事件內(nèi)容越復(fù)雜，它可能涉及的社會行業(yè)領(lǐng)域就越多。某些突發(fā)事件甚至可能會跨越行政轄區(qū)，這就加大了地方政府應(yīng)急管理的難度與成本，所以構(gòu)建多元協(xié)作理論下的協(xié)作性公共應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系是很有必要的。協(xié)作性公共應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系，不但建立了應(yīng)急管理聯(lián)網(wǎng)機制，還能實現(xiàn)資源、信息數(shù)據(jù)以及知識共享，其中的補償機制完備，能夠幫助地方政府實現(xiàn)對突發(fā)事件應(yīng)急管理的全面覆蓋。例如，2005年在吉林省松花江爆發(fā)的污染事件就表現(xiàn)了突發(fā)事件的跨域性特征。因為松花江污染跨省界，所以黑龍江省與吉林省地方政府聯(lián)系松花江周邊群眾成立三方協(xié)作性公共應(yīng)急管理主體，在安監(jiān)部門、環(huán)保部門和水利部門的多部門配合下解決了這一污染問題。在整個過程中，所涉及的部門組織來自地方政府、社會企業(yè)組織和人民民眾，這說明在解決突發(fā)事件的過程中，協(xié)作性公共應(yīng)急管理是必不可少的，它是對地方政府原有應(yīng)急管理機制的有效增強。

2 地方政府應(yīng)急管理協(xié)作操作中的弊端分析

事實上，當(dāng)前我國地方政府在實際的協(xié)作性公共管理實踐操作方面并不得力，這主要表現(xiàn)在實踐過程中多元協(xié)作的“綜合協(xié)調(diào)”能力、經(jīng)驗不夠到位，存在嚴(yán)重的協(xié)作性體制下思維模式分割的問題，甚至還有信息資源無法共享、部門物資分散、動態(tài)協(xié)調(diào)無法實施、組織制度化程度偏低等問題。如此之多的弊端，導(dǎo)致地方政府應(yīng)急管理協(xié)作工作完全無法全面展開。

2.1 協(xié)作意識及動機不強

當(dāng)前地方政府在應(yīng)急管理協(xié)作方面缺乏較強的號召力，導(dǎo)致政府及社會各方與其共同協(xié)作的意識、動機都不強。實質(zhì)上，這與我國府際關(guān)系不佳、競爭多合作少的傳統(tǒng)思維理念與做法有關(guān)，行政機關(guān)內(nèi)部存在嚴(yán)重的條塊分割與部門主義，導(dǎo)致在突發(fā)事件發(fā)生后各個政府部門之間無法實現(xiàn)有力的協(xié)調(diào)合作。而又由于地方政府對外協(xié)作的開放性不足，導(dǎo)致許多非政府組織、社會企業(yè)及組織群體不能與政府共同協(xié)作解決問題。因此，政府在缺乏專業(yè)優(yōu)勢及效率優(yōu)勢的現(xiàn)實狀況下，很難獨立解決突發(fā)事件，包括突發(fā)事件給社會帶來的負(fù)面影響。

2.2 協(xié)作法律制度化程度低

當(dāng)前我國地方政府在多元協(xié)作方面的法律制度化建設(shè)程度偏低，地方政府并沒有對地方區(qū)域間的多元協(xié)作作出明確規(guī)定，這導(dǎo)致一旦突發(fā)事件發(fā)生，地方各方與政府之間的協(xié)作關(guān)系權(quán)責(zé)不清，甚至地方組織缺乏法律保護(hù)意識，這就讓他們喪失了與地方政府合作的意義。換言之，某些地方政府在協(xié)作法律制度化建設(shè)方面是缺乏制度性安排的，存在嚴(yán)重的多元協(xié)作臨時性特征，而這種臨時性的合作無法凸顯地方政府在應(yīng)急管理多元協(xié)作下的問題解決效果，甚至還會出現(xiàn)因為工作重復(fù)而引發(fā)的資源浪費、志愿失靈等負(fù)面現(xiàn)象。

3 協(xié)作性公共管理理論對地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新的現(xiàn)實啟示

地方政府引入?yún)f(xié)作性公共管理理論，實現(xiàn)多元協(xié)作對自身應(yīng)急、解決突發(fā)事件很有幫助，政府也應(yīng)該通過學(xué)習(xí)協(xié)作性公共管理理論，獲得現(xiàn)實啟示。

從當(dāng)前發(fā)達(dá)國家地方政府公共管理部門協(xié)作性公共管理機制建設(shè)方面來看，其已經(jīng)實現(xiàn)了文中提到的跨域合作，這種跨域不僅僅跨組織，還跨地區(qū)，同時衍生出了“協(xié)作性危機共同管理”“協(xié)作性資源管理”“協(xié)作性流域管理”“協(xié)作性公共服務(wù)”這樣的創(chuàng)新理論，真正體現(xiàn)了其在突發(fā)事件危機管理層面“多元化治理”的理念。在實際實踐中，這種創(chuàng)新的協(xié)作性公共管理理念也完全融入了歐美發(fā)達(dá)國家的危機管理意識中。舉例來說，在應(yīng)急管理體系中，美國以國家應(yīng)急管理事務(wù)局為核心，圍繞它建立了多部門協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)，并實現(xiàn)了洲際跨域協(xié)作應(yīng)急管理組織。雖然美國各州的法律體制不同，但他們能夠在橫向上達(dá)成共識，對美國國土共域管理方面實現(xiàn)了各州、各層級的合作聯(lián)動局面，并共同簽署通過了《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》，真正實現(xiàn)了美國全境多區(qū)域間多元協(xié)作的工作安排。另外，美國民間組織與社會力量也會參與到地方政府的應(yīng)急管理協(xié)作體系中，并發(fā)揮作用。為此，美國政府官方也為這些社會力量提供了應(yīng)急管理特別渠道，保證其能夠順利參與進(jìn)來，這說明美國政府還是相對開放的，特別是它的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，真正做到了全境網(wǎng)絡(luò)化與制度化，這些都能為我國協(xié)作性公共應(yīng)急管理體系建設(shè)帶來有益啟示。

4 我國地方政府建設(shè)應(yīng)急管理協(xié)作性公共管理體系的創(chuàng)新建議

我國地方政府雖然已經(jīng)在自身應(yīng)急管理體系中融入了協(xié)作性公共管理理論，但實際實踐效果不佳。在未來，我國應(yīng)該圍繞該理論作出改變，努力在實踐中尋求突破創(chuàng)新。

4.1 消除地域保護(hù)屏障，達(dá)成共識

首先，我國地方政府一定要打破傳統(tǒng)中地方保護(hù)主義的現(xiàn)實壁壘，真正達(dá)成共識，實現(xiàn)區(qū)域間信息資源與物質(zhì)資源的優(yōu)勢有效互補，滿足信息共享及多元化協(xié)作應(yīng)急體系構(gòu)建的條件。特別是不同區(qū)域之間，一定要處理好各方政府與政府、政府與社會之間的相處關(guān)系，樹立社會主義社會共建共治的統(tǒng)一觀念，同時不斷完善在應(yīng)急狀態(tài)下地方政府的人力資源管理與績效考核體系，發(fā)揮政府基層的工作主動性與創(chuàng)新性。

4.2 完善法律法規(guī)，提升多元協(xié)作程序品質(zhì)

地方政府需要多借鑒歐美發(fā)達(dá)國家公共應(yīng)急管理部門的經(jīng)驗，了解他們在多元協(xié)作過程中的實際跨域做法和頂層設(shè)計內(nèi)容?；跉W美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，構(gòu)建自身常態(tài)化、組織化、制度化的應(yīng)急管理機制，并融入多元協(xié)作程序。推動常態(tài)與非常態(tài)背景下地方政府主體與其他主體之間的有效協(xié)作關(guān)系，提高多元協(xié)作程序的品質(zhì)。具體來講，地方政府首先要從法律、組織與技術(shù)等多層面，推動區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作機制的構(gòu)建，然后再考慮跨域應(yīng)急協(xié)作管理的法律依據(jù)，明確各方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。最后，要不斷擴大公共應(yīng)急管理系統(tǒng)的開放性，保證政府與社會組織之間能夠有效協(xié)作，并明確協(xié)作應(yīng)急過程中的內(nèi)容細(xì)節(jié)、應(yīng)急方式以及應(yīng)急代價。為此，地方政府需要建立激勵機制與利益補償機制，同時也要完善問責(zé)及追責(zé)制度。如，通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)利益，提升多元協(xié)作應(yīng)急管理的預(yù)期效果，在協(xié)作過程中提高應(yīng)急管理的主動性與協(xié)作性。

4.3 健全多元協(xié)作應(yīng)急管理機制，引入信息發(fā)布機制

地方政府要在原有多元協(xié)作應(yīng)急管理機制的發(fā)展建設(shè)與實踐過程中，尋求其體系功能的不斷健全，通過功能豐富消解突發(fā)事件中存在的復(fù)雜性、危機緊急性以及跨域特征，特別是避免地方出現(xiàn)條塊分割的問題。所以地方政府一方面要做到增補專門機構(gòu)人員；另一方面要強化思想及行為協(xié)調(diào)過程，通過借鑒國外突發(fā)事件管理機構(gòu)的實踐操作經(jīng)驗，健全、豐富自身機制建設(shè)細(xì)節(jié)。比如，學(xué)習(xí)美國引入信息發(fā)布機制，信息發(fā)布機制本身能夠促進(jìn)對信息的共享過程與共享結(jié)果，這對地方政府應(yīng)急管理協(xié)作創(chuàng)新工作開展非常有效。信息發(fā)布機制的應(yīng)用能夠確保地方政府信息的全面公開化、透明化，提升社會組織及普通民眾對政府解決突發(fā)事件的信任感與信心，同時也能幫助不同區(qū)域的不同政府部門、不同社會組織，準(zhǔn)確、及時、客觀、全面了解有關(guān)突發(fā)事件的實時動態(tài)。所以，我國也必須本著《政府信息公開條例》中的基本原則內(nèi)容，完善建設(shè)當(dāng)前的《信息公開法》，通過網(wǎng)絡(luò)多媒體、新媒體等多種信息化快捷傳播手段，推動地方政府各部門之間、與社會組織及民眾之間的信息對接，并提高地方政府作為應(yīng)急處理突發(fā)事件第一主體的權(quán)威性。

5 結(jié) 語

協(xié)作性公共管理中多元協(xié)作理論的引入，對地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新具有建設(shè)性意義，它實現(xiàn)了政府部門之間、政府與社會各組織及民眾之間的信息溝通與有效協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮了全社會力量共同分享信息資源，解決突發(fā)事件問題，這對整個社會的健康積極發(fā)展是有利無害的。

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