□文│劉一純 劉向鴻

出版權(quán)屬于著作權(quán)的內(nèi)容之一，是著作權(quán)主體所享有的將其作品予以復(fù)制和傳播的一項(xiàng)權(quán)利，屬于私權(quán)。我國憲法確認(rèn)公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，由此，出版自由被確認(rèn)為公民的基本權(quán)利之一。同時(shí)，我國憲法也將“發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的出版事業(yè)”作為一項(xiàng)國家義務(wù)。因此，從公民權(quán)利與國家義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系這個(gè)意義上說，出版就是國家與公民共同的事業(yè)。雖然從本質(zhì)上說，公權(quán)力不能介入私權(quán)領(lǐng)域，但一方面由于著作權(quán)客體具有公益性，公權(quán)力必然要對著作權(quán)的行使加以管理，以使其有利于社會的發(fā)展進(jìn)步；另一方面由于著作權(quán)作為無形財(cái)產(chǎn)權(quán)具有易受侵犯性，也要求國家權(quán)力介入其行使的領(lǐng)域和過程，以保障其安全并獲得有效的保護(hù)。21世紀(jì)以來，出版不僅作為一項(xiàng)社會事業(yè)，更作為知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的朝陽產(chǎn)業(yè)，成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。相應(yīng)地，公權(quán)力介入出版業(yè)也更為必要。然而，出版本質(zhì)上終究還是屬于私權(quán)活動(dòng)，出版業(yè)的主體不應(yīng)該是任何掌握和行使國家公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法律確立的著作權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法就是在私權(quán)行為“損害公共利益”的前提下進(jìn)行的。在社會管理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，如何協(xié)調(diào)出版業(yè)的公法之治與行業(yè)自治的關(guān)系就成為一個(gè)值得探討的話題。

一、我國適用于出版業(yè)的公法及其體系

把法律劃分為公法與私法，是大陸法系國家從古羅馬沿襲而來的法律分類的老傳統(tǒng)。古羅馬五大法學(xué)家之的一烏爾比安提出：“（法律）有些造福于公共利益，有些造福于私人。公法見之于宗教事務(wù)、宗教機(jī)構(gòu)和國家管理機(jī)構(gòu)之中。”[1]同為五大法學(xué)家之一的蓋尤斯提出：“法律學(xué)習(xí)分為兩部分，即公法與私法。公法涉及羅馬帝國政體，私法則涉及個(gè)人利益?！盵2]發(fā)展到現(xiàn)代，學(xué)界對于公法與私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了不同的看法，主要有利益說、主體說、意思說和綜合說等影響力較大的四大學(xué)說。[3]雖看法不一，但關(guān)于公法與私法的基本含義，仍然以蓋尤斯和烏爾比安的觀點(diǎn)為依歸，即公法涉及國家利益、私法涉及個(gè)人利益。

我國的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等7個(gè)部門構(gòu)成，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次。依據(jù)公法和私法的基本含義，我國法律體系中可歸類為公法的應(yīng)當(dāng)是憲法及憲法相關(guān)法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法和訴訟法等5個(gè)部門法。對于出版行業(yè)而言，除憲法外，可適用的公法性質(zhì)的法律主要有：《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政強(qiáng)制法》《國家賠償法》《行政訴訟法》《刑法》和《刑事訴訟法》等基本法律；《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》《出版管理?xiàng)l例》《出版物市場管理規(guī)定》《圖書出版管理規(guī)定》《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》《內(nèi)部資料性出版物管理辦法》《復(fù)制管理辦法》等行政法規(guī)和行政規(guī)章以及一批司法解釋。此外，出于著作權(quán)“對強(qiáng)有力的行政保護(hù)乃至刑事保護(hù)的需求”，[4]本屬于民法部門的《著作權(quán)法》中引入了公法性規(guī)則，其關(guān)于著作權(quán)的確認(rèn)、保護(hù)和管理方面的規(guī)定以及對于著作權(quán)的限制性制度等內(nèi)容，具有明顯的公法性質(zhì)，亦屬于適用于出版業(yè)的公法。

上述法律和行政法規(guī)“初步形成了有中國特色的社會主義新聞出版法律體系框架?！盵5]筆者認(rèn)為，在這個(gè)以憲法為根據(jù)、以管理性規(guī)范為核心的出版業(yè)管理法律制度體系中，從其功能和作用的角度看，相關(guān)法律依據(jù)可分為三類，如圖1所示。

圖1 出版業(yè)管理法律制度體系

1.出版業(yè)管理的根本法——憲法

我國現(xiàn)行《憲法》第三十五條確認(rèn)公民享有言論、出版等6項(xiàng)政治自由；第四十七條確認(rèn)公民享有從事各項(xiàng)文化活動(dòng)的自由，同時(shí)規(guī)定國家負(fù)有鼓勵(lì)和幫助公民實(shí)現(xiàn)文化活動(dòng)自由的義務(wù)；第二十二條明確要求國家應(yīng)承擔(dān)發(fā)展出版發(fā)行事業(yè)等文化事業(yè)的義務(wù)，由此表明了國家保護(hù)公民出版權(quán)的立場，確立了出版業(yè)公法之治的最高法律依據(jù)。

2.規(guī)范出版業(yè)管理的基本法——《著作權(quán)法》和《出版管理?xiàng)l例》

這二者在法律體系中雖然不屬于同一法律效力等級，從其對于調(diào)整出版業(yè)法律關(guān)系的功能角度看，二者在出版業(yè)管理的法律制度中同樣都承擔(dān)著相當(dāng)于基本法地位的功能。

《著作權(quán)法》第一條明確其立法依據(jù)是憲法，立法宗旨是保護(hù)著作權(quán)及與著作權(quán)相關(guān)的權(quán)益，由此表明了其與前述憲法條款的直接聯(lián)系；第七條確定了國務(wù)院著作權(quán)行政管理部門和地方各級人民政府的著作權(quán)行政管理部門主管各自行政區(qū)域內(nèi)的著作權(quán)管理工作；第二十二、第二十三條確立了關(guān)于著作權(quán)限制的制度；第四十八條規(guī)定了著作權(quán)行政管理部門對侵犯著作權(quán)的行為進(jìn)行行政處罰的各種法定情形。該法還以立法解釋的方式將“出版”界定為“作品的復(fù)制、發(fā)行”，并在第四條明確規(guī)定，“國家對作品的出版、傳播依法進(jìn)行監(jiān)督管理”。通過這些條款，《著作權(quán)法》從以憲法為直接依據(jù)的高度，建立起出版業(yè)國家監(jiān)督管理制度，明確了負(fù)有職責(zé)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，并賦予其行政處罰權(quán)力，從而以與憲法緊密銜接的方式貫徹落實(shí)了憲法的相關(guān)規(guī)定，成為著作權(quán)的保護(hù)與管理領(lǐng)域的基本法。從出版權(quán)與著作權(quán)之間的隸屬關(guān)系而言，《著作權(quán)法》理所當(dāng)然也是出版行業(yè)和出版管理領(lǐng)域的基本法。

《出版管理?xiàng)l例》于1997年1月2日頒發(fā)后，于2001年12月25日和2011年3月16日先后兩次修訂。該條例是專門針對出版（包括出版活動(dòng)、出版產(chǎn)業(yè)、出版事業(yè)、出版物等）而制定的，主要內(nèi)容是關(guān)于立法宗旨和依據(jù)、出版活動(dòng)基本原則、出版行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)與權(quán)限、出版單位的設(shè)立與管理以及出版活動(dòng)中違法行為的處理等方面的規(guī)定，是出版業(yè)管理方面最基本、最全面、最直接、最具操作性的規(guī)定。如果說《著作權(quán)法》是關(guān)于著作權(quán)領(lǐng)域的基本法，那么該條例就是出版業(yè)領(lǐng)域的基本法。因此，《著作權(quán)法》和《出版管理?xiàng)l例》屬于同一類，都是出版業(yè)公法體系的基本法，是出版業(yè)公法治理的原則性和綱領(lǐng)性法律依據(jù)。

3.規(guī)范出版業(yè)管理行為的具體法

這一類包括有《行政許可法》 《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政復(fù)議法》《國家賠償法》和《行政訴訟法》等法律以及行政規(guī)章《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，其中又分三個(gè)方面。

第一個(gè)方面是規(guī)范出版行政管理機(jī)關(guān)行使行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)等行政權(quán)力的法律規(guī)范，見于《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》和《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》等法律和行政法規(guī)中。這些權(quán)力是出版行政管理機(jī)關(guān)履行管理職責(zé)所必需的權(quán)力，是進(jìn)行管理的體現(xiàn)；對其如何行使加以直接規(guī)范。

第二個(gè)方面是追究涉嫌出版業(yè)犯罪行為刑事責(zé)任的法律，即《刑法》和《刑事訴訟法》。對出版領(lǐng)域涉嫌犯罪的行為人追究刑事法律責(zé)任的行為亦屬于國家管理出版活動(dòng)的行為范圍。但這種管理行為的主體不是出版行政管理機(jī)關(guān)，而是司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，被管理的行為的違法嚴(yán)重性程度也是最深重的，即可能構(gòu)成犯罪的行為。所以將這兩件法律歸為一類。

第三個(gè)方面是關(guān)于出版業(yè)相關(guān)權(quán)利救濟(jì)的法律，主要是《行政復(fù)議法》《國家賠償法》和《行政訴訟法》。前兩個(gè)方面的是關(guān)于管理機(jī)關(guān)權(quán)限的法律規(guī)范，后一個(gè)方面的是關(guān)于出版行政管理相對人的權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定。這三個(gè)方面的法律法規(guī)通過對公權(quán)力在出版業(yè)可采取的具體的管理行為的規(guī)定，和對其可產(chǎn)生的法律后果的規(guī)定，既規(guī)范了來自公權(quán)力的出版管理行為，又為出版者對抗公權(quán)力的維權(quán)提供了具體可行的法律依據(jù)和救濟(jì)渠道，形成出版業(yè)公法管理領(lǐng)域具有操作性意義的法律法規(guī)依據(jù)。

此外，國家還通過《出版物市場管理規(guī)定》《圖書出版管理規(guī)定》《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》《內(nèi)部資料性出版物管理辦法》《復(fù)制管理辦法》等大量行政規(guī)范性文件，對出版業(yè)更為具體的管理活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定，這是第三類即出版業(yè)管理具體法的必要補(bǔ)充。

二、我國出版業(yè)公法管理制度的欠缺

通過上述法律體系，我國建立起依法對出版行業(yè)進(jìn)行管理的體制，出版管理活動(dòng)比較全面地實(shí)現(xiàn)了制度化和法治化。實(shí)踐中，我國出版業(yè)行政管理體制具體表現(xiàn)為：國家新聞出版廣電總局對全國出版單位的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)和宏觀調(diào)控，制定全國范圍內(nèi)實(shí)施的部門規(guī)章和政策，行使出版單位的終審權(quán)，對設(shè)立出版單位的審批權(quán)，對出版單位進(jìn)行年檢，辦理出版年度計(jì)劃和重大選題備案；各省（區(qū)、市）的出版行政管理部門則以法律、政策和總局的部門規(guī)章、政策為依據(jù)，制定本轄區(qū)內(nèi)的管理規(guī)定，對本轄區(qū)內(nèi)的出版單位實(shí)施監(jiān)督管理。在依賴這一體制進(jìn)行的管理和法治保障下，我國出版業(yè)得以快速地發(fā)展壯大，為我國文化事業(yè)的繁榮昌盛注入了不可缺少的生機(jī)活力。

然而，對出版的管理效果也并不盡如人意。有學(xué)者指出，我國出版業(yè)“發(fā)展中也存在不少矛盾和問題，與歐美發(fā)達(dá)國家的出版行業(yè)相比，無論在圖書質(zhì)量、出版收入規(guī)模、管理水平、人員素質(zhì)方面，還是在出版技術(shù)以及對出版業(yè)的管理等方面還存在著較大的差距”。[6]這一看法可以從教輔材料的出版發(fā)行工作視角得到印證。由于市場的大量需求，長期以來，出版發(fā)行教輔材料一直是出版業(yè)的市場熱點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，管理部門對此也接連發(fā)文予以指導(dǎo)規(guī)范。如2011年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理的通知》規(guī)定了出版管理、印刷管理、發(fā)行管理、質(zhì)量管理、價(jià)格管理、市場管理等6個(gè)方面的管理規(guī)范和管理重點(diǎn)，并提出了切實(shí)強(qiáng)化管理責(zé)任、開展全面清理檢查、堅(jiān)持嚴(yán)格依法行政、查辦一批典型案件、結(jié)合改革深入治理、廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與等6個(gè)方面的工作要求。內(nèi)容十分詳盡，但卻缺少關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督的內(nèi)容?！冻霭婀芾?xiàng)l例》雖然規(guī)定了出版行政管理部門的日常監(jiān)督管理與出版單位的報(bào)告制度，但過于抽象，而且缺乏應(yīng)有的操作性和保障性規(guī)定。例如，其第二十一條規(guī)定：“出版行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)出版單位出版活動(dòng)的日常監(jiān)督管理。出版單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院出版行政部門的規(guī)定，將從事出版活動(dòng)的情況向出版行政部門提出書面報(bào)告?！钡珱]有對如何落實(shí)“日常監(jiān)督管理”這一關(guān)鍵事項(xiàng)做明確具體的進(jìn)一步規(guī)定，也沒有相應(yīng)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件將這一制度加以具體化。怎樣進(jìn)行日常監(jiān)督管理，有哪些具體的方式方法，出版單位對其從事出版活動(dòng)的哪些情況應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行書面報(bào)告，是定期還是不定期，如果不報(bào)告會引起什么法律后果，是否要承擔(dān)法律責(zé)任，對于這些能夠使該制度真正運(yùn)行起來的必要內(nèi)容，沒有進(jìn)行相關(guān)的可操作性和保障性規(guī)定。退而言之，即使對這些做了規(guī)定，那么，在該條例的第三、第四、第五條和第二十五、第二十六、第二十七條等條款以及第八章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定等內(nèi)容已經(jīng)為出版活動(dòng)確定了基本準(zhǔn)則、劃定了禁區(qū)，并明確了違背準(zhǔn)則或觸犯禁區(qū)的應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的前提下，行政管理部門還要對出版單位從事出版活動(dòng)的情況加以日常性的監(jiān)管，還要求出版單位報(bào)告具體的出版活動(dòng)情況，這是公權(quán)力越位介入對出版事務(wù)的管理，忽視對出版業(yè)自治能力的要求，本身就是不善管理的一種體現(xiàn)。

三、公法管理應(yīng)與出版業(yè)自治相互協(xié)作

由前述可知，我國在出版業(yè)管理方面已經(jīng)有了比較完整和成熟的公法體系，而依據(jù)這一體系進(jìn)行的管理在取得明顯成就的同時(shí)，也表現(xiàn)出明顯不足之處。為彌補(bǔ)這些不足，應(yīng)當(dāng)切實(shí)調(diào)動(dòng)并充分利用出版業(yè)自治的力量，使公法管理與出版業(yè)自治相互協(xié)作，共同造就出版業(yè)管理的良好局面。

1.二者應(yīng)當(dāng)協(xié)作的基礎(chǔ)

出版業(yè)自治，是指在出版行業(yè)內(nèi)部以出版行業(yè)協(xié)會的組織形式，通過自律、協(xié)調(diào)等方式進(jìn)行自我管理，以維護(hù)出版行業(yè)的健康發(fā)展。出版業(yè)自治以出版行業(yè)協(xié)會為組織核心。出版行業(yè)協(xié)會是一種社會組織。與政府和企業(yè)相比，社會組織具有民間性、自愿性、組織性、公益性、非營利性和自治性等特征，這些特征可以使社會組織的號召力比政府的號召力更強(qiáng)大，使對有關(guān)要求的反應(yīng)更主動(dòng)、更迅速、更容易得到落實(shí)，從而既可以更有效地動(dòng)員、整合社會力量和社會資源，其活動(dòng)范圍又可以延伸到政府管理難以顧及的領(lǐng)域、難以深入的層面、難以把握的環(huán)節(jié)，特別是其所具有的自治性，能使其在具體活動(dòng)領(lǐng)域、具體活動(dòng)對象、活動(dòng)的具體方式方法等方面更具有靈活性，更易于促進(jìn)社會溝通，獲得社會認(rèn)同，激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力，重塑社會價(jià)值，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會自治功能。由此，社會組織成為社會管理中不可缺少的力量。作為一種社會組織，出版行業(yè)協(xié)會不僅是出版企業(yè)成員之間相互協(xié)調(diào)的中介，也是出版業(yè)與其他行業(yè)之間、出版業(yè)與社會之間相互溝通的橋梁，還是出版企業(yè)與政府管理部門之間聯(lián)系的紐帶。憑借其獨(dú)有的身份優(yōu)勢，出版行業(yè)協(xié)會不僅可以代替政府行使某些管理職能，還可以根據(jù)本行業(yè)的特點(diǎn)和國家產(chǎn)業(yè)政策，制定詳細(xì)的行規(guī)行約來監(jiān)管會員企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，協(xié)調(diào)出版行業(yè)會員的利益關(guān)系，調(diào)和競爭中的矛盾和糾紛，起到出版行政管理部門所難以起到的作用。因此，將出版管理機(jī)關(guān)依據(jù)前述公法制度進(jìn)行的公法之治與出版行業(yè)協(xié)會的自治結(jié)合起來，使二者相互協(xié)作，是實(shí)現(xiàn)出版行業(yè)良好管理局面的必由之路。

2.二者應(yīng)有的協(xié)作模式

要優(yōu)化出版業(yè)的管理效果，就應(yīng)當(dāng)充分利用出版行業(yè)協(xié)會作為社會組織所具有的優(yōu)勢，將公法之治與行業(yè)自治結(jié)合起來，實(shí)行以出版行業(yè)協(xié)會自治為主，以政府行政管理為次的模式，使出版行政管理部門與出版行業(yè)協(xié)會相互協(xié)作、良性互動(dòng)、共同管理，使二者的作用相得益彰，獲得最佳的管理效應(yīng)。

依據(jù)憲法原理，政府產(chǎn)生和存在的目的是為了公民的私權(quán)得到更好的享有。而公民的權(quán)利首先要由公民自己去踐行，由公民自己去為如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利作出安排、付出努力；政府的作用應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在為公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供良好的外在保障和落實(shí)條件上。因此，政府的管理不僅應(yīng)當(dāng)以保障公民享有權(quán)利為終極目的，而且在采取以公民（包括法人和社會組織，以下同）自己的行動(dòng)為主，以公民行為自律為主，以政府行政管理為次的管理模式。在出版權(quán)的享有和出版業(yè)的管理方面，公權(quán)力的介入廣度和深度都應(yīng)當(dāng)是有限的，行業(yè)管理的主要工作應(yīng)當(dāng)通過出版行業(yè)協(xié)會的自治功能去完成。實(shí)現(xiàn)出版行政管理部門與出版行業(yè)協(xié)會在協(xié)作中的良性互動(dòng)，出版行政管理部門所代表的公權(quán)力就要堅(jiān)守一個(gè)前提，遵循一些基本原則。根據(jù)《著作權(quán)法》的規(guī)定，公權(quán)力對于著作權(quán)領(lǐng)域的涉足和干預(yù)是有前提的，即以避免損害公共利益為前提行使公權(quán)力。這一前提實(shí)質(zhì)上是對國家公權(quán)力介入著作權(quán)這一私權(quán)領(lǐng)域的范圍的限定。“損害公共利益”就是公權(quán)力介入的前提條件。政府實(shí)施管理應(yīng)當(dāng)基于秩序和正義為實(shí)施管理的價(jià)值取向，以公益性原則、補(bǔ)充性原則、比例原則和效率原則為管理原則。具體做法上主要是將職能定位于依法進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督；通過制定健全的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，給出版業(yè)設(shè)定一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確一個(gè)禁止活動(dòng)范圍，并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律制度，追究違法犯罪行為。

3.二者的協(xié)作需要加強(qiáng)出版業(yè)自治

在出版業(yè)成就突出的一些歐美國家，出版業(yè)行業(yè)管理很大程度上是靠行業(yè)協(xié)會進(jìn)行的，行業(yè)協(xié)會對促進(jìn)其出版文化和出版經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。[7]如在美國，“美國出版商協(xié)會、美國書商協(xié)會等行業(yè)組織，在美國的出版管理體制中作用突出：規(guī)范行業(yè)內(nèi)部的競爭行為，制定行業(yè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提升行業(yè)的競爭力；對外作為本行業(yè)的代言人，同政府、立法機(jī)構(gòu)以及外部同業(yè)等進(jìn)行合作、交流，以保護(hù)、謀取和增進(jìn)協(xié)會成員的合法合理的利益”。[8]出版業(yè)發(fā)達(dá)國家這樣成功的經(jīng)驗(yàn)、這些富有成效的做法是可以借鑒的。

實(shí)際上，《出版管理?xiàng)l例》第八條早已鮮明地確立了我國出版業(yè)實(shí)行行業(yè)自律管理的原則，近年來，我國出版行業(yè)各協(xié)會也有不同程度的發(fā)展，發(fā)揮著越來越大的作用。但從總體上看，還存在許多問題，其作為社會組織的功能還沒有被充分利用。首先是行業(yè)協(xié)會組織本身，同我國很多社會組織一樣，出版行業(yè)協(xié)會也屬于自上而下生成型，這種產(chǎn)生方式容易帶來的先天問題是對行業(yè)協(xié)會的管理行政化色彩濃厚，表現(xiàn)為“獨(dú)立性不夠、職能欠缺、組織機(jī)制不夠靈活”等；其次從作為自律規(guī)范的行規(guī)行約看，“仍存在相當(dāng)?shù)碾S意性和低效性，通常是文件數(shù)量眾多，效力范圍參差不齊，法律性質(zhì)不明朗、缺乏相應(yīng)的懲戒和監(jiān)督機(jī)制，對締約者難以形成有效的約束作用，因此常常表現(xiàn)為規(guī)而不范、形同虛設(shè)”；[9]再次，從行業(yè)協(xié)會開展活動(dòng)的實(shí)踐看，主動(dòng)性明顯不足，被動(dòng)性十分突出。組織上、制度上和實(shí)踐上這些問題的存在，難以產(chǎn)生良好的自治效果。

出版行業(yè)自治所存在的問題是與長期以來形成的慣性的行政管理強(qiáng)勢密切相關(guān)的。行政管理的強(qiáng)勢在一定意義上也導(dǎo)致了行政管理不力，行政體制改革由此成為必須。正在推進(jìn)的全面深化行政體制改革中，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，而轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求是簡政放權(quán)，正確履行職能，完善職能體系。改革要求政府職能更多集中在政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上，而將部分社會管理職能移交給行業(yè)協(xié)會，將部分具體的經(jīng)濟(jì)管理職能歸還給行業(yè)協(xié)會。在出版管理方面，近日，國家新聞出版廣電總局在網(wǎng)站上公布了“雙隨機(jī)、一公開”行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，給出了包括出版行政管理在內(nèi)的行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，首次明確了出版管理方面的行政事項(xiàng)執(zhí)法清單，要求凡總局公開的執(zhí)法事項(xiàng)，均應(yīng)及時(shí)公開抽查情況、查處結(jié)果。這是黨的十八大以來行業(yè)行政管理改革成果的具體體現(xiàn)。[10]行業(yè)協(xié)會既要承擔(dān)起接手過來的職能，還要擔(dān)負(fù)起向行政管理部門提供市場調(diào)研報(bào)告、管理咨詢建議等任務(wù)，協(xié)助宏觀政策的制定，這就需要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的組織建設(shè)和制度建設(shè)。同樣，在出版行政管理長期比較強(qiáng)勢和優(yōu)位的格局中，要實(shí)現(xiàn)出版行政部門的管理與出版行業(yè)自治二者的協(xié)作，出版行業(yè)自治方面更需要得到加強(qiáng)。對出版行業(yè)協(xié)會而言，應(yīng)針對其存在的問題來加強(qiáng)自治，即要加強(qiáng)其組織的獨(dú)立性，健全其行業(yè)自治功能和管理制度，制定明確具體的行業(yè)自治規(guī)范，強(qiáng)化自治能力，并積極主動(dòng)地履行職能，通過落實(shí)自治規(guī)范，開展定期或不定期的活動(dòng)，將行業(yè)自治的本質(zhì)體現(xiàn)在看得見的各種行動(dòng)中。

這樣，一方面，出版行政管理部門可以盡量從具體的管理事務(wù)中脫身，將很多原來由政府管理的事務(wù)交給出版行業(yè)協(xié)會去做，還可以避免因統(tǒng)管帶來的無暇顧及的情況產(chǎn)生，減少因?qū)９軒淼臋?quán)力腐??；另一方面，行業(yè)協(xié)會為繁榮、發(fā)展和壯大出版事業(yè)，也必然通過采取適應(yīng)本行業(yè)特點(diǎn)的有效的自治措施，督促各出版單位的行為自律、合法，形成出版行業(yè)的良好秩序。將管理資源這樣合理地配置，可以使國家、社會及私人利益得到平衡發(fā)展。

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[7][9]李霄.論我國出版行業(yè)自律管理制度建設(shè)[J].出版發(fā)行研究，2012（1）

[8]魏玉山，楊貴山.美國的出版管理體制[J].科技與出版，1995(1)

[10]參見孫京平.行政管理改革：放活管好助力行業(yè)發(fā)展[N].中國新聞出版廣電報(bào)，2017-09-08（1）