(東北師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130024)

1 土地利用分類(lèi)的內(nèi)涵

1.1 土地利用及其分類(lèi)

《現(xiàn)代地理科學(xué)》、《人文地理學(xué)》等17種辭典對(duì)土地利用的內(nèi)涵進(jìn)行過(guò)解釋,認(rèn)為土地利用是人類(lèi)在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目的下,對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、改造、經(jīng)營(yíng)和保護(hù),包括生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的利用。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(AFO)土地利用規(guī)劃部際工組提出:土地利用是由自然條件和人的干預(yù)所決定的土地功能,人和土地互為依存[1]。王萬(wàn)茂、韓桐魁等認(rèn)為:土地利用是指人類(lèi)根據(jù)土地質(zhì)量特性開(kāi)發(fā)利用土地,創(chuàng)造財(cái)富,改善環(huán)境,滿(mǎn)足人類(lèi)生產(chǎn)、生活和生存的需要[2]。上述提法雖表述不同,但內(nèi)容基本一致,都認(rèn)為土地利用是人類(lèi)對(duì)土地有目的地使用。

但土地作為一種資源,對(duì)它的利用可以指向土地上的建筑和活動(dòng)類(lèi)型、土地的占有者或使用者及使用目的等[3，4],內(nèi)涵十分廣泛。

筆者認(rèn)為，廣義的土地利用應(yīng)包括對(duì)土地的直接利用與間接利用,直接利用指在土地上建設(shè)物體,進(jìn)行生產(chǎn)、生活、生存活動(dòng);間接利用指滿(mǎn)足人的觀賞體驗(yàn)等精神需求、調(diào)節(jié)人的生存環(huán)境的自然景觀資源,反映人與人、人與社會(huì)、人與自然的關(guān)系。狹義的土地利用指人在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目的下對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、改造或在土地上進(jìn)行建設(shè),主要體現(xiàn)人與人、人與社會(huì)的關(guān)系。

土地利用分類(lèi)是為土地資源調(diào)查、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的工作,根據(jù)人的需要和土地利用特征的差異性和相似性,對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的土地按照一定的層級(jí)體系,歸并、劃分為若干類(lèi)別,是國(guó)家掌握土地資源現(xiàn)狀、制定土地政策、合理利用土地資源的重要基礎(chǔ)性工作之一。土地利用分類(lèi)的依據(jù)與國(guó)家制度、時(shí)代發(fā)展、分類(lèi)目的密切相關(guān)。目前,國(guó)內(nèi)外的分類(lèi)依據(jù)可歸納為三種:土地的自然屬性、社會(huì)屬性及以?xún)烧叩木C合。美國(guó)主要依據(jù)土地利用活動(dòng)、功能、結(jié)構(gòu)、場(chǎng)地和所有權(quán)等社會(huì)屬性,可根據(jù)需要選擇組合分類(lèi);英國(guó)主要依據(jù)土地用途和土地覆蓋物分別分類(lèi)[3]。日本的土地利用分類(lèi)接近于土地覆被分類(lèi),多依據(jù)自然屬性,注重生態(tài)效應(yīng)[5]。我國(guó)非建設(shè)用地多依據(jù)自然屬性,必要時(shí)與社會(huì)屬性相結(jié)合分類(lèi),其中農(nóng)用地多與用途結(jié)合,生態(tài)性用地多與利用程度結(jié)合，建設(shè)用地多依據(jù)社會(huì)屬性分類(lèi);分類(lèi)等級(jí)越低,依據(jù)越具體。一級(jí)類(lèi)主要依據(jù)用途,土地覆蓋物分類(lèi)；二級(jí)類(lèi)、三級(jí)類(lèi)多依據(jù)具體功能、利用方式、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、用地性質(zhì)、覆蓋物的種類(lèi)、數(shù)量等分類(lèi),主要以社會(huì)屬性為主;城市建設(shè)用地還依據(jù)用地的條件水平和外部影響分類(lèi),見(jiàn)圖1。

圖1 土地利用分類(lèi)依據(jù)

1.2 土地利用分類(lèi)研究進(jìn)展

20世紀(jì)20—30年代初蘇聯(lián)的景觀學(xué)派最早開(kāi)始對(duì)土地類(lèi)型學(xué)的研究,并在景觀思想的指導(dǎo)下提出了一系列土地利用分類(lèi)分級(jí)方面的成果[6];米徹爾編制了10級(jí)土地、土壤和生態(tài)單位的分類(lèi)等級(jí)系統(tǒng)表,是迄今為止土地分類(lèi)最詳細(xì)等級(jí)系統(tǒng)表;加頓伯格提出多維土地利用分類(lèi),并擴(kuò)展為指示性、評(píng)價(jià)性和規(guī)定性3種模式[3]。近年來(lái),國(guó)外學(xué)者在這方面的研究較少[7,8]。我國(guó)任美鍔在1942年貴州土地利用調(diào)查中將土地分為水田、旱田、森林、道路與房屋、荒地、其他用地六大類(lèi)[9,10];1981年郭煥成提出“6+11”單位系統(tǒng)[11]。1990年后,針對(duì)國(guó)家分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中的不足,劉胤漢針對(duì)城郊農(nóng)業(yè)用地提出“7+14+34”單位系統(tǒng)[12];吳傳均、郭煥成等在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與制圖中提出“10+42+35”、“6+29+40”的單位系統(tǒng)[13];劉平輝以產(chǎn)業(yè)類(lèi)別為依據(jù)提出“4+12+29+105”單位系統(tǒng)[14]。近年,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地利用分類(lèi)的研究主要有:一是對(duì)現(xiàn)有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的解讀,主要對(duì)GB2007[15,16]、GB2011[17-19]的闡釋、評(píng)價(jià)及新舊標(biāo)準(zhǔn)的比較[20],肯定了新標(biāo)準(zhǔn)在分類(lèi)框架、層次和靈活性等方面的創(chuàng)新進(jìn)步之處,提出了建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不合理、銜接性不夠等問(wèn)題。二是以實(shí)例為基礎(chǔ)的村莊用地分類(lèi)研究,認(rèn)為現(xiàn)有分類(lèi)難以滿(mǎn)足范圍小、精度高的村域尺度的土地利用規(guī)劃研究,基于大分辨率遙感影像的農(nóng)村土地利用分類(lèi)得到廣泛關(guān)注[21-24]。三是對(duì)“三生用地”的研究,重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)用地,認(rèn)為各分類(lèi)體系對(duì)生態(tài)用地的體現(xiàn)不足,將《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》中的生態(tài)類(lèi)用地分為原生態(tài)用地、半人工生態(tài)用地和人工生態(tài)用地[25,26]。

以上研究主要注重對(duì)某個(gè)土地分類(lèi)體系在實(shí)際中的運(yùn)用或者某幾個(gè)分類(lèi)體系的比較研究,沒(méi)有系統(tǒng)地梳理我國(guó)土地利用分類(lèi)的演變過(guò)程,缺乏對(duì)演變機(jī)理的研究和問(wèn)題的總結(jié)。本文通過(guò)梳理我國(guó)主要的土地利用分類(lèi),按照發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行階段劃分,總結(jié)現(xiàn)階段我國(guó)土地分類(lèi)中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的建議,以期加深人們對(duì)土地利用分類(lèi)方面的理論認(rèn)識(shí),對(duì)土地的管理、分類(lèi)編制的后續(xù)發(fā)展和為第三次全國(guó)土地調(diào)查提供依據(jù)。

2 我國(guó)土地利用分類(lèi)的演變

2.1 主要分類(lèi)體系回顧

建國(guó)初期,我國(guó)土地利用分類(lèi)工作發(fā)展緩慢,從1949年至今,國(guó)家正式頒布使用的主要分類(lèi)體系見(jiàn)表1,直到20世紀(jì)80年代,土地管理部門(mén)才頒布了較統(tǒng)一的分類(lèi)。

表1 1949—2016年我國(guó)主要土地利用分類(lèi)體系

(續(xù)表1)

序號(hào)年份名稱(chēng)頒布單位主要用途單位系統(tǒng)分類(lèi)重點(diǎn)農(nóng)用地建設(shè)用地未利用地112011《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137—2011)》住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 城市總體規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃2+9+148+35+42●122014《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村莊規(guī)劃3+10+15●

注:下文以相應(yīng)序號(hào)代表各分類(lèi)體系。

2.2 分類(lèi)體系演變過(guò)程

綜上所述，土地利用分類(lèi)的產(chǎn)生與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)發(fā)展及土地政策密切相關(guān)。通過(guò)分析我國(guó)1949年后土地分類(lèi)的相關(guān)情況,按照時(shí)間順序,將我國(guó)土地利用分類(lèi)的發(fā)展?fàn)顩r主要分為四個(gè)階段,具體見(jiàn)圖2。

圖2 中國(guó)土地利用分類(lèi)的發(fā)展階段

萌芽階段(1949—1977年):該時(shí)期是當(dāng)時(shí)特定歷史條件下的特殊發(fā)展階段,我國(guó)全面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策,限制人口向城市流動(dòng)[27]并號(hào)召青年下鄉(xiāng),城市發(fā)展緩慢;大力發(fā)展重工業(yè),用地結(jié)構(gòu)單一;土地制度不穩(wěn)定,權(quán)屬紊亂,糾紛頻繁[28];實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化和土地公有制,加上“三大改造”等影響,當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境對(duì)土地利用分類(lèi)的需求不迫切。因此,土地資源管理沒(méi)有得到足夠的重視,也沒(méi)有形成科學(xué)統(tǒng)一的土地利用分類(lèi),只在相關(guān)工作開(kāi)展時(shí)形成一些零星粗放的分類(lèi)。一是眾多政策文件中出現(xiàn)空地、荒地、耕地、軍事設(shè)施用地、城鎮(zhèn)用地等作為地類(lèi)劃分[29，30]。二是為提高糧食產(chǎn)量開(kāi)展的區(qū)域性土地調(diào)查和人民公社的土地利用規(guī)劃,按照工、農(nóng)、林、果、牧、副業(yè)用地、其他基建用地分類(lèi),農(nóng)業(yè)用地基本按照農(nóng)作物種類(lèi)劃分[31,32]。三是以工業(yè)基地建設(shè)和布局為主的城市規(guī)劃和相關(guān)學(xué)者提出的分類(lèi),代表性的是1961年建工部組織清華大學(xué)等四校,由城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院參與審查修訂的第一部城鄉(xiāng)規(guī)劃教材《城鄉(xiāng)規(guī)劃》一書(shū),將城市用地分為工業(yè)用地、生活居住用地、對(duì)外交通用地等10大類(lèi)[33]。以上分類(lèi)主要是借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)學(xué)者自身探索共同完成的成果,后期的土地分類(lèi)相關(guān)工作正是在以上基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)上展開(kāi)的,是形成科學(xué)系統(tǒng)的土地利用分類(lèi)的開(kāi)始和萌芽。

探索階段(1978—1985年):改革開(kāi)放后,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定,城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入新階段。一是國(guó)家開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。二是在改革開(kāi)放和知青返城高潮的推動(dòng)下,我國(guó)地級(jí)以上城市迅速發(fā)展,城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)大,增強(qiáng)了土地市場(chǎng)和土地利用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響;家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[34],增大了農(nóng)村土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn),土地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等情況急需掌握。但建國(guó)以來(lái),我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的土地統(tǒng)計(jì)和管理制度,國(guó)家對(duì)土地資源尤其是耕地資源的家底不清,耕地面積數(shù)據(jù)失真的情況十分嚴(yán)重,影響了國(guó)家編制一系列國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人口和農(nóng)業(yè)發(fā)展的計(jì)劃和政策,不適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。為了徹底改變當(dāng)時(shí)土地資源信息管理的紊亂狀況,掌握土地資源類(lèi)別、面積、分布和權(quán)屬等,將土地資源納入科學(xué)管理軌道,農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)等部門(mén)開(kāi)展了全國(guó)土地遙感概查和全國(guó)縣級(jí)土地資源調(diào)查工作[35]。其中,全國(guó)土地遙感概查將土地分為耕地、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地、工礦用地等15類(lèi),并編制了省、自治區(qū)和直轄市的土地利用現(xiàn)狀圖[36];縣級(jí)土地資源調(diào)查采用《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中制訂的分類(lèi)1,主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和利用方式等,以農(nóng)業(yè)用地為主,經(jīng)過(guò)試點(diǎn)詳查和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),由初始的“10—48”單位系統(tǒng)調(diào)整為“8—46”,用于第一次全國(guó)土地資源調(diào)查,反映了從1984—2000年期間我國(guó)的土地利用現(xiàn)狀。該時(shí)期國(guó)家首先從全國(guó)層面對(duì)土地利用進(jìn)行了統(tǒng)一分類(lèi),并頒布了統(tǒng)一的土地利用分類(lèi)體系,是第一次對(duì)土地全面細(xì)致的分類(lèi)和定義,為有效掌握當(dāng)時(shí)土地資源的基本情況提供了保障,并為第一輪、第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提供了參考,是對(duì)土地利用分類(lèi)的初步探索與實(shí)踐,具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

磨合階段(1986—2002年):隨著我國(guó)改革開(kāi)放的全面進(jìn)行,城市發(fā)展迅速,特大、大、中、小城市數(shù)增幅巨大[37],用地規(guī)模不斷擴(kuò)大,且產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”使城市中心區(qū)用地結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜[38];鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式多元化[39]。在這一過(guò)程中,我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)用地的亂占濫用現(xiàn)象嚴(yán)重,城鄉(xiāng)土地兩家分管給土地管理帶來(lái)諸多不便。為了加強(qiáng)土地管理和保護(hù)耕地,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理。1986年國(guó)家發(fā)出《加強(qiáng)土地管理,制止亂占耕地的通知》,首次制定頒布《土地管理法》,對(duì)當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)亂占耕地、濫用土地的嚴(yán)重情況做出嚴(yán)格管理的規(guī)定,提倡節(jié)約用地,并對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃提出要求;同時(shí)組建國(guó)家土地管理局統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地,建設(shè)部退出城市土地管理的舞臺(tái)。1998年我國(guó)進(jìn)一步深化了這一改革,土地管理局更名為國(guó)土資源部,土地管理法打破了城鄉(xiāng)用地分割的界限,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類(lèi),對(duì)土地利用分類(lèi)提出了新的要求和方向,并在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中按照三大類(lèi)將分類(lèi)1歸并形成分類(lèi)5。該期間,原土地管理局繼續(xù)推進(jìn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查,補(bǔ)充擬定了《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》,依據(jù)土地用途制訂了分類(lèi)2。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì),城市總體規(guī)劃的新一輪修訂在1990年陸續(xù)展開(kāi),為科學(xué)編制城市規(guī)劃,與土地利用規(guī)劃相結(jié)合,國(guó)家頒布了第一部《城市規(guī)劃法》并制定分類(lèi)3和分類(lèi)4。為了滿(mǎn)足土地用途管理的需要,科學(xué)實(shí)施全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理,在研究分類(lèi)1和分類(lèi)2的基礎(chǔ)上,國(guó)土資源部制定了分類(lèi)6;但由于當(dāng)時(shí)全國(guó)城鎮(zhèn)與村莊地籍調(diào)查未全面完成,故制定分類(lèi)7用于過(guò)渡。該階段分類(lèi)的對(duì)象覆蓋城、鎮(zhèn)、村,以建設(shè)用地為主,分類(lèi)內(nèi)容極其豐富,是眾多土地管理部門(mén)、各分類(lèi)體系在實(shí)踐中相互交叉磨合，向協(xié)調(diào)統(tǒng)一邁進(jìn)的過(guò)程,是我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分類(lèi)的重要嘗試。

初步成熟階段(2003—至今):2003年后,我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,國(guó)家對(duì)土地的需求不斷提高,土地的開(kāi)發(fā)利用和管理逐步成為國(guó)家發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要手段[40],土地利用規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市建設(shè)的持續(xù)更新和片面追求經(jīng)濟(jì)效益,使城市安全紊亂、交通擁堵、環(huán)境污染等城市內(nèi)部問(wèn)題和資源分配不均、濫用土地、亂占農(nóng)用地等城鄉(xiāng)用地矛盾日漸突出,土地規(guī)劃和管理工作面臨新的挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下，國(guó)家進(jìn)行了一系列改革,以期擺脫土地城鄉(xiāng)管理的二元結(jié)構(gòu)。首先提出土地集約節(jié)約利用理念,倡導(dǎo)土地資源的合理利用;《土地管理法》中多處“征用”改為“征收”,國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地的管控;建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,“城市規(guī)劃”更名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”,強(qiáng)化了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)分類(lèi)的要求;大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè),城鎮(zhèn)體系規(guī)劃開(kāi)始大規(guī)模啟動(dòng)[39];同時(shí),第二次全國(guó)土地調(diào)查和第三輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃等工作提上議事日程。在這樣的背景下,國(guó)家頒布了分類(lèi)8、分類(lèi)9。第二次全國(guó)土地調(diào)查采用分類(lèi)7,第三次全國(guó)土地利用規(guī)劃根據(jù)編制和實(shí)施管理的需要,在參考分類(lèi)3和分類(lèi)8等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定分類(lèi)10。隨著我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村被列為全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀的8項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)之首,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快,村莊規(guī)劃建設(shè)急需加強(qiáng)。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法,為科學(xué)編制村莊規(guī)劃,加強(qiáng)村莊建設(shè)管理,住建部制定分類(lèi)12,這是第一部真正意義上的村莊用地分類(lèi)。該階段在土地管理法的引導(dǎo)下,土地調(diào)查和“兩規(guī)”工作所用分類(lèi)的銜接性明顯提高,分類(lèi)8、9、11和12都與土地管理法的三大類(lèi)用地進(jìn)行了銜接,分類(lèi)9—12的制定充分參考了分類(lèi)8,并與風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名城保護(hù)、城市綠地、大氣和噪聲排放等相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)銜接。從用地類(lèi)別上增強(qiáng)了對(duì)基礎(chǔ)民生需求服務(wù)的體現(xiàn),注重用地對(duì)社會(huì)環(huán)境、安全的影響,與以人為本、生態(tài)和諧的發(fā)展要求相適應(yīng),是我國(guó)土地利用分類(lèi)初步成熟的表現(xiàn)。

2.3 分類(lèi)內(nèi)容演變

經(jīng)過(guò)發(fā)展,我國(guó)土地利用分類(lèi)逐步形成在土地管理法的統(tǒng)一指導(dǎo)下,先全國(guó)城鄉(xiāng)、土地綜合,各專(zhuān)項(xiàng)、城鎮(zhèn)村區(qū)域分別分類(lèi)的模式,分類(lèi)的主要用途可歸納為土地調(diào)查、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,對(duì)應(yīng)的分類(lèi)體系分別有:分類(lèi)1、2、6、7、8,分類(lèi)1、5、10和分類(lèi)3、4、9、11、12,見(jiàn)圖3。

圖3 不同用途的分類(lèi)體系對(duì)比

土地調(diào)查所用的分類(lèi)重點(diǎn)由農(nóng)業(yè)用地逐步改變?yōu)槌青l(xiāng)并重,建設(shè)用地與非建設(shè)用地的一級(jí)類(lèi)別數(shù)比例由分類(lèi)1的1∶3變?yōu)榉诸?lèi)8的1∶1,二級(jí)類(lèi)別數(shù)由1∶3.6變?yōu)?∶0.8,建設(shè)用地類(lèi)別細(xì)化,新增了“管道運(yùn)輸”等新功能用地,農(nóng)用地類(lèi)別合并減少。分類(lèi)的初始目的主要是用于土地調(diào)查并指導(dǎo)全國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而在新時(shí)期更是全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的有效工具,但是保護(hù)耕地與合理利用土地資源的理念始終不變。土地利用規(guī)劃所用分類(lèi)均參照土地調(diào)查的分類(lèi),內(nèi)容變化基本相同,符合土地管理工作的實(shí)際要求,并隨土地管理法的要求調(diào)整為三大類(lèi)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃所用分類(lèi)由最初的城—村鎮(zhèn)體系變?yōu)槌恰?zhèn)—村體系,縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)由鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)槌鞘袠?biāo)準(zhǔn),并將鎮(zhèn)、村區(qū)分開(kāi)來(lái)分別分類(lèi),完善了土地利用分類(lèi)系統(tǒng);城市用地中不再包括“水域和其他用地、特殊用地、對(duì)外交通用地”;“公共設(shè)施用地”分為公益性的“公共管理與公共服務(wù)用地”和盈利性的“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”兩部分[41],新增“保障性住宅用地”,原“倉(cāng)儲(chǔ)用地”新增物流功能;鎮(zhèn)的用地中新增了“防災(zāi)設(shè)施用地、保護(hù)區(qū)墓地”和養(yǎng)殖功能的用地,在原基礎(chǔ)上分類(lèi)增強(qiáng)了對(duì)環(huán)境、安全和公眾生活影響的依據(jù),削弱了經(jīng)濟(jì)力量的影響,強(qiáng)調(diào)對(duì)基礎(chǔ)民生需求服務(wù)的保障,體現(xiàn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變和城市規(guī)劃的公共政策屬性,分類(lèi)的目的在服務(wù)城市規(guī)劃、合理使用土地的基礎(chǔ)上兼顧了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,集約節(jié)約使用土地資源和土地利用的科學(xué)性;沒(méi)有明確禁止增設(shè)土地利用新類(lèi)別,應(yīng)用的靈活性有所提高。村莊用地的類(lèi)別從雜亂到專(zhuān)門(mén)化,比分類(lèi)4中的村莊用地類(lèi)別內(nèi)容更豐富,其中重點(diǎn)對(duì)集體用地進(jìn)行劃分,為當(dāng)下社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了有力的工具。

3 土地利用分類(lèi)存在的問(wèn)題及建議

3.1 土地利用分類(lèi)存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的土地利用分類(lèi)主要有用于用途管制的三大類(lèi)和分類(lèi)8—12,各分類(lèi)的一級(jí)土地利用類(lèi)內(nèi)容見(jiàn)表1。土地利用分類(lèi)的問(wèn)題一直存在,老問(wèn)題的解決和新問(wèn)題的產(chǎn)生相伴而生。

表2 現(xiàn)行主要土地利用分類(lèi)一級(jí)類(lèi)內(nèi)容

現(xiàn)階段存在的老問(wèn)題有:一是不同用途分類(lèi)的銜接性不夠,盡管已有所提高,但“兩規(guī)”的分類(lèi)還不能完全銜接。例如，“農(nóng)村道路用地”在分類(lèi)8、19中分別屬于建設(shè)性質(zhì)的“交通運(yùn)輸用地”和非建設(shè)性的“農(nóng)林用地”,地類(lèi)性質(zhì)的不同會(huì)影響用地指標(biāo)的結(jié)果,城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不一致。二是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用類(lèi)型研究仍不足。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市擴(kuò)張中的重要過(guò)程,城市用地權(quán)屬和性質(zhì)較復(fù)雜,農(nóng)業(yè)和工業(yè)用地集中混合、復(fù)合,處于半開(kāi)發(fā)建設(shè)狀態(tài),且在用地類(lèi)型更新上具有滯后性,是城市擴(kuò)張的潛伏期。如果對(duì)該部分用地狀況掌握不好，對(duì)控制城市規(guī)模、集約節(jié)約用地和保護(hù)耕地等工作都會(huì)產(chǎn)生不利影響。三是土地利用分類(lèi)系統(tǒng)不夠完善,除以上三大主要用途外,專(zhuān)項(xiàng)用地分類(lèi)仍有較大空缺,部分已有分類(lèi)在銜接性上仍有提高的空間。四是公眾參與度低、社會(huì)約束力差也是土地利用分類(lèi)在實(shí)踐中一直存在的問(wèn)題。

在新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問(wèn)題主要有:一是土地的集約節(jié)約利用帶來(lái)了城市用地功能的復(fù)合,現(xiàn)有分類(lèi)難以表征用地功能的復(fù)合化與兼容性,多用途用地以地面使用的主導(dǎo)設(shè)施性質(zhì)或底層性質(zhì)作為歸類(lèi)依據(jù)僅作為一種暫時(shí)性的分類(lèi)。在土地集約節(jié)約倡導(dǎo)下,商住綜合體等多功能用地成為趨勢(shì),如果在地類(lèi)中不能得以體現(xiàn),則不利于掌握城市用地的實(shí)際情況,會(huì)錯(cuò)誤的引導(dǎo)用地規(guī)劃指標(biāo)的制定。二是在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的新常態(tài)下,土地利用方式轉(zhuǎn)變成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段,但由于沒(méi)有明確定義新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類(lèi)型的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致土地用途的確定需要各地按照分類(lèi)8的二級(jí)類(lèi)自行商定。這種情況一方面降低了政府工作效率,另一方面增加了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)和土地市場(chǎng)交易中地方的操作性,不利于產(chǎn)業(yè)用地管理、優(yōu)化土地配置。同時(shí),“農(nóng)業(yè)+產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)+旅游休閑”新業(yè)態(tài)下的復(fù)合用地尚未有分類(lèi)研究和頂層設(shè)計(jì),農(nóng)房還是客房、農(nóng)田還是公園等問(wèn)題有待解決。三是在可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)成為重要任務(wù)的今天,生態(tài)性用地大部分以“未利用地”或“其他土地”存在,對(duì)各類(lèi)保護(hù)區(qū)、濕地公園等需要重點(diǎn)保護(hù)的用地體現(xiàn)不足,降低了“兩規(guī)”工作中生態(tài)保護(hù)力度和可持續(xù)發(fā)展理念的踐行,容易出現(xiàn)打著充分利用土地的旗號(hào)而濫用亂用土地，導(dǎo)致從地類(lèi)統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃上無(wú)法察覺(jué)的現(xiàn)象。

3.2 建議

近年,《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(2016—2020年)》、《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等文件相繼頒布,在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念下,生態(tài)文明建設(shè)、資源環(huán)境保護(hù)、耕地的數(shù)量保證與質(zhì)量提升并重成為土地利用的大趨勢(shì)?；诖?本文建議:①健全分類(lèi)系統(tǒng)。土地利用分類(lèi)的目的除上述三種外,還可服務(wù)于旅游、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、物流等的規(guī)劃和發(fā)展研究。過(guò)于專(zhuān)項(xiàng)的分類(lèi)在土地調(diào)查和總體規(guī)劃中分類(lèi)的必要性較低。因此,可制定針對(duì)這些領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)分類(lèi)體系,更好地服務(wù)于國(guó)土、城建以外的其他部門(mén)的管理工作,并在地類(lèi)和含義上與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)銜接,形成土地管理法—土地調(diào)查—土地規(guī)劃—城鄉(xiāng)規(guī)劃—專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃這樣層次分明、邏輯有序的完整分類(lèi)系統(tǒng)。②完善分類(lèi)體系內(nèi)容。在土地調(diào)查中和“兩規(guī)”中增加新功能用地,對(duì)混合用地做出科學(xué)合理的分類(lèi),例如商住混合用地按照兩者功能的主次分為I型、II型、III型，分別代表商業(yè)功能為主、商住功能并重、居住功能為主的混合類(lèi)型;對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部、“農(nóng)居+產(chǎn)業(yè)”等居住和生產(chǎn)混合的特定地區(qū)進(jìn)行土地分類(lèi)研究,以便了解土地利用的真實(shí)情況和數(shù)據(jù)。③突出生態(tài)用地。山水林田湖的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律,在用地類(lèi)別中有必要去除“未利用地”,設(shè)立“生態(tài)用地”,置于與農(nóng)用地、建設(shè)用地同等重要的位置,以明確土地的生態(tài)功能,方便生態(tài)建設(shè)和環(huán)保項(xiàng)目的審批實(shí)施,發(fā)揮土地調(diào)查與規(guī)劃的服務(wù)功能。④兼顧剛性與彈性。我國(guó)幅員遼闊,地域差異明顯,一個(gè)分類(lèi)體系不能完全覆蓋如此多種多樣的地類(lèi),且同一地類(lèi)對(duì)地區(qū)發(fā)展的含義也不盡相同,例如草地,在濕潤(rùn)地區(qū)和干旱地區(qū)的利用程度和利用價(jià)值有很大不同。國(guó)家應(yīng)在適應(yīng)性較強(qiáng)的分類(lèi)體系下允許地方根據(jù)實(shí)際情況細(xì)分、續(xù)分、重分地類(lèi),但完全自由放開(kāi)不利于土地統(tǒng)一調(diào)查和管理。因此,國(guó)家應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)差異制定細(xì)分、續(xù)分、重分的有關(guān)框架和要求,做到即可體現(xiàn)地方特色,又有章可循。⑤加強(qiáng)公眾參與,提高執(zhí)行力度。在分類(lèi)的制定中要充分考慮各方利益主體和國(guó)情的需要,征集各行各業(yè)公眾代表的建議,多方協(xié)調(diào),通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)廣泛宣傳。同時(shí),嚴(yán)格執(zhí)行分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),加大規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的執(zhí)行力度,體現(xiàn)分類(lèi)體系在管理過(guò)程中強(qiáng)有力的作用。

4 總結(jié)

土地利用分類(lèi)是一項(xiàng)需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)、完善、更新的工作,不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下土地利用分類(lèi)特點(diǎn)不同。我國(guó)在1949年后所進(jìn)行的多次嘗試和實(shí)踐,經(jīng)歷了萌芽、探索、磨合和初步成熟幾個(gè)階段,土地利用分類(lèi)體系發(fā)生了以下變化:①分類(lèi)系統(tǒng)逐步完善,地類(lèi)數(shù)由少變多;②分類(lèi)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地并重;③城鄉(xiāng)土地二元分治過(guò)渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理,各分類(lèi)體系從互不協(xié)調(diào)開(kāi)始逐步銜接;④從追求經(jīng)濟(jì)效益逐步到“以人為本”,關(guān)注社會(huì)、生態(tài)效益。但“兩規(guī)”中土地分類(lèi)不協(xié)調(diào),類(lèi)別定義不明確、不全面等老問(wèn)題依然存在,并出現(xiàn)新功能用地體現(xiàn)不夠、生態(tài)用地類(lèi)型層級(jí)低等新問(wèn)題。

總之,科學(xué)的土地利用分類(lèi)需要土地管理部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者以及各行各業(yè)的共同努力,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益,通過(guò)不斷的實(shí)踐調(diào)整,建立一套嚴(yán)謹(jǐn)全面、具有中國(guó)特色的土地分類(lèi)系統(tǒng)。

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[40]孟繁瑜,李呈.中國(guó)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展研究——國(guó)家土地政策的負(fù)外部性路徑依賴(lài)分析與破解[J].中國(guó)軟件科學(xué),2015,(5)∶1-11.

[41]趙佩佩.新版《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》研讀——兼論其在實(shí)際規(guī)劃中的應(yīng)用及發(fā)展展望[J].規(guī)劃師,2012,28(2)∶10-16.