扶怡

[摘 要]中國自推行“一帶一路”倡議以來，與周邊國家的合作不斷深化。其中，2016年3月正式啟動(dòng)的瀾湄合作機(jī)制，是“一帶一路”倡議的重要組成部分。該合作機(jī)制的建立，是以瀾滄江—湄公河這一國際河流為依托，因此也必然與瀾湄流域的水資源國際合作密切相關(guān)。本文對(duì)瀾湄合作機(jī)制的現(xiàn)狀、功能及其與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系進(jìn)行了較為深入的分析，并在此基礎(chǔ)上為中國“一帶一路”倡議的落實(shí)及促進(jìn)瀾湄流域國際水資源合作提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]瀾湄合作機(jī)制；湄公河水資源國際法律體制；國際水法

一、學(xué)術(shù)回顧及研究概述

自中國推行“一帶一路”倡議以來，國際合作不斷深化。2015年11月，瀾湄流域六國在云南景洪舉行首次外長(zhǎng)會(huì)議，并在會(huì)上發(fā)表了《瀾湄合作概念文件》和《聯(lián)合新聞公報(bào)》，瀾湄合作機(jī)制正式建立①。這一由中國發(fā)起的合作機(jī)制，促進(jìn)了中國與瀾湄流域各國合作的升級(jí)。同時(shí)，鑒于該合作機(jī)制是以瀾滄江—湄公河這一國際河流為基礎(chǔ)建立的，那么對(duì)瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系進(jìn)行研究就有必要，因?yàn)檫@是中國實(shí)施“一帶一路”倡議的重要基礎(chǔ)，也是將瀾湄合作機(jī)制向?qū)嶋H層面推進(jìn)發(fā)展的關(guān)鍵。

已有的對(duì)瀾湄合作機(jī)制的學(xué)術(shù)研究大部分是從國際關(guān)系、國際政治以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度展開的，例如邵建平的《瀾滄江—湄公河合作機(jī)制的推進(jìn)路徑探析》②、李晨陽的《瀾滄江—湄公河合作：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對(duì)策》③及盧光盛、金珍的《“瀾湄合作機(jī)制”建設(shè)：原因、困難與路徑？》④等，而以國際法律為背景的相關(guān)研究比較少。同時(shí)，有關(guān)瀾湄合作機(jī)制本身的介紹在以往的學(xué)術(shù)研究中還有一些內(nèi)容未被深入分析，筆者認(rèn)為有必要對(duì)此作進(jìn)一步解讀。屠酥、胡德坤所著以水資源國際合作為研究對(duì)象的文章《瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑》⑤，雖涉及了跨境水資源利用管理的國際法律問題，但是對(duì)瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制之間的關(guān)系尚未深入探討。湄公河水資源國際法律體制是由湄公河下游四國組織的，以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為核心法律基礎(chǔ)建立的國際法律體制，也是湄公河流域唯一的水資源國際法律體制。因此，探討瀾湄合作機(jī)制與這一國際法律體制的關(guān)系，對(duì)于瀾湄流域的水資源國際合作具有重要意義。

綜上，本文以瀾湄合作機(jī)制的現(xiàn)狀及其與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系為研究對(duì)象，進(jìn)一步從功能性角度對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行解讀，同時(shí)為中國在瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上開展與瀾湄流域其他國家的水資源合作提供相關(guān)啟示。

二、瀾湄合作機(jī)制簡(jiǎn)析

（一）背景介紹

2014年11月，李克強(qiáng)總理倡議建立瀾湄合作機(jī)制，得到了湄公河流域各國的積極響應(yīng)，隨后于2015年11月正式建立瀾湄合作機(jī)制①。2016年3月23日，瀾湄合作機(jī)制首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議舉行，會(huì)上通過了《瀾滄江—湄公河國家產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》和《瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言》，標(biāo)志著該機(jī)制的正式啟動(dòng)②。

在此之前，湄公河流域已開展了一些國際合作機(jī)制，包括大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制、東盟—湄公河流域開發(fā)合作機(jī)制以及在湄公河流域下游四國簽訂的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》基礎(chǔ)上建立的湄公河委員會(huì)合作機(jī)制。瀾湄合作機(jī)制，不僅與原有的這些合作機(jī)制不相沖突，還能對(duì)這些合作機(jī)制起到促進(jìn)和補(bǔ)充作用③。與其他合作機(jī)制相比，瀾湄合作機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)是國家政府間的直接推動(dòng)，這將最大限度地發(fā)揮各國的人才政策和基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢(shì)，更好地協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的綜合發(fā)展和管理④。

（二）瀾湄合作機(jī)制的主要內(nèi)涵

1.三大支柱和五個(gè)優(yōu)先方向

該機(jī)制包括了政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大支柱，與東盟共同體建設(shè)的三大支柱高度契合⑤。這是中國與東盟發(fā)展目標(biāo)的主動(dòng)對(duì)接，符合湄公河流域國家的共同需要，契合各國發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了中國重在務(wù)實(shí)的宗旨⑥，同時(shí)也凸顯了瀾湄合作機(jī)制開放包容的特性。

該機(jī)制的五個(gè)優(yōu)先合作方向分別是互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧⑦。互聯(lián)互通合作指的是，推動(dòng)湄公河流域的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，主要包括開拓航空線路、加強(qiáng)陸路建設(shè)以及促進(jìn)河道航運(yùn)⑧。產(chǎn)能及跨境經(jīng)濟(jì)方面合作指的是，發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)產(chǎn)能合作，開展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過工業(yè)園區(qū)建設(shè)，構(gòu)建跨境產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈⑨。在水資源方面，各國將積極開展水資源合作，科學(xué)開發(fā)水電資源，建立水資源合作中心，共享河流信息資料，保護(hù)沿河生態(tài)資源。在農(nóng)業(yè)和減貧方面，將重點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)合作平臺(tái)、提升減貧能力、建設(shè)減貧示范點(diǎn)，幫助各國民眾共同致富奔小康。

2.瀾湄合作機(jī)制的特點(diǎn)

一是務(wù)實(shí)性。雖然瀾滄江—湄公河流域已有許多合作機(jī)制，但這些合作機(jī)制的成效并未盡如人意，造成這一情況的重要原因，是這些合作機(jī)制并非由流域各國本身進(jìn)行主導(dǎo)①。例如，大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制是由亞洲開發(fā)銀行主導(dǎo)②；參與東盟—湄公河流域發(fā)展合作機(jī)制的國家，除湄公河流域各國外，還包括文萊、新加坡、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞等國③；湄公河水資源國際法律體制，即湄公河委員會(huì)合作機(jī)制，僅有流域下游四國參與，其所作出的決策還會(huì)受到捐助國和捐助組織的影響④。相比之下，瀾湄合作機(jī)制由流域內(nèi)全體六國組成，其規(guī)劃項(xiàng)目全部由六國通過平等協(xié)商的方式?jīng)Q定，可以直接反映出各國最實(shí)際的需求，這將提高整個(gè)合作機(jī)制的實(shí)施效率⑤。

二是全面性。瀾湄流域是一個(gè)復(fù)雜區(qū)域，自然條件多變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，安全形勢(shì)不夠穩(wěn)定，人員往來也較為復(fù)雜。因此，針對(duì)這一流域的合作機(jī)制必須是全面的、綜合的、具有概括性的。瀾湄合作機(jī)制有三大支柱，其中政治安全支柱可加強(qiáng)政治安全對(duì)話，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展支柱可推進(jìn)各國的經(jīng)貿(mào)合作，建立共同利益基礎(chǔ)；社會(huì)人文支柱可推進(jìn)民生建設(shè)，加強(qiáng)人民友好交流，社會(huì)各界和諧共處⑥。以這三大支柱為支撐，流域六國的合作機(jī)制十分全面，可以從根本上解決發(fā)展合作中遇到的問題和障礙⑦。

三是開放性。瀾湄合作機(jī)制與東盟的發(fā)展目標(biāo)一致，是中國與東盟合作的一個(gè)重要部分，因此該機(jī)制也堅(jiān)持中國和東盟一貫主張的“開放地區(qū)主義”精神，同時(shí)也體現(xiàn)出瀾湄合作機(jī)制與該區(qū)域內(nèi)其他合作機(jī)制并行不悖、相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展、互相交流。這增強(qiáng)了瀾湄流域內(nèi)合作的靈活性，也為流域各國提供了更加密切的合作平臺(tái)⑧。

3.瀾湄合作機(jī)制的作用和意義⑨

第一，有利于加強(qiáng)中國與瀾湄流域各國的外交關(guān)系。通過該機(jī)制，中國向?yàn)戜亓饔蚋鲊宫F(xiàn)了睦鄰友好的誠意。中國不僅為瀾湄流域合作提供資金支持，還與其他各國開展合作培訓(xùn)，提供留學(xué)生名額。在扶貧方面，中國也將予以重點(diǎn)支援⑩。第二，促進(jìn)流域各國的全面發(fā)展。該機(jī)制中一個(gè)最重要的理念是流域內(nèi)各國間的“共建、共商、共享”，這一理念將瀾湄流域各國打造成一個(gè)緊密聯(lián)系的利益共同體，在政治安全、經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)人文方面進(jìn)行深入合作，從而促進(jìn)整個(gè)流域的可持續(xù)發(fā)展。第三，有利于縮小東盟成員國之間的差距。東盟成員國間的發(fā)展水平差距比較懸殊，其中發(fā)展較為落后的越南、柬埔寨、老撾、緬甸都位于瀾湄流域內(nèi)。該機(jī)制恰好彌補(bǔ)了東盟合作機(jī)制這一短板。第四，促進(jìn)了“一帶一路”倡議的實(shí)現(xiàn)。瀾湄流域各國都是海上及陸上絲綢之路的沿線國，是中國“一帶一路”倡議合作中重要的合作伙伴。在此背景下，該機(jī)制也自然成為“一帶一路”倡議的重要組成部分，能夠促進(jìn)“一帶一路”倡議的實(shí)現(xiàn)以及“一帶一路”倡議下其他合作機(jī)制間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個(gè)東亞乃至亞太地區(qū)的合作深化。第五，為南南合作發(fā)揮了示范效應(yīng)。瀾湄合作機(jī)制是第一個(gè)響應(yīng)聯(lián)合國《2015年后發(fā)展議程》的具體行動(dòng)。流域內(nèi)六國一直積極致力于南南合作，他們通過瀾湄合作機(jī)制探索和推進(jìn)南南合作的有效平臺(tái)，有望在瀾湄流域形成更加強(qiáng)大的凝聚力。

三、瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系

（一）湄公河水資源國際法律體制簡(jiǎn)述

水資源國際法律體制指的是，以流域國家為主體，以對(duì)水資源具有主權(quán)約束力的國際協(xié)定、條約為基礎(chǔ)，以國際流域水資源合理保護(hù)和利用為目的，以多國水資源利益的訴求、對(duì)話、博弈、協(xié)商、合作組織為平臺(tái)，以跨國流域水資源保護(hù)項(xiàng)目為內(nèi)容，對(duì)流域內(nèi)各國淡水資源開發(fā)、使用、保護(hù)、治理行為進(jìn)行約束和規(guī)范，分擔(dān)和落實(shí)流域淡水資源保護(hù)責(zé)任，進(jìn)行監(jiān)督和仲裁的合作體制①。

基于此，湄公河水資源國際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為基礎(chǔ)，由湄公河下游四國，即泰國、老撾、柬埔寨、越南為主體，以湄公河流域水資源可持續(xù)發(fā)展和管理為中心，以湄公河委員會(huì)為組織平臺(tái)的水資源國際法律體制。在《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的基礎(chǔ)上，湄公河委員會(huì)（Mekong River Commission，簡(jiǎn)稱MRC）得以建立。這一機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行湄公河水資源國際法律體制功能，它由三個(gè)主要機(jī)構(gòu)組成，即理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)和秘書處。這三個(gè)機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，處理該體制內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，制定流域相關(guān)的發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目書，發(fā)布工作文件，建立相關(guān)的水資源信息系統(tǒng)，同時(shí)它還起到了數(shù)據(jù)信息管理和發(fā)布的作用。

從功能的角度看，湄公河水資源國際法律體制的功能幾乎涵蓋了以水資源為中心的各個(gè)方面，包括流域一體化管理、人民生活改善、農(nóng)業(yè)發(fā)展、防洪抗旱、應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)河流航運(yùn)能力、保護(hù)流域環(huán)境、促進(jìn)水電發(fā)展、提高流域水質(zhì)、促進(jìn)漁業(yè)進(jìn)步等等②。這些功能在一定程度上推動(dòng)了湄公河下游四國之間的合作與發(fā)展，也解決了一些水資源領(lǐng)域的相關(guān)問題。但是受《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》本身的概括性和模糊性的影響，湄公河委員會(huì)的有些權(quán)利在具體實(shí)施過程中難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于湄公河委員會(huì)的資金來源并非全部依托于四個(gè)成員國，很大程度上還依賴于捐助國及捐助組織給予的資助，因此為保障資金來源，湄公河委員會(huì)的決策也常受捐助國及捐助組織的影響。再者，由于流域上游的中國和緬甸未加入該體制，一定程度上也加深了該國際法律體制的局限性。綜上所述，湄公河水資源國際法律體制是一個(gè)執(zhí)行力較弱，不夠全面亦不夠獨(dú)立的水資源國際法律體制。在經(jīng)過21年的發(fā)展后，該體制亟需注入新能量，以滿足現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系解析

1.直接關(guān)系

對(duì)于湄公河水資源國際法律體制而言，雖然其構(gòu)建的基礎(chǔ)是下游四國簽定的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，但仍不可忽視其他相關(guān)國際法律規(guī)范、國際組織以及區(qū)域合作機(jī)制對(duì)其產(chǎn)生的指導(dǎo)、輔助及補(bǔ)充作用。湄公河水資源國際法律體制并不是單一的僅以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為指導(dǎo)的國際法律體制。首先，從更高層面看，相關(guān)的國際水法原則以及國際環(huán)境法基本原則都對(duì)這一體制有指導(dǎo)作用。例如，2014年8月生效的《聯(lián)合國國際水道公約》被認(rèn)為是對(duì)跨境水資源國際習(xí)慣法的匯編，對(duì)所有國際法主體在跨境水資源開發(fā)利用管理問題上都具有原則性的指導(dǎo)作用①，如該公約中的公平合理利用原則、防止重大損害原則、合作原則、信息共享原則，都對(duì)湄公河水資源國際法律體制具有指導(dǎo)意義②。同理，其他的一些國際環(huán)境法的基本原則，如可持續(xù)發(fā)展原則，肇事者擔(dān)責(zé)原則、共同責(zé)任原則（共同但有區(qū)別責(zé)任原則里的共同責(zé)任原則）、國際合作原則等等，也對(duì)該體制有著原則性的指導(dǎo)作用③。其次，湄公河水資源國際法律體制不是一個(gè)封閉的體系，它始終保持著與流域內(nèi)其他合作機(jī)制的良性溝通，也保持著與流域上游的中國及緬甸兩國的友好對(duì)話伙伴關(guān)系。通過湄公河委員會(huì)，該體制一直與大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（GMS）保持友好的溝通與合作④；在與東盟的合作方面，湄公河水資源國際法律體制的四個(gè)成員國均積極加入了東盟的“湄公河流域發(fā)展合作機(jī)制”以及“水資源管理合作機(jī)制”，這使得下游四國之間的國際法律體制獲得有力的輔助和補(bǔ)充⑤。從1996年起，中國和緬甸就成為湄公河水資源國際法律體制的正式對(duì)話伙伴國，這一關(guān)系延續(xù)至今，中國與該體制的關(guān)系也在逐步加深，對(duì)流域內(nèi)的信息交流、水電發(fā)展、航運(yùn)暢通及農(nóng)業(yè)灌溉等方面都有著深遠(yuǎn)影響⑥。

綜上，湄公河水資源國際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為中心，以國際水法原則及國際環(huán)境法的基本原則為指導(dǎo)，以其他相關(guān)國際合作機(jī)制為輔助和補(bǔ)充，同時(shí)與其他流域國家保持穩(wěn)定友好對(duì)話伙伴關(guān)系的一個(gè)國際法律體制。而瀾湄合作機(jī)制作為一個(gè)由湄公河流域六國共同發(fā)起的，圍繞互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)人文三大支柱建立起的合作機(jī)制，與由東盟和亞洲發(fā)展銀行發(fā)起的另外三個(gè)合作機(jī)制相比，更具務(wù)實(shí)性和針對(duì)性，加之上游兩國的加入，彌補(bǔ)了湄公河水資源國際法律體制的不完整性。因此，對(duì)于湄公河水資源國際法律體制來說，瀾湄合作機(jī)制是一個(gè)更為有利的輔助和補(bǔ)充。而對(duì)于瀾湄合作機(jī)制而言，無論是從國際法約束性的角度，還是從國際合作的法律基礎(chǔ)的角度來說，湄公河水資源國際法律體制是其進(jìn)一步發(fā)展深化過程中不可忽視的基礎(chǔ)。

2.功能關(guān)聯(lián)性

第一，都致力于湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展。瀾湄合作機(jī)制的三大支柱中，就包括了經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。中國提出愿與湄公河國家共同設(shè)立瀾湄水資源合作中心和環(huán)境合作中心，以促進(jìn)綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展⑦。相應(yīng)地，作為湄公河水資源國際法律體制的核心法律基礎(chǔ)，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》也提出該協(xié)定旨在推進(jìn)湄公河流域水資源及相關(guān)資源的可持續(xù)發(fā)展、利用、保護(hù)和管理。

第二，都致力于保護(hù)流域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境。瀾湄合作機(jī)制作為中國“一帶一路”倡議的重要組成部分，也應(yīng)遵循“一帶一路”倡議的原則?！耙粠б宦贰背h提出，要突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)在生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的合作，嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，共建綠色絲綢之路。除此之外，瀾湄合作機(jī)制依靠國際河流而生，它還提出沿岸各國應(yīng)當(dāng)攜手應(yīng)對(duì)氣候變化，共同保護(hù)沿河生態(tài)環(huán)境①。相應(yīng)地，在湄公河水資源國際法律體制中，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》首先以國際法的形式明確了這一體制的一項(xiàng)重要任務(wù)就是保護(hù)環(huán)境及維持生態(tài)平衡②。同時(shí)，湄公河委員會(huì)也出臺(tái)了包括《環(huán)境計(jì)劃》《氣候變化適應(yīng)倡議》在內(nèi)的相關(guān)項(xiàng)目和規(guī)劃，以保障這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)③。

第三，都致力于促進(jìn)湄公河流域的農(nóng)業(yè)發(fā)展，緩解流域內(nèi)人民的貧困狀況。農(nóng)業(yè)作為流域內(nèi)的重要經(jīng)濟(jì)支柱，直接關(guān)系到人民的生活水平。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展一直是湄公河流域緩解人民貧困的重要途徑，在瀾湄合作機(jī)制中，農(nóng)業(yè)和減貧是該機(jī)制的優(yōu)先發(fā)展方向。中國與湄公河流域國家在農(nóng)業(yè)種植、良種培育、農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等領(lǐng)域均開展了廣泛合作且取得了一些成果。這一促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，在瀾湄合作機(jī)制中將繼續(xù)推進(jìn)，以提升湄公河流域各國的減貧能力④。在湄公河水資源國際法律體制下，農(nóng)業(yè)發(fā)展和減貧也緊密相連，湄公河委員會(huì)頒布了《農(nóng)業(yè)與灌溉項(xiàng)目》和《水稻田地多重功能示范操作》，將水資源的開發(fā)利用保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，大力發(fā)展沿岸國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以提高人民的生活水平⑤。

第四，都致力于促進(jìn)水資源信息系統(tǒng)的建立，預(yù)防緩解洪澇干旱危害。瀾湄合作機(jī)制提出，要建立瀾湄水資源合作中心，共享河流信息資料⑥。在信息共享的基礎(chǔ)上，防洪規(guī)劃能得到更好的落實(shí)⑦。同時(shí)，通過瀾湄合作機(jī)制，下游國可向上游國尋求對(duì)其旱季缺水問題的幫助⑧。在湄公河水資源國際法律體制下，湄公河委員會(huì)也提供了河流監(jiān)測(cè)服務(wù)，還出臺(tái)了《信息知識(shí)管理規(guī)劃》和《洪澇管理及減輕規(guī)劃》⑨，促進(jìn)了河流信息的收集、更新、傳遞及共享，有利于洪澇災(zāi)害的預(yù)防和管理，還能及時(shí)知曉旱季水量以提前做好準(zhǔn)備。

第五，都致力于推動(dòng)湄公河河流航運(yùn)暢通及水電開發(fā)。互聯(lián)互通以及水資源合作都是瀾湄合作機(jī)制的優(yōu)先合作方向。河流的航運(yùn)功能在互聯(lián)互通中至關(guān)重要，在瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，流域各國加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道建設(shè)，促進(jìn)貨運(yùn)渠道升級(jí)，解決貨運(yùn)航道因旱季水位下降導(dǎo)致的運(yùn)力不足，鞏固湄公河絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中重要水上商貿(mào)通道的地位①。在水資源合作中，還包含了科學(xué)開發(fā)瀾湄水電資源這一重要議題②。在湄公河水資源國際法律體制下，也體現(xiàn)了河流航運(yùn)功能的維護(hù)和可持續(xù)水電開發(fā)的目標(biāo)?！朵毓恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》第9條明確規(guī)定了航行自由的重要意義，2009年越南和柬埔寨簽訂的《水路交通條約》也促進(jìn)了該體制下河流航運(yùn)的發(fā)展。此外，湄公河委員會(huì)一直致力于該流域的可持續(xù)水電開發(fā)，努力協(xié)調(diào)不同的水電項(xiàng)目，其出臺(tái)的《流域發(fā)展計(jì)劃》也將水電發(fā)展作為重要內(nèi)容③。

3.小結(jié)

瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制的關(guān)系可理解為：前者是后者至關(guān)重要的輔助和補(bǔ)充，后者是前者能夠順利深化和進(jìn)一步升級(jí)的重要基礎(chǔ)。在功能上二者保持著良好的同步性，在可持續(xù)發(fā)展、自然生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)和減貧、水資源信息系統(tǒng)建設(shè)、預(yù)防緩解洪澇干旱、推動(dòng)航運(yùn)暢通和科學(xué)開發(fā)水電資源這些方面形成了良好的同步。

四、對(duì)中國的啟示

中國在推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制、深化與湄公河水資源國際法律體制合作的同時(shí)，還需要充分考慮瀾湄合作機(jī)制與湄公河水資源國際法律體制的緊密聯(lián)系。

首先，中國應(yīng)加快參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制的進(jìn)程。隨著中國與瀾湄流域各國合作的不斷深化，相關(guān)水資源合作也逐步升級(jí)?！堵?lián)合國國際水道公約》闡述了跨境水資源國際習(xí)慣法的主要內(nèi)容。除湄公河之外，中國境內(nèi)還有多條國際河流，對(duì)于國際河流水資源合作的問題，需要一個(gè)統(tǒng)一且合理的框架④。鑒于上述背景，中國應(yīng)加快參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制。這不僅有利于構(gòu)建完整的湄公河流域管理體制，促使瀾湄流域的可持續(xù)發(fā)展更加順利，也可以建立合理有效的國際法律機(jī)制，為水資源合作建立有效的協(xié)商平臺(tái)和爭(zhēng)端解決機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定，推動(dòng)中國在其他國際河流水資源國際合作問題上的實(shí)踐⑤。

其次，中國應(yīng)對(duì)參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整和適應(yīng)。瀾湄流域地形氣候復(fù)雜多變，流域內(nèi)各國進(jìn)行跨境水資源合作的目的也各有不同，例如泰國想解決北部干旱問題，老撾旨在保障河流航運(yùn)功能，柬埔寨致力于維護(hù)洞里薩湖生態(tài)系統(tǒng)，越南想穩(wěn)定農(nóng)業(yè)灌溉用水，中國希望開發(fā)水電資源，等等⑥。流域內(nèi)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也參差不齊，且都是不發(fā)達(dá)或者次發(fā)達(dá)國家，不同的發(fā)展程度也會(huì)影響到各國對(duì)河流水資源利用合作的決策⑦。針對(duì)上述這些多變情況，如果中國參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制，那么這種參與必須是具體問題具體分析，不斷進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)。歐盟的《水框架指令》指出：“指令的實(shí)施目標(biāo)將隨水資源利用的客觀變化而改變?！雹龠@一理念非常值得中國學(xué)習(xí)。

再次，中國應(yīng)將瀾湄合作機(jī)制作為參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制的橋梁。瀾湄合作機(jī)制作為湄公河水資源國際法律體制的重要輔助和補(bǔ)充，不同于亞行和東盟發(fā)起的合作機(jī)制。它是由中國發(fā)起的，由流域內(nèi)六國政府直接達(dá)成合議的合作機(jī)制，具有務(wù)實(shí)性、全面性和開放性。它與湄公河水資源國際法律體制相一致的功能也都是在水資源合作中必須考慮的事項(xiàng)。依托瀾湄合作機(jī)制，中國能更好地建立與下游國家的一攬子利益關(guān)系，以消除下游國家對(duì)中國在上游地區(qū)開發(fā)利用所產(chǎn)生的疑慮。此外，李克強(qiáng)總理在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上發(fā)表的講話中提出，瀾湄合作機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)導(dǎo)向，其中一個(gè)就是“依托項(xiàng)目推進(jìn)”，在依托項(xiàng)目推進(jìn)的基礎(chǔ)上，六國通過平等協(xié)商、討論，可以直接反映各國的實(shí)際利益需求②。在參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制的過程中，也可以借用“依托項(xiàng)目推進(jìn)”的模式。瀾湄合作機(jī)制與該國際法律體制相重合的功能，也為中國“依托項(xiàng)目”參與構(gòu)建該國際法律體制提供了合適的平臺(tái)。

最后，中國應(yīng)保持與國際接軌并積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。不論是推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制還是參與構(gòu)建湄公河水資源國際法律體制，中國都應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)的國際法律原則，特別是那些已經(jīng)成為國際習(xí)慣法的原則。與此同時(shí)，世界上其他國際河流的流域合作機(jī)制以及法律體制中的一些成功經(jīng)驗(yàn)也值得效仿，如萊茵河、多瑙河的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。無論是瀾湄合作機(jī)制還是湄公河水資源國際法律體制，如果能有更多相關(guān)的國際法律作為基礎(chǔ)，可以有效促進(jìn)它們具體功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于跨界水資源合作來說，相應(yīng)的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)和公眾參與制度，可以大大提高國家間的合作質(zhì)量，更好地增強(qiáng)水資源合作與各國實(shí)際利益的關(guān)聯(lián)性③。

責(zé)任編輯：鄭 穎