■ 張俊杰 李淑慧

史上最嚴(yán)格的“水十條”及《城市供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)》給產(chǎn)銷差指標(biāo)劃定了的紅線，要求截止到2020年產(chǎn)銷差率指標(biāo)下降至10%。標(biāo)準(zhǔn)看似很嚴(yán)，指標(biāo)很高，實(shí)則難落地。多年來，產(chǎn)銷差指標(biāo)“誰來評定，誰來監(jiān)督”的問題一直懸而未決。這個(gè)問題不解決，產(chǎn)銷差指標(biāo)猶如廢紙，形同虛設(shè)。只有建立一套科學(xué)、完善的市場準(zhǔn)入制度、政府監(jiān)督體系和市場退出機(jī)制，引入專業(yè)第三方審計(jì)、評定機(jī)制，讓政府對第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，才能保障產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)真實(shí)性，才能讓產(chǎn)銷差指標(biāo)在陽光下運(yùn)行。

產(chǎn)銷差指標(biāo)是一個(gè)十分嚴(yán)肅的問題，絕非簡單的數(shù)字游戲。產(chǎn)銷差指標(biāo)作為評價(jià)和衡量供水企業(yè)產(chǎn)銷差管理水平標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，能夠真實(shí)反映供水企業(yè)是真作為、還是假作為。其關(guān)鍵要看“誰來測評，誰來監(jiān)督、誰來保障”產(chǎn)銷差指標(biāo)和數(shù)據(jù)的可信度和真實(shí)性。如果不把這個(gè)問題解決了，供水行業(yè)的產(chǎn)銷差測評就沒有價(jià)值可言，評定標(biāo)準(zhǔn)就是一種擺設(shè)、一個(gè)笑話、一句空話而已。因此，為了行業(yè)測評結(jié)果之公平、公正，非常有必要對“產(chǎn)銷差誰來評定、誰來監(jiān)督”問題進(jìn)行研究和探討。

一、誰來評定

產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)虛報(bào)、瞞報(bào)、假報(bào)的現(xiàn)象是供水行業(yè)公開的秘密，可從未有人捅破窗戶紙。究其原因，還是對產(chǎn)銷差問題不夠重視，把產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)當(dāng)作數(shù)字游戲，加上政府嚴(yán)重缺位，監(jiān)督跟不上，任由供水企業(yè)亂作為。為了顏面，為了掩蓋管理、經(jīng)營不善，人為篡改數(shù)據(jù)，使得產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)申報(bào)、統(tǒng)計(jì)工作一直處于混亂狀態(tài)。要想改變數(shù)據(jù)混亂、 造假的行為，就得把產(chǎn)銷差指標(biāo)由誰來評定和監(jiān)督的問題擺到桌面上來。

（一）企業(yè)自評/官方統(tǒng)計(jì)

長久以來，產(chǎn)銷差指標(biāo)一直由供水企業(yè)自測、自評、自報(bào)，任由企業(yè)自己編造。盡管政府也給供水企業(yè)下達(dá)指標(biāo)和任務(wù)，統(tǒng)計(jì)產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)，但因長期缺位，監(jiān)督、監(jiān)管力度跟不上，數(shù)據(jù)可信度很差，摻雜了太多水分在其中，虛報(bào)、瞞報(bào)、假報(bào)現(xiàn)象很普遍。因此，這種靠企業(yè)的自律性、自覺性和責(zé)任心的測評體系，實(shí)難保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性。下圖一組自評和實(shí)際產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)可以說明企業(yè)自評機(jī)制存在的缺陷。

從上面數(shù)據(jù)可以看出，自評上報(bào)的官方數(shù)據(jù)與實(shí)際產(chǎn)銷差數(shù)據(jù)出入很大，失真度很高。“說一套，做一套”的弊端顯露無疑。主因就是政府監(jiān)管缺位。讓一個(gè)既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的運(yùn)動(dòng)員裁決勝負(fù)，其結(jié)果是可想而知的。可見，原有靠企業(yè)自評、申報(bào)的方式和程序與時(shí)代發(fā)展嚴(yán)重不符，根本無法保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性，更別說公平、公正。自律、責(zé)任心和覺悟只有在制度約束機(jī)制下才靠譜，才可信。

（二）第三方評定

從未來行業(yè)發(fā)展趨勢來看，第三方介入評定才最為合理，最有可能保障評定指標(biāo)的真實(shí)性。引入第三方介入在理論上存在，可現(xiàn)實(shí)中其合法性、權(quán)威性、專業(yè)性及如何取費(fèi)等棘手問題仍有待解決。

1．介入方式

對于引入第三方產(chǎn)銷差審計(jì)、評定機(jī)構(gòu)已成為共識，且有不可阻擋的趨勢。如何介入，如何引進(jìn)，怎么引進(jìn)是第三方機(jī)構(gòu)介入評定的第一步。從產(chǎn)銷差控制需求來看，第三方介入評定通常分為政府委托、企業(yè)聘請、公開招標(biāo)比選引進(jìn)這三種。從評定效果來看，三種介入方式各有利弊。從產(chǎn)銷差控制的需求出發(fā)，企業(yè)聘請更為適合，可以根據(jù)自身產(chǎn)銷差控制訴求，選擇技術(shù)力量強(qiáng)的評定機(jī)構(gòu)。從政府測評供水企業(yè)管理水平和能力出發(fā)，政府委派或公開招標(biāo)比選來選擇資深審計(jì)、評定機(jī)構(gòu)。無論何種方式，產(chǎn)銷差審計(jì)、評定機(jī)構(gòu)都要保持其絕對的獨(dú)立性。

2．如何獲取數(shù)據(jù)途徑

數(shù)據(jù)獲取途徑對產(chǎn)銷差評定結(jié)果的真實(shí)性來說很重要。對第三方產(chǎn)銷差審計(jì)、評定來講，如何從供水企業(yè)獲取真實(shí)數(shù)據(jù)、有效數(shù)據(jù)，這是產(chǎn)銷差評定的核心。單靠從供水企業(yè)各種數(shù)據(jù)系統(tǒng)和平臺獲取數(shù)據(jù)，真實(shí)性實(shí)難保障。一是數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，原始記錄殘缺不全，甚至很多根本沒有原始記錄和臺賬；二是數(shù)據(jù)失真度高、摻雜了水分；三是不愿意提供一手資料，藏著掖著的東西很多；四是不配合現(xiàn)場測量和采集數(shù)據(jù)。可見，靠供水企業(yè)提供數(shù)據(jù)可信度很差。

為了保障數(shù)據(jù)真實(shí)性，從獲取數(shù)據(jù)途徑來看，一是查詢原始記錄和臺賬；二是利用數(shù)據(jù)模型，算法核對營業(yè)、生產(chǎn)調(diào)度等系統(tǒng)數(shù)據(jù)；三是現(xiàn)場測量和采集；四是抽樣調(diào)查；五是模擬實(shí)驗(yàn)。通過以上途徑獲取，可以提高數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性，避免和減少評定過程中走彎路，保障產(chǎn)銷差審計(jì)，評定結(jié)論的真實(shí)性。

3．評定合法性

產(chǎn)銷差審計(jì)、評定的合法性直接決定著產(chǎn)銷差評定結(jié)論的合法性。作為第三方評定機(jī)構(gòu)不僅是資質(zhì)的合法性，更主要是產(chǎn)銷差評定結(jié)論的合法性。否則，評定的結(jié)論就失去了意義和價(jià)值。合法性首要是資質(zhì)取得要符合法律、法規(guī)，符合政府測評，審核的標(biāo)準(zhǔn)；其次是評定、審計(jì)的要符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，算法要有法律依據(jù)；最后，就是評定、審計(jì)采用計(jì)量器具，檢測工具要經(jīng)過權(quán)威部門和機(jī)構(gòu)的校準(zhǔn)和鑒定，審計(jì)人員取得了相關(guān)資格證書。只有滿足了以上條件，才具備產(chǎn)銷差審計(jì)、評定的資格，評定的結(jié)論才具有合法性。

4．評定權(quán)威性

倘若引入第三方評定產(chǎn)銷差，其評定結(jié)論的權(quán)威性就至關(guān)重要。權(quán)威性不單純指資質(zhì)的權(quán)威性，更主要是其技術(shù)的權(quán)威性。有資質(zhì)的企業(yè)很多，但真正懂產(chǎn)銷差審計(jì)、產(chǎn)銷差評定的機(jī)構(gòu)卻少之又少。產(chǎn)銷差審計(jì)、評定是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的事情，涉及到水廠，管網(wǎng)、計(jì)量、營業(yè)、搶修、稽查等多個(gè)部門和環(huán)節(jié)，牽扯到千家萬戶的用戶和上千公里的管網(wǎng)，其數(shù)據(jù)量、信息量非常龐大。如果不懂產(chǎn)銷差控制，沒承攬過產(chǎn)銷差控制項(xiàng)目，產(chǎn)銷差評定工作根本無從下手。產(chǎn)銷差評定不單單是產(chǎn)銷差指標(biāo)的評定，更重要是對產(chǎn)銷差構(gòu)成、原因的系統(tǒng)審計(jì)和評價(jià)。由此可見，權(quán)威來自于有產(chǎn)銷差控制經(jīng)驗(yàn)的資深團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)，并非資質(zhì)等級高的評價(jià)機(jī)構(gòu)。

5．評定的專業(yè)性

產(chǎn)銷差審計(jì)、評定是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，涉及成千上萬的用戶和幾千萬的數(shù)據(jù)，貫穿了水廠源頭-管網(wǎng)-用戶終端的全過程。囊括了大量的表具校驗(yàn)，全壽命周期管理、管網(wǎng)模型、水量數(shù)據(jù)審計(jì)、壓力、流量數(shù)據(jù)分析、水費(fèi)賬目審查等一系列的現(xiàn)場數(shù)據(jù)測量、采集和分析?？梢哉f，絕非一般的第三方機(jī)構(gòu)可勝任，須懂得、掌握IWA水損審計(jì)方法、思路和工作流程，熟悉各種生產(chǎn)調(diào)度系統(tǒng)、營收系統(tǒng)、壓力流量系統(tǒng)、用戶報(bào)裝系統(tǒng)、客戶服務(wù)系統(tǒng)以及管網(wǎng)建模和GIS信息系統(tǒng)，還需配備專業(yè)評估軟件和各種壓力、流量數(shù)據(jù)采集器、檢測工具。因此，第三方的產(chǎn)銷差審計(jì)、評定機(jī)構(gòu)需擁有至深的產(chǎn)銷差控制經(jīng)驗(yàn)和資歷，經(jīng)過專業(yè)的產(chǎn)銷差控制機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，才能具備產(chǎn)銷差評定的能力和資質(zhì)。

6．如何收費(fèi)

鑒于產(chǎn)銷差審計(jì)、評定屬于新生事物，尚未頒布相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，出臺產(chǎn)銷差評定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，收費(fèi)已成了當(dāng)前最棘手的問題。由于產(chǎn)銷差審計(jì)、評定十分專業(yè)，牽扯和涉及部門、數(shù)據(jù)量龐大，而且耗時(shí)長，所需人力多、專業(yè)強(qiáng)，加上各單位審計(jì)的難度系數(shù)不同、工作量大小不同，取費(fèi)很難界定。倘若取費(fèi)太高，企業(yè)承擔(dān)不起；取費(fèi)過低，第三方入不敷出，接受不了。因此，合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)銷差審計(jì)、評定工作的推進(jìn)十分重要。

從IWA/AWWA產(chǎn)銷差審計(jì)、評定項(xiàng)目來看，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通常按照審計(jì)、評定的內(nèi)容、工期、難度系數(shù)以及供水企業(yè)數(shù)據(jù)的可靠性，準(zhǔn)確性、數(shù)量來確定工作量，制定適度、合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，產(chǎn)銷差審計(jì)、評定的收費(fèi)從幾十萬元到幾百萬元不等。既有按照供水量乘以協(xié)議單價(jià)取費(fèi)的，又有按照工期，工作量來取費(fèi)的。無論何種取費(fèi)，最關(guān)鍵得有標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，期待政府物價(jià)主管部門盡早出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

二、誰來監(jiān)督

盡管專業(yè)的第三方評定機(jī)構(gòu)有一定的公正性、客觀性，仍不能排除弄虛作假、同流合污的情況發(fā)生，關(guān)鍵看評定費(fèi)用由誰來承擔(dān)、誰來支付。倘若評定、審計(jì)的費(fèi)用由供水企業(yè)支付，掏腰包，肯定會受到供水企業(yè)的干預(yù)，受到各種制約；倘若政府出資，就可以減少供水企業(yè)的干擾因素，保障第三方評定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，評定結(jié)論的可靠性、客觀性。理論上，可以避免很多問題，但仍然難避免徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生?？梢?，“誰來監(jiān)督”仍然是一個(gè)頭疼的問題。

“誰來監(jiān)督”這個(gè)問題，不止是監(jiān)督第三方評定機(jī)構(gòu)，更主要是監(jiān)督評定數(shù)據(jù)、結(jié)論的可靠性、真實(shí)性，檢查評定程序是否合規(guī)、合法。不僅要解決誰來監(jiān)督的問題，還要解決如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督，監(jiān)督到什么程度的問題。從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合法性、權(quán)威性來看，水務(wù)、建設(shè)行政主管部門才是最合適的政府監(jiān)督部門，既可以監(jiān)督供水企業(yè)，又可以監(jiān)督第三方評定機(jī)構(gòu)，雙管齊下，一手可以托兩家，身份再合適不過了。但要想監(jiān)督到位，光靠權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還得建立一套完善的市場準(zhǔn)入制度、監(jiān)督體系、退出機(jī)制，定期、不定期地組織權(quán)威專家團(tuán)隊(duì)對第三方評定項(xiàng)目臨時(shí)抽檢，核實(shí)數(shù)據(jù)的可信度。對存在瑕疵、虛假數(shù)據(jù)的項(xiàng)目，視情節(jié)嚴(yán)重程度，清退市場，取消評審資格。只有這樣才能保障監(jiān)督工作真正推行下去，真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

總之，產(chǎn)銷差由誰評定是一項(xiàng)復(fù)雜的事情，值得深入探討和研究，找出一條適合辦法和方式，形成一套科學(xué)、合理的產(chǎn)銷差指標(biāo)評定機(jī)制。

由此可見，產(chǎn)銷差“由誰評定”是產(chǎn)銷差控制的必須面臨和首要解決的問題。不把這個(gè)問題解決了、政府缺位問題解決了，制定再多的標(biāo)準(zhǔn)、再嚴(yán)的規(guī)定都形同虛設(shè)。只有制定一套科學(xué)、合理、完善、健全的評定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，把誰來評定的主體對象給明確了，讓專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)評定，政府監(jiān)管到位，產(chǎn)銷差“由誰評定”的問題才能真正得以解決，才能為產(chǎn)銷差評定標(biāo)準(zhǔn)的落地提供依據(jù)，產(chǎn)銷差控制工作才能在健康、良性的跑道上運(yùn)行。