集寧師范學(xué)院 尚妤

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行烏蘭察布分行 王猛

自《蒙晉冀(烏大張)長城金三角合作區(qū)建設(shè)協(xié)議》簽署以來，烏蘭察布、大同、張家口這三座經(jīng)濟(jì)相容、產(chǎn)業(yè)互補的城市正式構(gòu)建起了我國首個橫跨三大經(jīng)濟(jì)板塊的區(qū)域合作平臺。從三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源儲備情況來看，烏蘭察布市是“西電東送”的重要樞紐承載著能源輸出的重任；大同市作為久負(fù)盛名的“中國煤都”，是煤炭輸出的主要基地之一；張家口市以發(fā)展“華北電力負(fù)荷中心”的任務(wù)為己任。三市在能源產(chǎn)業(yè)鏈上形成了有機的整體，缺一不可。但作為“京津冀”協(xié)同發(fā)展的一部分，烏大張的合作勢必面臨著要從高投入、高能耗、高排放的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)型為低能耗、低排放和低污染的集約型發(fā)展模式。如果說京津冀減排工作是保證“我國單位GDP二氧化碳減排量增加”這一目標(biāo)實現(xiàn)的重中之重，那么烏大張低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正是助力于此目標(biāo)實現(xiàn)的根本所在。

1 區(qū)域合作中推行低碳經(jīng)濟(jì)的矛盾

1.1 烏大張三市低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的數(shù)據(jù)分析

從表1中烏大張三地工業(yè)主要行業(yè)的能源強度分析來看，烏蘭察布市低能耗產(chǎn)業(yè)主要有：紡織業(yè)、皮革、毛皮及其制品、廢棄資源綜合利用業(yè)、電氣器械和器材制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)。大同市的低能耗產(chǎn)業(yè)有有色金屬礦采選業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、廢棄資源綜合利用業(yè)、皮革、毛皮及其制品業(yè)、酒、飲料、精制茶制造業(yè)、塑料制品業(yè)。張家口市的低能耗產(chǎn)業(yè)有：黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)、皮革、毛皮及其制品業(yè)、電氣器械和器材制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、塑料制品業(yè)和酒、飲料、精制茶制造業(yè)。

根據(jù)IPCC指南推薦使用的以能源碳排放系數(shù)來估算碳排放量的計算方式，本文采用如下公式(付婧,2013,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì))計算三市的碳排放量：

其中，C為碳排放量，Ei是能源的消費量(萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)，Ci為能源i的碳排放系數(shù)。取三市消耗的主要能源種類作為計算依據(jù)，這6種能源的碳排放系數(shù)分別為：煤炭0.7559噸碳/噸標(biāo)煤、焦炭0.855噸碳/噸標(biāo)煤、原油0.5857噸碳/噸標(biāo)煤、汽油0.5358噸碳/噸標(biāo)煤、柴油0.5921噸碳/噸標(biāo)煤、天然氣0.4483噸碳/噸標(biāo)煤。經(jīng)計算，2014年烏蘭察布市、張家口的碳排放量分別為1216.67萬噸、1100.49萬噸(大同市統(tǒng)計年鑒暫無分類能源消耗情況，無法計算)；單位GDP能耗分別為1.2噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元(烏蘭察布市)、1.44噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元(大同)、0.78噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元(張家口）。

表1 2015年烏大張三地工業(yè)主要行業(yè)能源強度表

通過資料與數(shù)據(jù)可以看出，烏大張三市的低能耗產(chǎn)業(yè)多數(shù)趨同，屬于一般低碳型產(chǎn)業(yè)，高碳型產(chǎn)業(yè)主要集中于煤炭、黑色金屬、非金屬礦物等的開采與采選業(yè)。如前文所述，張家口是三市中能源綜合利用效率較高的城市，烏蘭察布市次之，大同市較高。那么在烏大張區(qū)域合作中，三市在推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)過程中會面臨怎樣的新問題？三市又應(yīng)該采取何種策略來釋放各自節(jié)能減排的優(yōu)勢，規(guī)避劣勢？

1.2 在烏大張區(qū)域合作中推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)面臨的沖突

1.2.1 發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢與能源大省減排目標(biāo)之間的沖突

通過對國內(nèi)能源集中度的統(tǒng)計結(jié)果分析，目前排在全國前五位的產(chǎn)煤大省分別是內(nèi)蒙古、山西、河南、陜西和山東，五省產(chǎn)煤量約占全國總產(chǎn)煤量的63.2%。煤炭行業(yè)作為主導(dǎo)高碳產(chǎn)業(yè)不能因為碳排放高而不繼續(xù)發(fā)展，如此一來，如何平衡“十三五”規(guī)劃所制定的減排目標(biāo)與發(fā)展以煤炭能源為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的關(guān)系是擺在烏大張三市面前的一大矛盾。

本文認(rèn)為在保持原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，以節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)附加值增加來促進(jìn)碳排放降低，而非為了低碳而放棄原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)才是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1.2.2 低碳經(jīng)濟(jì)與區(qū)域本位利益的沖突

區(qū)域合作中的各經(jīng)濟(jì)體在推進(jìn)低碳化的過程中必然會衡量成本與收益，減排的成本無疑由烏大張三市各自承擔(dān)，但減排的收益能否由各自獲取，也就是外部性能否內(nèi)部化是三市作為生產(chǎn)者要權(quán)衡選擇的一大問題。以2015年三市工業(yè)廢水排放量和二氧化硫排放量為例，烏蘭察布市相對比大同市和張家口市來說，不能因為某類污染物排放量較少而減少對綜合環(huán)境有利的環(huán)保投入，但是付出相當(dāng)?shù)某杀厩闆r下，受益更多的可能是污染物排放量較高的城市，如表2所示。

表2 2015年三市工業(yè)廢水排放量和二氧化硫排放量表

從消費者的角度出發(fā)，減排產(chǎn)品的非排他性和非競爭性在某種程度上會促成“搭便車”現(xiàn)象的實現(xiàn)，使得烏大張三市的成本收益曲線發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)外部性的發(fā)生。綜合生產(chǎn)者與消費者的行為分析，烏大張三市會在“我減排、你也減排、你不減排、我不減排”之間產(chǎn)生博弈。如果缺乏正確的政策引導(dǎo)，三市必然會缺少減排的主動性和內(nèi)在激勵，也就是低碳經(jīng)濟(jì)與地區(qū)利益的矛盾產(chǎn)生。

2 “統(tǒng)籌協(xié)進(jìn)”提出的必要性和可行性

如上所述，在烏大張的區(qū)域合作中，低碳經(jīng)濟(jì)是必經(jīng)之路，但最終能否達(dá)成節(jié)能減排的目標(biāo)還要取決于能否解決低碳經(jīng)濟(jì)與區(qū)域優(yōu)化和地區(qū)本位利益的矛盾。化解兩大矛盾的根源主要在于理清作出低碳經(jīng)濟(jì)決策的相關(guān)行為主體之間的關(guān)系，即縱向?qū)蛹壏矫娴闹醒肱c省會、省會和三市政府以及三市政府與轄區(qū)之間的關(guān)系，和水平方向的三市之間、三市區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系，這也是統(tǒng)籌協(xié)進(jìn)的要義—— 統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)并進(jìn)的體現(xiàn)。

具體而言，統(tǒng)籌協(xié)進(jìn)中的“統(tǒng)籌”是指三市的上級政府應(yīng)該從大局出發(fā)而非為了維護(hù)某個特定微觀主體的利益，綜合運用行政、法律、財稅、價格等各種手段在區(qū)域?qū)用娈a(chǎn)生推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的壓力和動力。所謂“協(xié)進(jìn)”是“協(xié)同并進(jìn)”的縮略語，在執(zhí)行節(jié)能減排工作的過程中應(yīng)該在遵照低碳發(fā)展綱要的前提下，烏大張三市之間達(dá)成共識，以互惠互利為原則，通過一定的市場機制和互助合作等方式，形成聯(lián)合治理的結(jié)盟，縮小區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)和不平衡。

“統(tǒng)籌協(xié)進(jìn)”的實施策略主要分為以下四個方面：第一，形成更完善的低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策體系，改進(jìn)政策機制；第二，強化烏大張區(qū)域合作中的責(zé)任機制，包括節(jié)能減排責(zé)任的劃分、責(zé)任考核體系的升級；第三，構(gòu)建烏大張區(qū)際碳市場體系，建立以節(jié)能減排為中心的三市互助合作機制；第四，為了應(yīng)對可能出現(xiàn)的碳排放轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提出相應(yīng)的對策。

3 “統(tǒng)籌協(xié)進(jìn)”在低碳經(jīng)濟(jì)背景下區(qū)域合作中的具體運用

3.1 完善區(qū)域低碳經(jīng)濟(jì)的政策體系

3.1.1 現(xiàn)有低碳政策及其存在的問題

低碳政策是指各級政府為了實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展綱要與本轄區(qū)的實際情況制定的一系列約束或激勵下級政府以及各微觀經(jīng)濟(jì)主體的綜合治理措施。低碳政策體系正是通過運用這些低碳政策，促使各經(jīng)濟(jì)行為體的成本收益曲線發(fā)生變化，進(jìn)而推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)生轉(zhuǎn)型的一種內(nèi)在激勵機制。目前我國已頒布實施的低碳政策包括低碳價格政策，如階梯用電和懲罰性電價；低碳稅費政策，如煤炭、原油、天然氣資源稅由從量稅改為從價稅以及重大節(jié)能工程項目的貼息政策；低碳進(jìn)出口政策，通過調(diào)整進(jìn)出口稅收政策達(dá)到限制高能耗和高排放產(chǎn)品的出口等。

現(xiàn)行的低碳政策從形式上看多集中于行政手段而非經(jīng)濟(jì)和法律手段，多見規(guī)章、制度與條例的形式。從內(nèi)容方面看，既涉及對生產(chǎn)者和消費者的約束，也涉及對政策制定當(dāng)局的監(jiān)管還有部分對市場配置的調(diào)節(jié)。政策中的獎懲制度不明顯，對節(jié)能減排的監(jiān)管能力和水平有待提高，特別是檢測技術(shù)和專業(yè)人才的匱乏將影響監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性和及時性，最后在政策中對地方政府的監(jiān)管和對監(jiān)管的監(jiān)督也沒有真正的落實到位。

3.1.2 完善區(qū)域合作中的低碳政策體系

第一，可以建立區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間“碳稅+碳交易市場”的模式，根據(jù)碳減排權(quán)交易和碳資本的需求創(chuàng)設(shè)相關(guān)的金融服務(wù)。在烏大張區(qū)域內(nèi)部開展“碳稅+碳市場”的兩階段碳價機制。在第一階段內(nèi)，對三市內(nèi)的碳排放大戶征收“區(qū)域性碳稅”，第二階段內(nèi)開放碳排放交易機制，對富裕的碳排放指標(biāo)可以公開進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，類似的還有碳匯交易、碳證券以及碳基金等。第二，加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程。三市需共同制定若干標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)條件，如設(shè)定建筑節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、對重點行業(yè)的產(chǎn)品設(shè)置能耗限額和能效標(biāo)準(zhǔn)；加速環(huán)保監(jiān)測工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，對農(nóng)業(yè)、工業(yè)和機動車污染源加大檢測力度，從監(jiān)測的技術(shù)裝備和人員配置上施以資金的適當(dāng)傾斜；借鑒“十三五”規(guī)劃建設(shè)提出的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理系統(tǒng)，避免同級環(huán)保部門的監(jiān)督和執(zhí)法工作受到地方政府的過多干預(yù)。第三，將上級政府的研究政策落實到區(qū)域。在三市內(nèi)建立統(tǒng)一的資料信息庫，統(tǒng)一開展能源利用狀況報告制度、能源審計制度，同步將三市企業(yè)的有損環(huán)境保護(hù)行為納入征信系統(tǒng)等措施；三市內(nèi)部的生態(tài)保護(hù)補償機制需要由財政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等多部門組成的協(xié)調(diào)機制共同完成。第四，根據(jù)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》在三市統(tǒng)一踐行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度，將自然資源保護(hù)、節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為考核政績的指標(biāo)之一，制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的考核方案和問責(zé)機制，分類明細(xì)季度、年度的工作進(jìn)程，避免出現(xiàn)“虎頭蛇尾”式的節(jié)能減排工作。

3.2 強化烏大張區(qū)域合作中的責(zé)任機制

如上文所述，受碳排放區(qū)域外部性的影響，區(qū)域本位利益和低碳經(jīng)濟(jì)的矛盾必然會導(dǎo)致各市在節(jié)能減排、推行低碳經(jīng)濟(jì)的過程中缺乏內(nèi)在激勵和外在壓力。所以，應(yīng)對這種局面的最佳措施就是建立區(qū)域責(zé)任分解體系與責(zé)任考核體系。

3.2.1 低碳區(qū)域責(zé)任分解體系

受我國政治體制與經(jīng)濟(jì)制度的影響，碳區(qū)域責(zé)任體系的劃分更多程度上是各地區(qū)政府的首要責(zé)任，即由中央政府將目標(biāo)分解至各地區(qū)政府，再由各地區(qū)政府分解至各地區(qū)經(jīng)濟(jì)體而非像西方國家，由中央直接分解給各經(jīng)濟(jì)主體。具體而言，三市的首要任務(wù)是計算各地區(qū)節(jié)能減排邊際成本，進(jìn)而衡量出三市節(jié)能減排指標(biāo)的相對關(guān)系，最后在中央既定的“十三五”減排目標(biāo)下，制定出科學(xué)量化的三市減排目標(biāo)。三市政府對各經(jīng)濟(jì)主體下達(dá)的減排目標(biāo)是否準(zhǔn)確取決于能否找到最小的政府權(quán)力界定成本與市場成本之和，也就是說，只有當(dāng)政府從一開始就明確了本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體的減排成本曲線，那么在分配減排任務(wù)時才能夠使碳排放權(quán)的配置無限趨近于減排成本。

3.2.2 深化低碳區(qū)域責(zé)任考核體系

正如前文所述，雖然“十一五”與“十二五”階段對低碳區(qū)域責(zé)任的考核責(zé)任提及了“一票否決”與“表彰獎勵”等措施，但對于獎罰的程度與形式均未給出詳細(xì)的解釋，這也導(dǎo)致本來就不易推進(jìn)的減排工作更加缺乏后續(xù)發(fā)展的動力。根據(jù)“中國特色的聯(lián)邦主義”和“競爭競標(biāo)賽模式”的觀點，中國地方政府官員更希望以政績與財政收益為動力來推動節(jié)能減排工作的開展，所以新形勢下的低碳目標(biāo)責(zé)任考核應(yīng)該在三市區(qū)域內(nèi)以責(zé)、權(quán)、利對等的關(guān)系，構(gòu)建擁有績效考評體制和經(jīng)濟(jì)激勵措施的層級減排負(fù)責(zé)制。建立健全節(jié)能減排的統(tǒng)計和監(jiān)測體系是責(zé)任考核體系長效化和常態(tài)化的必要保障。烏大張三市需要建立以地區(qū)單位GDP能耗為標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計制度，重點考核建筑、交通、能源等高碳排放領(lǐng)域從生產(chǎn)到流通再到消費節(jié)點的實時數(shù)據(jù)，然后將數(shù)據(jù)信息匯總成公報的形式對內(nèi)對外向公眾開放。盡可能地將公眾的意愿與官員和地方政府的政績結(jié)合起來，最大限度地增加全員節(jié)能減排工作。還需要改進(jìn)三市的考核制度，越完善的考核制度越有利于問責(zé)制度取得實質(zhì)性的成果?？傮w來說，三市的考核制度應(yīng)該在周期上作出調(diào)整，例如將形成性考核和總結(jié)性考核相結(jié)合、年度目標(biāo)考核和三年或五年目標(biāo)考核相結(jié)合、區(qū)域整體目標(biāo)與行業(yè)目標(biāo)考核相結(jié)合等。

3.3 構(gòu)建烏大張區(qū)域經(jīng)濟(jì)的互助合作機制

烏大張三市無論是地域結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平還是能源優(yōu)勢等都具有一定的相似性和互補性，三市在節(jié)能減排方面的合作前景也因區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的大方向而變得更加明朗。參與互助合作機制的東道主可以增加碳減排量，并且能夠在短時間內(nèi)快速提升有關(guān)節(jié)能減排的技術(shù)與核心競爭力，而對于合作方來說，可以借機擴大減排技術(shù)的市場份額，并且以較低的成本獲得穩(wěn)定的能源來源，雙方都可以將多余的碳減排指標(biāo)在市場上出售。并且這樣做最大的好處是三市可以避免盲目的上項目，甚至是摒棄原有的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)并不具有優(yōu)勢的其他產(chǎn)業(yè)。三市可以通過此舉，將主導(dǎo)高碳產(chǎn)業(yè)進(jìn)行低碳化，增加其科技含量，進(jìn)一步地可以緩解前文提及的如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢與能源大省減排目標(biāo)之間的矛盾。

本文所述的烏大張低碳互助合作機制主要有兩種形式：第一是三市統(tǒng)一對外尋求其他區(qū)域的援助；第二是三市內(nèi)部實施互助合作。第一種統(tǒng)一求助外援的辦法可以追溯至20世紀(jì)90年代鄧小平提出的“包省援助”和“多交利稅、轉(zhuǎn)移支付”設(shè)想。由沿海地區(qū)的一個省承包內(nèi)地一個或兩個省，通過技術(shù)、人員、轉(zhuǎn)移支付等形式援助烏大張三市的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二種在三市內(nèi)部開展的互助合作機制，是指在三市區(qū)域內(nèi)的相同行業(yè)中，不同的經(jīng)濟(jì)主體憑借非市場交易主體的資格，采用合作、援助、幫扶等形式實現(xiàn)資源共享和協(xié)調(diào)發(fā)展。無論采用哪一種的互助合作方法都離不開以下幾個關(guān)鍵步驟：第一，建立三市的各自的責(zé)任分解體系，圈出主要的減排行業(yè)和企業(yè)；第二,明確三市各區(qū)域的減排技術(shù)需求目錄；第三，尋找減排優(yōu)于區(qū)域內(nèi)本行業(yè)或企業(yè)的合作伙伴；第四，報發(fā)改委審核批準(zhǔn)；第五，實施與管理。

3.4 研究應(yīng)對可能出現(xiàn)的碳排放及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢

對比國內(nèi)中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沿海地區(qū)的土地強度日漸上升甚至已經(jīng)超過警戒線，土地價格的上升導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地的成本增加，并且勞動密集型的產(chǎn)業(yè)特征也在逐漸消退，因而傳統(tǒng)的制造業(yè)利潤正在逐步走低。越來越多的沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)移至政策有利且大興基礎(chǔ)設(shè)施的中西部地區(qū)。對于中西部地區(qū)而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移除了能夠帶來資金和技術(shù)的同時，也不可避免地會帶來碳排放量的增加以及環(huán)境方面不同程度的污染。黃世坤(2012)在中國低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)域推進(jìn)機制研究中認(rèn)為，對碳排放空間的分布有重新配置作用的轉(zhuǎn)出，企業(yè)通常情況下表現(xiàn)為較低的盈利能力、較高的能耗排放量、不為當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活所必須。

所以在促進(jìn)烏大張三市承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，還應(yīng)該限制沿海地區(qū)的某些高排放、高能耗產(chǎn)業(yè)的移入。首先，三市可以設(shè)置具有一定的碳排放和能耗標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移壁壘，對超過GDP碳排放量和單位GDP能耗的產(chǎn)業(yè)限制其入駐三市，對其他符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)也要進(jìn)行有序的入駐安排，避免產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一哄而上，因為即使是單個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的排放量較低，但數(shù)量的劇增也會起到碳排放量累加的效果。其次，要順應(yīng)“十二五”規(guī)劃中的“統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)”的綱領(lǐng)，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、整合區(qū)內(nèi)區(qū)外產(chǎn)業(yè)資源的重要平臺。正如馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》所言，工業(yè)聚集不僅有利于技術(shù)、信息、思想的傳播，還有利于提高高價機械的經(jīng)濟(jì)適用性和節(jié)省用工成本。

[1] 黃世坤.中國低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)域推進(jìn)機制研究[D].西南財經(jīng)大學(xué),2012(1).

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