張義學

2月7日下午，國家發(fā)展改革委全文公布了《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這份2萬多字的《規(guī)劃》，用九大章節(jié)，全面而系統(tǒng)地闡述了關中平原城市群的規(guī)劃內(nèi)容和2017—2035年的發(fā)展方向。關中平原城市群規(guī)劃范圍包括陜西省西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南、楊凌、商洛及山西運城、臨汾，甘肅天水、平?jīng)?、慶陽等12市，其范圍內(nèi)共有687個建制鎮(zhèn)星羅棋布。

從“關一天”經(jīng)濟區(qū)到關中平原城市群

關中平原城市群的概念提出的比較早，最早可追溯到西部大開發(fā)初期，國務院、國家發(fā)展改革委相關部門就提出過要建設關中城市群。早在2002年，建設關中城市群就初見端倪。陜西省召開的第一次“一線兩帶”建設市長聯(lián)席會議曾明確提出：“以西安為中心，以隴海鐵路陜西段和寶潼高速公路為軸線，以國家級關中高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶和國家級關中星火產(chǎn)業(yè)帶為依托，以線串點、以點帶面形成以高新技術和先進技術為特點的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系，涵蓋整個關中地區(qū)。”

2004年4月，國家發(fā)展改革委和國務院西部開發(fā)辦以“構(gòu)建大關中城市群”為議題，邀請河南三門峽、山西運城、甘肅天水等城市在西安召開大關中經(jīng)濟帶座談會，提出“關中城市群”建設倡議。

2008年8月，陜西省政府通過《關中城市群建設規(guī)劃》，關中城市群的“雛形”藍圖首次向公眾揭開面紗。以隴海鐵路陜西段為一軸，以關中公路大環(huán)線為一環(huán)，以渭南至韓城、咸陽至銅川和彬縣、長武、旬邑三線為走廊，構(gòu)建關中“一軸一環(huán)三走廊”的城鎮(zhèn)空間格局。至此，關中城市群的建設速度開始加快。

2009年6月，關中城市群建設迎來了全新助力：國務院批準《關中一天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，范圍涵蓋了陜西省的關中平原地區(qū)及甘肅省天水地區(qū)共六市一區(qū)7.98萬平方公里，以大兩安（含咸陽）為中心城市，寶雞為副中心城市，天水、渭南、銅川、商洛、楊凌、慶陽、平?jīng)龅葹榇魏诵某鞘?，依托隴海鐵路和連霍高速公路，形成中國西部發(fā)達的城市群和產(chǎn)業(yè)集聚帶。并明確發(fā)展目標為：到2020年，經(jīng)濟總量占西北地區(qū)比重超過三分之一，實現(xiàn)西（安）咸（陽）經(jīng)濟一體化，形成國際現(xiàn)代化大都市，城鎮(zhèn)化率達到60%。

張寶通是陜西省決策咨詢委員會委員，一直致力于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究，也是最早提出“關中平原城市群”概念并一直關注其發(fā)展動向的專家。他向記者解釋，關中平原城市群是關一天經(jīng)濟區(qū)和黃河金三角示范區(qū)中心城市的疊加，雖然沒能包含河南三門峽市，但是在關一天經(jīng)濟區(qū)核心城市西安（咸陽）大都市，次核心城市寶雞、銅川、渭南、商洛、楊凌、天水的基礎上，增加了山西的臨汾、運城，甘肅的平?jīng)?、慶陽4個城市。這個規(guī)劃的出臺，令期待已久的陜兩、甘肅、山西三省各市欣喜和鼓舞。

中國第八個國家級城市群

此次國務院批復《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》和國家發(fā)展改革委及時公布《規(guī)劃》，傳遞了一個非常重要的信號，即國家非常重視兩部的發(fā)展。

不少區(qū)域經(jīng)濟學家認為：從成渝城市群批復后，關中城市群的批復。看得出來，國家是要讓西南和西北齊頭并進，把整個西部發(fā)展起來，進一步縮小我國東兩部之間的差距。過去，西北地區(qū)主要靠西安帶動，以后將要靠整個關中平原城市群來帶動。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林表示，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群將成為未來我國大部分人口與產(chǎn)業(yè)的承載地，有助于推進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

從世界發(fā)展進程中看，城市群的形成分為四個階段：第一階段為工業(yè)化前期，城市多為分散、均衡的點狀分布，且相互之間聯(lián)系松散；第二階段是工業(yè)化時期，一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市成為一個區(qū)域的中心城市；第三階段進入工業(yè)化中后期，中心城市的周邊，相繼出現(xiàn)一些次級中心城市，城市之間的聯(lián)動效應增強；第四階段，后工業(yè)化時期，逐步形成多中心、網(wǎng)絡化的城市布局。

縱觀我國經(jīng)濟快速發(fā)展的40年，城市群一直被認為是工業(yè)化、城市化進程中，區(qū)域空間形態(tài)的最高組織形式。中國城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)云集相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，以一個或兩個特大城市為中心，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，共同構(gòu)成一個相對完整的城市“集合體”。

但是，我國經(jīng)濟首先是從沿海發(fā)展起來，珠三角、長三角、京津冀發(fā)展起來后逐步向中部推進，向西部移動，這使得中國的城鎮(zhèn)化一直處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。2006年，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，2014年明確將城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主導和基調(diào)。國家最初確定的國家級城市群有3個，即長三角、珠三角和京津冀。之后，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中又增加了長江中游城市群、成渝城市群。近年來，又陸續(xù)確定了哈長城市群、成渝城市群、中原城市群。本次批復意味著關中平原城市群成為第8個國家級城市群。

關中平原城市群的國土面積10.71萬平方公里，2016年末常住人口3863萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1。59萬億元，分別占到全國的1.12%、2.79%和2.14%，體量很小。但是，關中平原作為華夏文明重要發(fā)祥地和古絲綢之路的起點，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特戰(zhàn)略地位?！蛾P中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的批復，可以把它看作“一帶一路”倡議在西北地區(qū)的落地。

按照《規(guī)劃》要求和目標培育發(fā)展關中平原城市群，發(fā)揮其承東啟西、聯(lián)接南北的區(qū)位優(yōu)勢，推動全國經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領和支撐西北地區(qū)開發(fā)開放，有利于推進西部大開發(fā)，有利于縱深推進“一帶一路”建設。

構(gòu)建“一圈一軸三帶”的空間發(fā)展格局

不論從西部大開發(fā)的視角來看，還是就“一帶一路”倡議來說，關中平原城市群在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的地位將日益重要，作為西北地區(qū)的發(fā)展引擎，其未來發(fā)展頗為引人關注。我們從《規(guī)劃》展望一下關中平原城市群。

《規(guī)劃》提出，將強化西安服務輻射功能，加快培育發(fā)展軸帶和增長極點，構(gòu)建“一圈一軸三帶”的總體格局，提高空間發(fā)展凝聚力。

“一圈”指由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。加快功能布局優(yōu)化與疏解，增強主城區(qū)科技研發(fā)、金融服務、文化旅游、國際交往等核心功能，完善閻良、臨潼、興平等外圍組團功能。

值得注意的是，《規(guī)劃》明確表示將推動西安一咸陽一體化發(fā)展，按程序合理調(diào)整行政區(qū)劃，打造帶動西北、服務國家“一帶一路”建設、具有國際影響力的現(xiàn)代化都市圈。

“一軸”即沿隴海鐵路和連霍高速的主軸線，將強化西安的綜合樞紐地位和輻射帶動作用，增強寶雞、渭南、楊凌、天水等重要節(jié)點的人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力，加強城市分工協(xié)作，形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)帶和城鎮(zhèn)集聚帶，連接東西部地區(qū)，進一步提升城市群的陸海雙向開放水平，強化對新亞歐大陸橋國際經(jīng)濟走廊的戰(zhàn)略支撐作用。

“三帶”，則涵蓋包茂發(fā)展帶、京昆發(fā)展帶、福銀發(fā)展帶。將促進銅川融入大西安都市圈，帶動延安、榆林、漢中、安康等地發(fā)展，推動節(jié)點城市和沿線中小城市支撐作用，形成對接京津冀地區(qū)的新發(fā)展帶，并將推動平?jīng)觥獞c陽、彬縣—長武—旬邑一體化發(fā)展，引導商洛等節(jié)點城市綠色發(fā)展，形成對接長江經(jīng)濟帶、連接輻射寧夏的新發(fā)展帶。

高鐵拉起城市群框架

高鐵是架構(gòu)城市群的“頸骨”，對區(qū)域經(jīng)濟的拉動作用十分明顯。在陜兩省行政學院決策咨詢部張首魁主任看來，天水、慶陽、平?jīng)龅靥幐拭C隴東地帶，文化、民俗、自然環(huán)境本身更加趨近于陜西，卻與甘肅省會蘭州距離較遠。運城、臨汾地處山西西南部，距離山西省會太原也很遠。這些城市與關中有著共同的文化基礎和緊密的經(jīng)濟合作，曾經(jīng)因為交通不便距離較遠，與西安之間的城市群關系并不明顯。高鐵時代的到來改變了這一現(xiàn)狀，讓關中平原城市群初現(xiàn)雛形。

未來幾年，在關中平原城市群的建設中，以西安為中心的米字形高鐵網(wǎng)絡將起到至關重要的作用，高鐵網(wǎng)絡的建設將加快人口、經(jīng)濟要素向關中平原城市群和西安都市圈的集聚。

根據(jù)《規(guī)劃》，未來關中平原將以高速鐵路、普速鐵路、國家高速公路為骨干，加快構(gòu)建“四縱四橫”的對外運輸大通道。推進銀川—西安、西安—十堰、西安—重慶等高速鐵路的建設。

“米字形”高鐵網(wǎng)絡的建設將加速以西安為中心的關中平原城市群發(fā)展，使資金、人才等資源進一步向西安集聚。西安擁有不少高校和人才，如果能夠進一步改善營商環(huán)境和服務，充分發(fā)揮高教優(yōu)勢，西安的發(fā)展?jié)摿艽蟆?/p>

此外，關中平原還將做強重要節(jié)點城市，進一步提升寶雞、銅川、渭南、楊凌、商洛、運城、臨汾、天水、平?jīng)?、慶陽等重要節(jié)點城市的綜合承載能力，適度擴大城市人口規(guī)模，提升綜合服務功能，壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強對關中平原城市群發(fā)展的支撐作用。