劉長松 徐華清

國家安全戰(zhàn)略報告是美國國家戰(zhàn)略的頂層文件，可以藉此管窺美國的國家戰(zhàn)略意圖及政策導向。1986年《戈德華特－尼科爾斯法案》規(guī)定，總統(tǒng)需向國會提交國家安全戰(zhàn)略報告，并規(guī)定報告主要內容應包括國家利益的界定、可動用的資源、戰(zhàn)略手段選擇與戰(zhàn)略實施步驟等。2017年12月18日，歷經(jīng)11個月精心準備，美國特朗普政府發(fā)布了《國家安全戰(zhàn)略報告》，報告立足核心國家利益，依靠強大國家實力，提出了維護美國國家安全、推動經(jīng)濟繁榮以及鞏固世界領導地位的國家安全總目標，并強調在發(fā)展經(jīng)濟的同時，美國仍將做減少傳統(tǒng)污染物和溫室氣體排放的全球領導者。

美國國家安全戰(zhàn)略的回顧與歷史性變革

分析美國國家安全戰(zhàn)略的歷史演變，明確美國國家利益的界定、安全威脅、國內外形勢與戰(zhàn)略手段如何變化，對提高我國國家安全與氣候安全十分必要。進入新世紀，美國國家安全戰(zhàn)略經(jīng)歷了幾次較大調整：一是2002年小布什政府在“911”事件后提出“先發(fā)制人”戰(zhàn)略；二是奧巴馬政府2010年反思小布什“單邊主義”后更強調“多邊外交”；三是2017年特朗普政府上臺后提出“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略。

（一）對國家利益的界定基本保持一致

安全、繁榮、價值觀與國際秩序是美國的持久國家利益。小布什政府時期，國家利益被界定為國家絕對安全，因此軍事上主要采取“先發(fā)制人”的打擊政策；重視在全球推進美國價值觀，以擴大自由促進國家利益。奧巴馬政府時期，國家利益被界定為美國及其公民以及美國盟友的安全；在開放的國際經(jīng)濟體系中，保持美國經(jīng)濟的持續(xù)繁榮與創(chuàng)新能力；美國的價值觀；美國領導的基于規(guī)則的國際秩序，通過合作促進全球和平與繁榮。特朗普政府時期，主要提出了國家利益的“四大支柱”：保護國土安全、促進經(jīng)濟繁榮、以實力維持和平、提高美國的影響力。以上可以看出，三個時期的美國政府，在國家利益界定上基本保持一致，體現(xiàn)了政策連續(xù)性。

（二）對國家安全威脅認識存在較大差異

“911”事件后，小布什政府強調美國面臨的反恐挑戰(zhàn)，后逐步明確為反對伊斯蘭法西斯主義。2002年的美國家安全戰(zhàn)略提出伊朗、伊拉克、朝鮮組成“邪惡軸心國”，2006年國家安全戰(zhàn)略提出，基地組織、伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞、委內瑞拉等是美國家安全的重要威脅。到奧巴馬政府時期，美國注重將當前挑戰(zhàn)與未來風險相結合，除極端暴力、恐怖主義威脅、大規(guī)模殺傷性武器、俄羅斯侵略及脆弱失敗國家產(chǎn)生的安全威脅外，還將氣候變化、能源安全、全球公共衛(wèi)生安全、太空安全、網(wǎng)絡安全和海上安全等納入國家安全挑戰(zhàn)。然而特朗普政府上臺后，強調反恐戰(zhàn)爭已不再是美國的當務之急，與中俄等“修正主義”大國的長期戰(zhàn)略競爭，才是美國繁榮和安全面臨的核心挑戰(zhàn)。

（三）國內外安全形勢變化引發(fā)戰(zhàn)略調整

出于打贏反恐戰(zhàn)爭的需要，小布什政府提出“先發(fā)制人”戰(zhàn)略，美國可對任何一個有可能對美構成威脅的組織或國家，在威脅還沒有形成之前實施軍事打擊。面對國家間力量對比與區(qū)域沖突等形勢變化，奧巴馬政府提出美國實力有限，要通過多邊合作應對全球安全挑戰(zhàn)，以有效管控與印度、中國和俄羅斯等大國關系，防止中東、北非等區(qū)域沖突進一步惡化，阻止亞太地區(qū)有爭議的海上領土要求和朝鮮挑釁。特朗普政府對世界認知的變化和現(xiàn)有國際體制的不滿，促使其提出“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略。此時的國家安全戰(zhàn)略報告提出，當前是全球戰(zhàn)略競爭的新時代，美國將不再容忍長期的貿(mào)易弊端，尋求建立自由、公平和互惠的經(jīng)濟關系。為了在21世紀的地緣政治競爭中取得成功，除軍事手段外，美國將綜合使用外交、信息和經(jīng)濟等手段維護國家利益，保障國家安全。

（四）實現(xiàn)國家安全的戰(zhàn)略手段有所不同

小布什政府將軍事手段作為保障國家安全的重要手段，任內發(fā)動兩場戰(zhàn)爭（阿富汗戰(zhàn)爭與伊拉克戰(zhàn)爭），在全世界范圍內推進民主自由，維護國家安全。奧巴馬政府正視美國自身實力的有限性，重新調整全球戰(zhàn)略布局，注重多邊主義，收縮對歐洲資源投入，穩(wěn)定“大中東”地區(qū)局勢，加快推進亞太“再平衡”。強調不斷增強的經(jīng)濟實力、美國價值觀是國家安全的基礎和影響力的重要來源。特朗普政府強調多途徑提高國家安全，改革移民制度，加強邊界控制，以保護國土安全，運用經(jīng)濟外交與“能源主導權”促進經(jīng)濟繁榮，重建美國軍事實力，在印太、歐洲和中東等關鍵地區(qū)維持力量平衡，通過外交和發(fā)展努力，提高美國的影響力，以保護美國利益并戰(zhàn)勝競爭對手。

特朗普國家安全戰(zhàn)略的核心思想與主要觀點

特朗普政府國家安全戰(zhàn)略報告基于特朗普總統(tǒng)有原則的現(xiàn)實主義理念，在強調“全球領導地位”的同時，再次突出其“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想。報告凸顯經(jīng)濟安全就是國家安全，重新定位美國能源政策，謀求世界能源主導地位，提出印太戰(zhàn)略以保持區(qū)域平衡，謀求美國在關鍵國際多邊機構的影響力，強調美國仍將做全球溫室氣體減排的領導者，謀求在氣候變化領域的實質性國家利益。這些戰(zhàn)略舉措無疑將對全球經(jīng)濟貿(mào)易、能源安全、地緣政治以及氣候變化等領域產(chǎn)生深遠影響。

（一）提出重振美國經(jīng)濟與經(jīng)濟外交政策維護國家安全

一是明確將經(jīng)濟安全上升到國家安全戰(zhàn)略高度，提出重振美國經(jīng)濟的具體措施。報告提出，強大的經(jīng)濟對保護美國人民，支持美國生活方式，保持美國實力具有重要意義。當前不必要的規(guī)制措施、基礎設施落后等，嚴重阻礙了美國經(jīng)濟復蘇；不公平的國際貿(mào)易制度安排，導致部分國家獲得了不公平的競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟利益，使美國經(jīng)濟繁榮和國家安全受到巨大挑戰(zhàn)。因此，要多管齊下重振美國經(jīng)濟。具體措施包括：（1）降低管制成本，消除阻礙經(jīng)濟增長的不必要規(guī)定，在減少管制與實施充分監(jiān)管之間進行平衡。實施大規(guī)模減稅，改善美國基礎設施，為經(jīng)濟復興奠定基礎。（2）反對不公平的貿(mào)易做法，推動建立自由、公平和互惠的經(jīng)濟關系。（3）在技術研發(fā)與創(chuàng)新領域保持領先地位，撬動私人資本和專業(yè)人才投入創(chuàng)新，提高美國對創(chuàng)新人才的吸引力。（4）保護美國國家安全創(chuàng)新基地，加強知識產(chǎn)權保護，保護數(shù)據(jù)和底層基礎設施不受侵害。

二是明確提出經(jīng)濟外交政策，將其作為保護美國國家利益的重要手段。為保護美國經(jīng)濟免受非法行為者的侵害，美國將擴大自由市場經(jīng)濟共同體，加強與合作伙伴協(xié)作，進行公平互惠的貿(mào)易、投資和知識交流。加強與盟友伙伴的經(jīng)濟聯(lián)系，使用經(jīng)濟外交工具打擊共同威脅，采取包括制裁、反洗錢和反腐敗措施以及執(zhí)法行動等經(jīng)濟手段，對競爭對手形成更廣泛的戰(zhàn)略制約，斷絕恐怖分子、大規(guī)模殺傷性武器擴散者和其他非法行為者的資金來源，爭取不采取軍事行動就解決安全威脅。

（二）提出從能源獨立到能源主導并強化能源安全政策保障

一是明確提出能源主導（Energy Dominance）戰(zhàn)略，強化對全球能源問題的領導權。美國的能源主導地位源于其作為主要的生產(chǎn)者、消費者和創(chuàng)新者，在全球能源體系中處于核心地位，它可以確保能源市場自由開放以及美國能源基礎設施的彈性和安全。作為能源主導國，還能確保能源獲取的多樣化，能源成本的最小化，并認識到環(huán)境管理的重要性。美國能源主導戰(zhàn)略的提出與其能源獨立正逐步實現(xiàn)密不可分。近年來，美國石油對外依存度大幅下降，從2008年69.01%的峰值，下降到2015年的40.1%，且保持持續(xù)下降趨勢。目前，天然氣已基本實現(xiàn)自給，正實現(xiàn)出口。盡管美國能源安全形勢已在持續(xù)優(yōu)化，但特朗普政府國家安全戰(zhàn)略仍非常強調能源安全問題，不僅是出于自身國家安全的考慮，也是幫助美國盟友和合作伙伴對抗能源威脅的重要手段，美國作為能源出口國還需評估自身的脆弱性和基礎設施的彈性，這些都是作為能源主導國家的重點考量。

二是明確將合理開發(fā)能源產(chǎn)業(yè)，使其成為美經(jīng)濟增長的重要來源。報告強調，從國內獲得清潔、經(jīng)濟和可靠的能源，是未來幾十年美國繁榮、安全和強大的基礎。報告提出，將取消對開采頁巖油和其他國內資源的限制，充分開發(fā)美國豐富的煤炭、天然氣、石油、可再生能源和核能等能源資源，這將有利于刺激經(jīng)濟，為未來發(fā)展奠定基礎，并希望利用國內資源和能源效率的優(yōu)勢來提高能源產(chǎn)業(yè)競爭力。美國主張開發(fā)北美能源系統(tǒng)，承諾建立吸引投資、保護環(huán)境、加強能源安全、釋放區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ哪茉凑呖蚣堋?/p>

三是強調通過多種政策手段，確保使美國成為全球能源主導國家。（1）減少能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙。推動能源產(chǎn)業(yè)清潔安全發(fā)展，去除阻礙能源生產(chǎn)和限制經(jīng)濟增長的過度監(jiān)管，同時進行負責任的環(huán)境管理。（2）促進能源資源、技術和服務出口，為美國能源產(chǎn)業(yè)提供更多的市場準入和更大的競爭優(yōu)勢。（3）確保能源安全。保護全球能源基礎設施免受網(wǎng)絡和物理威脅，支持國內外能源、資源和航線多元化，推動戰(zhàn)略石油儲備現(xiàn)代化。（4）提高能源普遍服務水平，幫助發(fā)展中國家減少貧困，促進經(jīng)濟增長。（5）進一步提高美國在能源領域前沿技術的創(chuàng)新水平，通過高效的能源利用技術，為終端用戶實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境效益“雙贏”。

（三）提出印太戰(zhàn)略并著力提高美在多邊機構的影響力

一是旨在通過印太戰(zhàn)略強化與印度戰(zhàn)略同盟，鞏固美在該地區(qū)的領導地位。報告指出，印度－太平洋地區(qū)是世界上人口最多、經(jīng)濟最有活力的地區(qū)，地緣政治競爭日趨激烈，美國對此非常關注。報告進一步渲染了“中國威脅論”，指中國正利用經(jīng)濟誘因、懲罰手段、影響行動、暗示軍事威脅等手段推動地緣政治目標，在南海修建軍事基礎設施，削弱了該地區(qū)自由貿(mào)易、其他國家的主權及區(qū)域穩(wěn)定。報告還指出，朝鮮加快推動網(wǎng)絡攻擊、核武器以及彈道導彈，對全球安全的威脅日益嚴重。美國將加強與地區(qū)盟友全方位的合作，政治上加大對伙伴的堅定承諾和密切關系，經(jīng)濟上推動區(qū)域合作和自由開放，軍事上強化安全存在和防務網(wǎng)絡建設，以有效應對區(qū)域安全威脅。報告凸顯了印度的戰(zhàn)略價值并意圖拉攏印度，在印度洋上構成中國跟非洲和中東之間的戰(zhàn)略屏障。

圖/新華社

二是旨在通過強化領導和參與規(guī)則制定，提高美在關鍵國際多邊機構的影響力。報告指出，國際多邊機構對國家、企業(yè)和個人之間的相互交流建立了一系列規(guī)則，涵蓋陸地和海洋、北極、外太空和數(shù)字領域等，這有助于保護國際社會公共領域的自由開放，對美國的繁榮和安全至關重要。當前，威權主義國家利用多邊機構增進自己的利益，如果美國放棄領導權，將會失去良好的發(fā)展機遇。因此，美國必須強化在關鍵國際多邊機構的影響力，繼續(xù)在國際政治和安全機構發(fā)揮領導作用，在國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行和世界貿(mào)易組織（WTO）等機構發(fā)揮主導作用， 確保太空、網(wǎng)絡、天空和海洋等公共領域自由開放。

（四）強調美國要繼續(xù)做全球溫室氣體減排的領導者

一是強調統(tǒng)籌解決經(jīng)濟增長、能源安全與氣候變化問題。報告明確指出，氣候政策將繼續(xù)影響全球能源體系。鑒于未來的全球能源需求，許多發(fā)展中國家仍需要化石燃料以及其他形式的能源，以推動其經(jīng)濟發(fā)展，使其人民擺脫貧困。美國將平衡推進能源安全、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。盡管特朗普政府在氣候變化問題上有所后退，但報告非常強調美國的全球領導權，在奧巴馬政府“能源獨立”基礎上提出全球“能源主導”戰(zhàn)略，并強調美國的領導對全球經(jīng)濟增長和能源安全不可或缺。

二是強調美國仍要做全球溫室氣體減排的領導者。雖然與奧巴馬政府時期的國家安全戰(zhàn)略相比，特朗普政府將氣候變化從美國面臨的戰(zhàn)略威脅名單中“除名”，但氣候變化并未在特朗普國家安全戰(zhàn)略報告中徹底消失。在減緩氣候變化方面，報告強調通過創(chuàng)新、技術突破和能效提升，美國仍將是減少溫室氣體排放的全球領導者。適應氣候變化方面，報告在印太戰(zhàn)略里提出要支持太平洋島嶼地區(qū)的氣候脆弱國家，減少它們對經(jīng)濟波動和自然災害的脆弱性。

幾點啟示

美國特朗普政府國家安全戰(zhàn)略報告突出了“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，凸顯了中俄戰(zhàn)略競爭對手的威脅，也展示了美國謀求能源主導戰(zhàn)略的雄心，這對于我們妥善處理好中美兩國關系，加強戰(zhàn)略定力，強化低碳引領，有一定的啟示和借鑒作用。

一是知己知彼，強化戰(zhàn)略引領。

黨的十九大報告明確提出：中國積極發(fā)展全球伙伴關系，擴大同各國的利益交匯點，推進大國協(xié)調和合作，構建總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關系框架。雖然新版美國國家安全戰(zhàn)略報告多達33次提及中國，鼓吹中國在政治、經(jīng)濟、軍事等多領域挑戰(zhàn)美國，并認定過去40余年美國實施的對華接觸政策近乎失敗，因而有分析認為，該報告的發(fā)布或許意味著中美兩國之間將出現(xiàn)全面的競爭乃至沖突。而事實上，過去幾十年來，美國國內對如何發(fā)展中美關系始終存在不同觀點，這些觀點也并不新鮮，但仍需要我們對此應有充分的認識，加強對美國退出《巴黎協(xié)定》給全球治理帶來的影響及我國的應對策略等進行研究，強化戰(zhàn)略思維，加強戰(zhàn)略引領，努力推動中美關系在新時代有更大發(fā)展。

二是統(tǒng)籌謀劃，構建戰(zhàn)略體系。黨的十九大報告明確提出：堅持富國和強軍相統(tǒng)一，強化統(tǒng)一領導、頂層設計、改革創(chuàng)新和重大項目落實，深化國防科技工業(yè)改革，形成軍民融合深度發(fā)展格局，構建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。落實十九大精神，需要我們加強富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略研究，加強中長期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略研究，加強國家安全戰(zhàn)略研究，加強本世紀中葉長期溫室氣體低排放發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略研究，構建以建設現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略為引領，以國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略為核心，以創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調戰(zhàn)略、綠色發(fā)展戰(zhàn)略等為支撐的國家一體化戰(zhàn)略體系。

三是牢記使命，信守氣候承諾。積極應對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內在要求，也是負責任大國的責任擔當。積極應對氣候變化，既是對國際社會的承諾，更是對中國人民的承諾。在新時代、新形勢和新要求下，需要我們努力培育綠色低碳新增長點和新動能，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，積極倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，建設美麗中國，提升人民的獲得感、幸福感和安全感，為全球生態(tài)安全作出新貢獻；需要我們積極參與全球氣候治理，落實好減排承諾，合作應對氣候變化；推動構建人類命運共同體，建設清潔低碳美麗新世界，提升國際塑造力、感召力、影響力，保護好人類賴以生存的地球家園。