■編譯／郭磊

1990年以后，東歐11個(gè)迅速融入歐盟的國家（保加利亞、克羅地亞、捷克共和國、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞，以下簡稱東歐11國）均面臨著從社會(huì)主義到市場經(jīng)濟(jì)的艱難轉(zhuǎn)型。過去為適應(yīng)中央計(jì)劃而設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金制度必須適應(yīng)新的環(huán)境，各國都根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)和政治條件，重新考慮退休政策的各項(xiàng)細(xì)節(jié)，進(jìn)行了一系列不盡相同的改革。雖然這些國家的養(yǎng)老金制度需要徹底改革，但也有一個(gè)不可否認(rèn)的優(yōu)勢：即早在20世紀(jì)70年代，養(yǎng)老金的覆蓋率就已經(jīng)很高。

本文采用的評(píng)估養(yǎng)老金制度及其改革的具體標(biāo)準(zhǔn)有：養(yǎng)老金制度應(yīng)確保充足和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性；在代際之間是公平公正的；同時(shí)還應(yīng)處理好互助共濟(jì)與效率的關(guān)系?；ブ矟?jì)主要是為那些沒有繳費(fèi)的群體提供最低限度的社會(huì)保障，或者是保護(hù)收入遠(yuǎn)低于平均水平的群體。效率則要求制定的規(guī)則能夠激勵(lì)人們努力工作，而不是逃避養(yǎng)老的繳費(fèi)義務(wù)。對(duì)于東歐11國而言，由于在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)，達(dá)到法定退休年齡的人口增加迅速，效率對(duì)于養(yǎng)老金制度就顯得尤為重要。養(yǎng)老金制度還應(yīng)該是精心設(shè)計(jì)的。好的設(shè)計(jì)意味著社會(huì)保障體系應(yīng)盡可能地簡單，但又不是過于簡單。例如，把養(yǎng)老金的基準(zhǔn)期（用于計(jì)算養(yǎng)老金的初始值）限制在工作的最后幾年可以簡化養(yǎng)老金管理，但這種做法卻過于簡單化。

充足性和可持續(xù)性

為了達(dá)到充足性的要求，養(yǎng)老金制度提供的收入應(yīng)該滿足大多數(shù)老年人生活需要。從2005—2015年東歐11國老年人的相對(duì)收入中位數(shù)和貧困風(fēng)險(xiǎn)率（收入中位數(shù)的60%）來看，部分國家（如愛沙尼亞和拉脫維亞）的老年人收入相對(duì)較低，而匈牙利、波蘭和羅馬尼亞的老年人有較高的收入，在部分年份，甚至超過了勞動(dòng)年齡人口的收入中位數(shù)。

各國貧困風(fēng)險(xiǎn)率也存在差異，且在中短期的波動(dòng)非常大。捷克共和國、匈牙利和斯洛伐克的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)率遠(yuǎn)低于10%，波蘭和斯洛文尼亞也低于該地區(qū)平均水平；相比之下，盡管波羅的海的福利國家人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）相對(duì)較高，但似乎在解決老年貧困問題上卻困難重重。

通過分析表明，老年人的相對(duì)收入中位數(shù)與老年貧困風(fēng)險(xiǎn)率之間存在很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)。從2015年的數(shù)據(jù)來看，由于捷克共和國和斯洛伐克的貧困風(fēng)險(xiǎn)率非常低，出現(xiàn)了顯著的正值。而立陶宛和羅馬尼亞老年人收入中位數(shù)較高，但老年人的貧困風(fēng)險(xiǎn)率仍然很高。

可持續(xù)性最好的判斷標(biāo)準(zhǔn)是繳費(fèi)率或公共養(yǎng)老金支出占GDP的比例，通常認(rèn)為占比超過15%或繳費(fèi)率超過25%是過度的。從養(yǎng)老、殘疾和遺屬保險(xiǎn)占GDP的比例看，2005—2014年間，克羅地亞、匈牙利、波蘭和斯洛文尼亞的占比都曾經(jīng)達(dá)到10%，但并沒有超過15%。其他部分國家，尤其是愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛，相對(duì)于歐洲的平均養(yǎng)老金支出，養(yǎng)老金支出占GDP的比例一直比較低。

在養(yǎng)老金制度的長期可持續(xù)性評(píng)價(jià)中，2060年的數(shù)據(jù)顯示出顯著的差異。在2013—2060年間，由于人口老齡化，斯洛文尼亞的養(yǎng)老金支出占GDP的比例會(huì)有3.5%的增長。但同一時(shí)期，克羅地亞和拉脫維亞的這一占比卻分別會(huì)出現(xiàn)4個(gè)和3個(gè)百分點(diǎn)的下降，主要原因在于這兩個(gè)國家的公共養(yǎng)老金計(jì)劃部分被個(gè)人強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃所替代。

總之，東歐11國短期內(nèi)雖然沒有一個(gè)國家會(huì)負(fù)擔(dān)不起其養(yǎng)老金制度，但數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金與GDP之比、養(yǎng)老金支出與政府總收入之比均在持續(xù)上升。然而，相對(duì)較多的公共養(yǎng)老金支出并沒有使得東歐11國老年人的貧困風(fēng)險(xiǎn)率有所下降，在2010—2015年間， 60歲以上老年人的平均貧困風(fēng)險(xiǎn)率反而從15.3%上升到19.3%。因此，隨著時(shí)間推移，養(yǎng)老金的充足性堪憂，可持續(xù)性也日益惡化。

代內(nèi)和代際公平

代內(nèi)公平的重點(diǎn)在于養(yǎng)老金籌資和養(yǎng)老金收益的計(jì)算。養(yǎng)老金籌資的一般原則涉及對(duì)工資收入征稅的比例。養(yǎng)老金籌資中的代內(nèi)公平不僅要求對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)進(jìn)行評(píng)估，還需要對(duì)稅收進(jìn)行評(píng)估。從長遠(yuǎn)看，穩(wěn)定、公平的稅收制度是社會(huì)保障代內(nèi)公平的必要條件。

較多的討論集中在低收入群體和弱勢求職者的社會(huì)保障繳費(fèi)中斷以及超高收入者的繳費(fèi)上限問題。關(guān)于高稅收對(duì)就業(yè)的影響的爭論，經(jīng)常提到的是對(duì)低技能工人的負(fù)面影響，他們會(huì)比那些受過高等教育的同行受到更大的政策沖擊。政策制定者應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)低收入工人的社會(huì)保障繳費(fèi)和收入所得稅進(jìn)行一定的豁免。比如斯洛伐克：從2013年開始，如果企業(yè)以相對(duì)較低的工資雇傭長期失業(yè)者，則可以抵消企業(yè)的部分社會(huì)保障繳費(fèi)。

目前，大多數(shù)東歐11國都通過社會(huì)保障立法，對(duì)超高收入者的養(yǎng)老金繳費(fèi)上限進(jìn)行規(guī)定，波蘭是國家平均工資的2.5倍，斯洛伐克則高達(dá)7倍。與此不同的是，愛沙尼亞和匈牙利（2013年以后）在社會(huì)保障立法中沒有規(guī)定養(yǎng)老金的繳費(fèi)和待遇上限。這樣的安排在未來將面臨巨大的挑戰(zhàn)，一是養(yǎng)老金可能會(huì)過高，二是老年人群體中可能會(huì)出現(xiàn)明顯的養(yǎng)老金差距。

在養(yǎng)老待遇方面，代內(nèi)公平要求政策向繳費(fèi)基數(shù)低于平均水平的勞動(dòng)者傾斜。實(shí)踐中，大多數(shù)經(jīng)合組織（OECD）國家的養(yǎng)老金制度都規(guī)定收入較低者的替代率高于收入較高者。捷克共和國和克羅地亞的公共養(yǎng)老金制度非常重視再分配的作用。在捷克共和國，過往的繳費(fèi)對(duì)每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金只有非常小的影響。在克羅地亞，有最低養(yǎng)老金進(jìn)行保障，為低收入群體提高待遇水平。

鑒于未來的不確定性，評(píng)估代際公平在許多方面比評(píng)估代內(nèi)公平更具挑戰(zhàn)性。為了量化代際之間的責(zé)任分擔(dān)，有研究者采用了“代際核算”來評(píng)估養(yǎng)老金制度是否符合代際公平的原則，其最重要的應(yīng)用在于研究改革對(duì)子孫后代負(fù)擔(dān)的影響。在東歐11國中，該方法的最早研究對(duì)象是匈牙利。

也許最簡單的確保代際養(yǎng)老金公平的方法是通過名義賬戶制（NDC）確定繳費(fèi)率和養(yǎng)老金收益，根據(jù)平均預(yù)期壽命自動(dòng)調(diào)整養(yǎng)老金。然而NDC的問題在于，隨著人口老齡化的加深，養(yǎng)老金替代率的下降非常驚人。2013—2060年期間，拉脫維亞的總預(yù)期替代率將從33%左右下降到18%，波蘭的公共養(yǎng)老金制度平均替代率則將從53%下降到29%。

互助共濟(jì)與效率

如果一個(gè)養(yǎng)老金制度關(guān)注人口中較貧困階層的利益，那么它就遵守了互助共濟(jì)的原則。與之相對(duì)應(yīng)的是，效率原則要求制度在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的約束下達(dá)到最優(yōu)。當(dāng)政策偏向把年齡較大的勞動(dòng)者留在勞動(dòng)力市場上的時(shí)候（比如延遲法定退休年齡），平衡互助共濟(jì)與效率尤為重要。

東歐11國幾乎都允許提前或延遲退休。比較常見的做法是給予延遲退休者更豐厚的養(yǎng)老金，同時(shí)適當(dāng)削減提前退休者的養(yǎng)老金。匈牙利則是一個(gè)例外：截至2011年，凡是工作滿40年以上的女性，可在任何年齡退休；工作不滿40年的女性和全體男性，不論其個(gè)人情況如何，在達(dá)到法定退休年齡之前均不能退休。這兩條規(guī)則可能在某些情況下是不合理的（比如因健康問題選擇提前退休）。

在提前或延遲退休的調(diào)整政策上，東歐11國總體來說保證了精算上的公平。在斯洛伐克和斯洛文尼亞，如果在達(dá)到法定退休年齡之前提前退休，每提前一個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金削減0.5%；而延遲退休，每延遲一個(gè)月養(yǎng)老金則會(huì)有0.5%的上調(diào)。但也有一些國家（如愛沙尼亞）鼓勵(lì)勞動(dòng)者在達(dá)到法定退休年齡之后繼續(xù)工作，提前退休者每提前一個(gè)月養(yǎng)老金削減0.4%；超出法定退休年齡之后，每延遲一個(gè)月養(yǎng)老金上調(diào)0.9%。

根據(jù)NDC的定義，額外的工作年限會(huì)增加勞動(dòng)者的養(yǎng)老金總額，并且由于預(yù)期壽命的減少，每月應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金就會(huì)增加，所以NDC應(yīng)該是一個(gè)不錯(cuò)的計(jì)劃。然而，由于預(yù)期壽命存在差異，這種安排的復(fù)雜性變得越來越明顯。同時(shí)，養(yǎng)老金和過去的繳費(fèi)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，一個(gè)典型的NDC計(jì)劃可能更有利于富裕的、健康的人群。

公共養(yǎng)老金支出占GDP的比例（%）

各國不應(yīng)完全依賴于一項(xiàng)（N）DC計(jì)劃，應(yīng)該有最低養(yǎng)老金作為補(bǔ)充。拉脫維亞和波蘭就有這樣的制度安排。斯洛伐克于2015年引入了更慷慨的最低養(yǎng)老金，但僅有那些工作滿30年的勞動(dòng)者可以獲得，這可以刺激工作和繳費(fèi)。

最后，政策制定者在決定提前和延遲退休情況下養(yǎng)老金的削減和上調(diào)時(shí)，應(yīng)該考慮可能存在的逆向選擇，從而減少養(yǎng)老金制度中不合理的再分配。

制度設(shè)計(jì)缺陷

很少有研究去分析養(yǎng)老保險(xiǎn)中那些細(xì)微的、不易發(fā)現(xiàn)的問題，即制度設(shè)計(jì)缺陷。為了避免有失偏頗，我們認(rèn)為那些在長期前后矛盾的和不可持續(xù)的辦法都是錯(cuò)誤的。在東歐11國中，很多政策的不足都與養(yǎng)老金上調(diào)的細(xì)節(jié)相關(guān)。這些問題通常很復(fù)雜，并且很難預(yù)測其確切的后果。

首先，普遍存在的一個(gè)問題是養(yǎng)老金調(diào)整方案存在缺陷。以匈牙利為例，在20世紀(jì)90年代中后期，政府隨意調(diào)整指數(shù)，導(dǎo)致相對(duì)于勞動(dòng)者而言，退休者的情況逐漸惡化；在2013—2015年間，又出現(xiàn)矯枉過正，多次高估消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)，上調(diào)養(yǎng)老金幅度過大，高出維持退休者購買力水平8個(gè)百分點(diǎn)。保加利亞和羅馬尼亞的情況更為極端。兩國政府經(jīng)常對(duì)既有規(guī)則視而不見，通過行政指令上調(diào)和削減養(yǎng)老金，導(dǎo)致退休者的養(yǎng)老金收入非常不穩(wěn)定。在20世紀(jì)90年代，保加利亞養(yǎng)老金的替代率在28%—44%之間波動(dòng)。由于沒有明確的規(guī)則將養(yǎng)老金與通貨膨脹掛鉤，1991—2000年間，兩國的養(yǎng)老金購買力分別下降50%和40%。羅馬尼亞的養(yǎng)老積分（a generous indexation of benefits）在2007—2008年間上漲了50%，直接導(dǎo)致該國財(cái)政收支狀況惡化，程度達(dá)到GDP的2%。這些情況也動(dòng)搖了民眾對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度的信任。

其次，在計(jì)算初始養(yǎng)老金時(shí)也存在設(shè)計(jì)問題。一是大多數(shù)國家在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)，只考慮勞動(dòng)者退休前最后幾年的收入，這對(duì)那些工資曲線急劇上升的勞動(dòng)者更有利；二是對(duì)繳費(fèi)基數(shù)的上限控制不嚴(yán)，高收入者通常壽命高于平均水平，將獲得很高的退休收益。政策不僅造成老年人養(yǎng)老金之間的顯著差異，也增加了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。

最后，糟糕的設(shè)計(jì)往往源于社會(huì)保障立法的某些方面過于復(fù)雜。一些設(shè)計(jì)缺陷帶來的嚴(yán)重后果（比如沒有規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)的上限）可能在將來才會(huì)慢慢顯現(xiàn)，并且在某種程度上，公眾可能會(huì)覺得很難評(píng)估。這種復(fù)雜性和不透明性使得這些政策仍然被貫徹執(zhí)行，在長期可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)別情況的處理異常艱難。

此外，許多專家過分強(qiáng)調(diào)那些重大問題（如公共養(yǎng)老金部分私有化），卻很少或根本沒有注意到該地區(qū)養(yǎng)老金制度中那些微小的設(shè)計(jì)缺陷。實(shí)踐表明，后者的重要性甚至超過前者。這些細(xì)微問題通常比較復(fù)雜、短期之內(nèi)后果不明顯、缺乏可靠的數(shù)據(jù)支持，所以專家們通常會(huì)忽視或?qū)ζ溟L期影響缺乏深入研究。然而，隨著東歐11國的養(yǎng)老金預(yù)算越來越緊，政策制定者必須更加關(guān)注這一類設(shè)計(jì)缺陷，以避免未來可能的高昂代價(jià)。因此，處理好本文中所討論的政策問題，避免細(xì)微處的制度設(shè)計(jì)缺陷，將有助于各國的養(yǎng)老金制度更加穩(wěn)定、高效和公平。（文獻(xiàn)來自《國際社會(huì)保障評(píng)論》EStefan Domonkos and András Simonovits，“Pension reforms in EU11 countries: An evaluation of post-socialist pension policies”）■

譯者單位：中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)

學(xué)界動(dòng)態(tài)

專家學(xué)者建言《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂完善

我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》自1999年1月22日頒布施行以來，對(duì)于保障失業(yè)人員基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)，維護(hù)就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局發(fā)揮了積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和有關(guān)法律、政策的調(diào)整，現(xiàn)行條例已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。為此，人社部研究起草了《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案征求意見稿）》，并于2017年11月至12月初向社會(huì)公開征求意見。

為進(jìn)一步討論征求意見稿，為條例修訂建言獻(xiàn)策，12月11日，人社部召開失業(yè)保險(xiǎn)立法工作座談會(huì)，來自中國人民大學(xué)、清華大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)等高校和研究機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，地方人社部門負(fù)責(zé)人，參保企業(yè)代表和領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員代表參加了會(huì)議，就完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、建立社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，以及條例修訂的科學(xué)性、合理性和可執(zhí)行性，條例實(shí)施的預(yù)期效果、社會(huì)影響和條例實(shí)施后的工作重點(diǎn)等問題進(jìn)行討論評(píng)估。

本次《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂主要涉及健全制度功能、擴(kuò)大適用范圍、降低繳費(fèi)費(fèi)率、拓寬基金支出范圍、擴(kuò)大受益對(duì)象、統(tǒng)一農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工參保辦法、完善監(jiān)督管理體系、提高失業(yè)保障水平等8個(gè)方面，將奠定“保生活”“防失業(yè)”“促就業(yè)”的現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)-就業(yè)保險(xiǎn)體系。