黃萌萌

2017年12月20日，歐盟出臺(tái)了反傾銷調(diào)查新規(guī)，在同一天還頒布了首份《市場扭曲報(bào)告》，對中國的“市場扭曲”加以指責(zé)，并將中國單獨(dú)列為需要特別關(guān)注的國家。這充分暴露出了中歐之間在市場開放與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面的分歧，而且這種分歧還在隨著中國實(shí)力的增強(qiáng)而加大。

自2011年以來，中國對歐投資持續(xù)增長，尤其是高端生產(chǎn)與智能制造領(lǐng)域成為中國對歐投資新熱點(diǎn)。根據(jù)德國墨卡托中國研究中心、美國榮鼎咨詢和安永的報(bào)告數(shù)據(jù)，2016年中國對歐盟直接投資激增76%，達(dá)到351億歐元;相比之下，同年的歐盟對華直接投資額降至77億歐元。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國在歐直接投資數(shù)額的三分之二集中在英、德、意、法四國。特別是2016年，中國在德并購額從2015年的12億歐元激增至110億歐元，是德國在華并購額的三倍之多。中國在德投資項(xiàng)目多達(dá)118個(gè)，成為僅次于美國（194個(gè)）的對德國投資項(xiàng)目最多的國家，接近英（60個(gè)）、法（61個(gè)）對德投資項(xiàng)目數(shù)的總和。安永數(shù)據(jù)顯示，中國對歐投資激增的同時(shí)，也為歐洲帶來了近8000個(gè)就業(yè)崗位，特別是在德國創(chuàng)造了近2400個(gè)新就業(yè)崗位。盡管看到了中國投資帶來的機(jī)遇，面對中歐之間的投資與并購失衡時(shí)，歐盟還是對中國經(jīng)濟(jì)崛起與國際話語權(quán)的上升倍感恐懼。

歐盟對中國投資的審查正在趨緊

2017年2月，德、法、意三國聯(lián)手向歐盟委員會(huì)提交關(guān)于審查外來投資的立場文件，呼吁歐盟授予成員國在并購中擁有更多否決權(quán)，審查非歐盟國家在歐投資是否會(huì)影響歐洲戰(zhàn)略利益，是否符合歐盟市場規(guī)則，該文件主要針對“國家支持、政府補(bǔ)貼和戰(zhàn)略性投資”的非歐盟投資者。6月，法國總統(tǒng)馬克龍呼吁歐盟加強(qiáng)對于中國企業(yè)在安全戰(zhàn)略領(lǐng)域的并購行為的審查，得到德國總理默克爾的積極響應(yīng)。7月，德國政府內(nèi)閣通過《德國對外經(jīng)濟(jì)條例》第九次修正案，用于限制歐盟以外國家的并購行為。根據(jù)這項(xiàng)新法規(guī)，當(dāng)歐盟以外的國家并購德國的一些掌握關(guān)鍵技術(shù)以及與安全相關(guān)技術(shù)企業(yè)超過25%的股份時(shí)，德國政府可以以“對公共秩序的威脅”為由加強(qiáng)審查，甚至阻止收購，評(píng)估時(shí)間也從原有的兩個(gè)月延長到四個(gè)月。9月，歐盟委員會(huì)主席容克在盟情咨文中響應(yīng)德、法、意的倡議，提出在歐盟層面建立一個(gè)類似于美國外國投資委員會(huì)的機(jī)制。理由是，當(dāng)非歐盟國家的國有企業(yè)對歐盟關(guān)鍵技術(shù)、敏感信息以及基礎(chǔ)設(shè)施等戰(zhàn)略性資源進(jìn)行并購時(shí)，不僅對歐盟保持技術(shù)領(lǐng)先地位不利，也會(huì)威脅歐盟的“安全和公共秩序”。

以上這一系列立法動(dòng)向表明歐盟的投資政策正在逐漸收緊，針對中國在歐投資與并購加強(qiáng)限制之意明顯。歐盟大國——德國和法國大力推動(dòng)加強(qiáng)歐盟對外投資審查，馬克龍的歐盟改革計(jì)劃中就包括加強(qiáng)歐元區(qū)國家投資政策一體化，期待與德國聯(lián)手采取行動(dòng)，加強(qiáng)對歐盟外來投資的監(jiān)管。中短期內(nèi)歐盟機(jī)構(gòu)極有可能針對中國在歐投資，包括在中東歐地區(qū)的投資出臺(tái)一系列限制條款。目前歐盟成員國中已有近一半設(shè)立了針對外國直接投資的審查機(jī)制。

然而，與美國外國投資委員會(huì)對外國投資具有否決權(quán)不同，歐盟各成員國對于外國投資的審查具有最終決定權(quán)，歐盟倡議仍需各成員國共同決議。目前，歐盟各國對于投資審查機(jī)制的態(tài)度分歧較大，要想在短期內(nèi)達(dá)成共識(shí)具有一定難度?？傮w而言，歐盟大國如德國、法國和意大利持贊成立場;以希臘為代表的受歐債危機(jī)嚴(yán)重沖擊的國家以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需外援的中東歐國家則反對加強(qiáng)審查。匈牙利總理歐爾班直言，在歐盟資源捉襟見肘的情況下，中東歐國家需要中國的技術(shù)和投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。此外，德國內(nèi)部對于這種加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)的行為也有不同聲音。德國聯(lián)盟黨議會(huì)黨團(tuán)副主席米夏埃爾·?？怂拐J(rèn)為新規(guī)定無疑是“封閉市場的信號(hào)”。德國高盛集團(tuán)分析師亞歷山大·邁爾表示，政府此舉會(huì)提高中小企業(yè)獲得風(fēng)險(xiǎn)投資的難度。

投資審查背后的歐盟疑慮

歐盟對于中國投資展現(xiàn)出期待與焦慮并存的矛盾心理，既希望把握中國投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇;同時(shí)也擔(dān)憂中國企業(yè)獲取對于歐洲企業(yè)的控制權(quán)——不僅掌控關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和安全領(lǐng)域的敏感信息，還在市場對等開放、歐盟投資與貿(mào)易規(guī)則以及社會(huì)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面對歐形成壓力。歐盟加強(qiáng)中國對歐投資審查，主要出于以下三方面的考慮：

首先，產(chǎn)業(yè)政策利益之爭。近年來，中國對機(jī)械制造以及與工業(yè)4.0相關(guān)的德國高科技企業(yè)并購引起了德方高度警惕。德國帶頭要求歐盟設(shè)立外國投資審查機(jī)制。這是因?yàn)楫?dāng)前世界大國對于研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新以及國際并購的競爭已經(jīng)愈演愈烈，目的是在數(shù)字化時(shí)代掌握先機(jī)。過去三年內(nèi)，德國、英國和意大利被非歐盟國家收購企業(yè)的價(jià)格總額均超過它們的海外并購的總額，德國的差額最為巨大。歐盟大國希望維護(hù)其傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)先地位和工業(yè)4.0領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)成果。目前，德國聯(lián)邦政府組閣未定，但各政黨均打出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大旗，德國與歐洲政界均將此視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇。因此，德國《對外經(jīng)濟(jì)條例》第九次修正案可以說是針對著中國大規(guī)模投資來的：原有條例只是限制外國資本對德國軍工、信息安全企業(yè)的收購，新規(guī)則將限制擴(kuò)大到“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，如為電網(wǎng)、供水系統(tǒng)提供軟件服務(wù)的企業(yè)，為銀行、電信網(wǎng)絡(luò)、機(jī)場提供軟件的廠商，以及掌握相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)云服務(wù)的企業(yè)等。

其次，規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)之爭。最近五年以來，中國與中東歐國家合作成果頗豐。在2017年11月舉行的第六次中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人布達(dá)佩斯會(huì)晤中，國務(wù)院總理李克強(qiáng)宣布中國將對該地區(qū)投資30億歐元，引起西方媒體的廣泛關(guān)注。歐洲大國和歐盟機(jī)構(gòu)對此的疑慮主要存在于以下三個(gè)方面：第一，認(rèn)為中國“一帶一路”倡議與“16+1”合作機(jī)制不僅輸出技術(shù)、產(chǎn)能與資本，同時(shí)還向中東歐輸出中國模式的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，構(gòu)建歐盟以外的另一套機(jī)制，削弱歐盟對于其“新成員國”的約束力;第二，中國可能通過在中東歐的投資為中國企業(yè)進(jìn)入歐洲共同市場打開渠道，為在歐盟大國展開企業(yè)并購提供便利;第三，中東歐國家對于中國的“依賴”可能會(huì)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展至政治領(lǐng)域，比如在“人權(quán)”與南海問題上希臘、匈牙利兩國曾與歐盟機(jī)構(gòu)立場相異，歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)了“中國投資分裂歐洲”的言論。德國政界甚至拋出“一個(gè)歐盟的原則”，并將其與“一個(gè)中國原則”相比較。

歐盟層面對中國對歐投資的疑慮更是基于歐洲商界對于中國進(jìn)一步向歐洲企業(yè)開放市場的訴求之上的。歐洲商界不斷要求中國放開限制投資的行業(yè)，建立獨(dú)資而非合資企業(yè)。中長期內(nèi)，歐盟與中國將在“標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則”以及與之相關(guān)的“市場開放”等問題上進(jìn)行激烈博弈。

再次，歐盟疑慮與美國影響。全球經(jīng)濟(jì)增長乏力的背景下，美歐發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)趨勢加強(qiáng)，自由貿(mào)易價(jià)值觀在歐美國家內(nèi)部遭遇挑戰(zhàn)，美國與歐洲大國收緊對外來投資的監(jiān)管。美國常以“國家安全”為由，告誡歐洲大國謹(jǐn)慎對待中國在歐投資。二戰(zhàn)后至今，跨大西洋聯(lián)盟形成了成熟的政治、經(jīng)濟(jì)與文化交流機(jī)制，雖然特朗普上臺(tái)后美歐領(lǐng)導(dǎo)人由于價(jià)值觀分歧而爭吵不斷，但跨大西洋伙伴政商交流仍然密切。特別是在對華政策上，美歐傾向于形成協(xié)調(diào)性意見。2017年8月，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄，授權(quán)美國貿(mào)易代表審查所謂的“中國不公平貿(mào)易行為”。9月，歐盟委員會(huì)主席容克提出的歐盟投資審查機(jī)制倡議便是參照美國先例所為。

歐盟加強(qiáng)投資審查的行為是其對于中國經(jīng)濟(jì)力量崛起的“不平衡與驚訝”的心理反應(yīng)，這扎根于美歐長期處于國際規(guī)則制定者與世界秩序主導(dǎo)者地位的歷史。然而，中歐之間龐大的貿(mào)易投資總額帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇將助力雙方可持續(xù)發(fā)展并為全球治理帶來物質(zhì)保障。十九大報(bào)告明確了中國“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的外交理念，表明中國在國際社會(huì)將致力于化解矛盾、加強(qiáng)多元合作以及推動(dòng)共同治理。中歐在“互聯(lián)互通”機(jī)制平臺(tái)上加強(qiáng)對話、解決貿(mào)易爭端并且在不同規(guī)制中尋求妥協(xié)與共識(shí)遠(yuǎn)比貿(mào)易保護(hù)更可促進(jìn)雙方社會(huì)福祉。

（本文受社科基金青年項(xiàng)目：《歐洲“選舉年”后美歐關(guān)系走向及對我影響研究》資助，項(xiàng)目編號(hào)17CGJ018）

（作者為2017～2018德國總理獎(jiǎng)學(xué)金學(xué)者，中國社會(huì)科學(xué)院歐洲所中德合作研究中心副秘書長、助理研究員）