任琳

在2017年12月14～15日舉行的歐盟冬季峰會上，經(jīng)27個成員（英國除外）一致通過，歐盟對英國的脫歐談判進(jìn)入第二階段。自脫歐談判啟動以來，圍繞“分手費(fèi)”等核心問題的談判一直是難有進(jìn)展，直到峰會前夕，才在雙方妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成一定程度上的共識。

2017年12月13日，英國倫敦，示威者在英國議會大廈外抗議脫歐。當(dāng)天，英國下議院針對脫歐法案通過相關(guān)修正案，要求未來英國和歐盟的脫歐談判協(xié)議必須經(jīng)議會通過。

回顧歷史，英國的入歐之旅，不僅是不順利的，也是不完全的。顯然，脫歐的情緒在英國加入歐盟之時就存在，只是英國對脫歐的系列工作和影響沒有非常清晰的認(rèn)知，在心理與程序上都未準(zhǔn)備好。歷史上，英國更像是一個“離岸平衡手”，對歐洲大陸而言，它顯得若即若離。當(dāng)在1960年首次申請加入歐共體的時候，英國遭到否決，13年之后英國才最終加入歐共體。入歐兩年之后，英國就發(fā)生了圍繞是否繼續(xù)留在歐共體的第一次公投。1984年，鐵娘子撒切爾夫人又盤算著不能白白為歐共體貢獻(xiàn)公共產(chǎn)品，接著通過談判實(shí)現(xiàn)了歐共體根據(jù)貢獻(xiàn)程度給予英國部分退款的外交成果。即使歐盟之意在于將歐元打造成為歐洲的單一貨幣，英國還是拒絕使用歐元。如此，英國有自己獨(dú)立的貨幣，未曾全面加入歐元區(qū)，也使得它能夠保有一定的出口競爭力，“非對稱地”從歐盟經(jīng)濟(jì)一體化中享受好處。然而，不完全的成員國身份進(jìn)一步削弱了英國針對歐盟事務(wù)參政議政的“話語權(quán)”，也為英國脫歐做了情緒上的準(zhǔn)備。

盡管矛盾重重，歐盟的核心國家仍在不斷努力，希望維系歐洲的一體化事業(yè)，包括對希臘、意大利等國保持很高程度的寬容，這都顯示了它們的希望。如此，歐盟及其核心國家德法顯然也沒有意料到，經(jīng)濟(jì)狀況相對較好的英國成了“離家出走”的第一只“出頭鳥”。因此，不難理解歐盟“英國脫歐”問題首席談判官巴尼耶的強(qiáng)硬態(tài)度。

第一階段談判：緩慢而艱難

2013年，備選中的卡梅倫首次提出給予英國民眾決定是否留歐的選擇機(jī)會。歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣，困難重重的背景之下，媒調(diào)進(jìn)一步加劇了人們對英國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會矛盾的認(rèn)知，并將矛頭指向歐盟的痼疾和難民問題。如此，脫歐的情緒在不知不覺中漫延，直至無法輕言回頭。時至2017年3月，伊麗莎白女王批準(zhǔn)“脫歐”法案，并授權(quán)特雷莎·梅正式啟動脫歐程序。

英國脫歐談判的第一階段將問題聚焦在“分手費(fèi)”、愛爾蘭邊界，英歐公民權(quán)利等議題上。在現(xiàn)實(shí)談判中，難以打破雙邊對話的僵局，英國和歐盟都不肯輕易做出妥協(xié)。英國希望脫歐后也能夠維持作為歐盟成員的大部分權(quán)益;相反，面對只想占便宜卻不想分擔(dān)責(zé)任的英國，歐盟堅(jiān)守立場，絕不退縮。這樣，英國脫歐談判只能是被一再延緩，難以推進(jìn)。

首先，圍繞“分手費(fèi)”的談判包括：是否要支付“分手費(fèi)”以及其內(nèi)容和金額。英國與歐盟圍繞是否存在“分手費(fèi)”的爭論，無非是歐盟為加入國設(shè)立的準(zhǔn)入門檻，既然在加入時做出了承諾，那么，歐盟希望英國可以履行分擔(dān)準(zhǔn)入時認(rèn)可的計(jì)劃和項(xiàng)目費(fèi)用。再者，“分手費(fèi)”的內(nèi)容包括了原英國籍歐盟員工的退休金、英國認(rèn)可的應(yīng)需向歐盟財(cái)政支付的項(xiàng)目及計(jì)劃費(fèi)用，以及在英歐盟機(jī)構(gòu)所需的搬遷費(fèi)用等。這一筆賬算下來，歐盟向英國索取的“分手費(fèi)”達(dá)到了500億～600億英鎊，遠(yuǎn)超英國最初樂意支付的200億歐元。不菲的“分手費(fèi)”一度讓不少英國民眾后悔脫歐。

其次，愛爾蘭邊界問題說的是愛爾蘭和英國的北愛爾蘭地區(qū)的300公里模糊邊界的問題。根據(jù)雙方約定，在此區(qū)域內(nèi)，人員與貨物可以免邊檢和海關(guān)地自由流動。然而，一旦英國啟動脫歐程序，該地區(qū)接壤的將是歐盟區(qū)和非歐盟區(qū)國家。如何處理這300公里的“軟邊界”，將是一個難解的雙層博弈。談判多次卡在這個問題上。如果英國接受愛爾蘭單方面的要求，在農(nóng)業(yè)等問題領(lǐng)域開放入境管控，就等于將整個英國繼續(xù)置于歐盟關(guān)稅同盟的框架之下;而不顧北愛問題的特殊性，又可能帶來局勢不穩(wěn)。但是，如果僅把北愛留在關(guān)稅同盟里面，則在某種形式上將北愛與整個英國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系割離開來。因此，保護(hù)“軟邊界”的問題成為談判中相當(dāng)棘手的問題。

最后，英歐公民權(quán)益的問題。相對于前面兩個問題的棘手，該問題則涉及法律權(quán)益等方面的細(xì)節(jié)談判。英歐公民主要指兩類人，一是留在歐盟的英國公民;一是留在英國的歐盟公民。在脫歐后，他們的權(quán)利該如何維護(hù)，也就成為一個關(guān)注的焦點(diǎn)。兩者是否能夠獲得對等的公民權(quán)利是談判的重點(diǎn)。

第二階段談判：仍不容樂觀

現(xiàn)在，第一階段的基礎(chǔ)性談判已經(jīng)完成，第二階段談判將主要聚焦英國在脫歐過渡期的待遇問題上，此外還有歐英未來關(guān)系等。其中，圍繞貿(mào)易領(lǐng)域的談判是雙方關(guān)注的重點(diǎn)。是“硬脫歐”還是“軟脫歐”，對于英國的企業(yè)來說至關(guān)重要。一旦談不成，必須選擇“硬脫歐”，將給英國企業(yè)帶來巨大的挑戰(zhàn)。政府層面想要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維系英鎊地位，企業(yè)層面想要繼續(xù)從歐盟單一市場中獲利。這兩者都是非常困難的。好在有兩年的過渡期，英國在政府和企業(yè)層面能夠有所準(zhǔn)備和緩沖。

展望第二階段的談判，依然是烏云籠罩。內(nèi)政和外交兩個層面上看，英國在第二階段的脫歐談判都不那么樂觀。

從內(nèi)政層面上看，英國內(nèi)政困境為第二階段的脫歐談判增加了難度。特雷莎·梅的誤判致使英國保守黨政府陷入僵局。提前舉行的大選沒能贏得更多的支持，相反卻導(dǎo)致了少數(shù)派政府的現(xiàn)狀。特雷莎·梅陷入黨內(nèi)不團(tuán)結(jié)、黨外團(tuán)結(jié)任務(wù)同樣艱巨的困境。一方面，保守黨內(nèi)部不團(tuán)結(jié)，新老兩代黨員之間的分歧頗多。另一方面，她也一度努力爭取北愛爾蘭民主統(tǒng)一黨的支持。在脫歐公投中梅站在留歐陣營，這也成為她在保守黨內(nèi)部的“原罪”，很難得到保守黨右翼的全權(quán)信任。加之，保守黨實(shí)際上在如履薄冰地維系著微弱優(yōu)勢。那么，保守黨內(nèi)部勢力對特雷莎·梅的要價也會越來越高。處理不好平衡事務(wù)，特雷莎·梅的首相之位很容易被“架空”。不滿情緒在英國社會有所漫延。在這種情況下，提振國內(nèi)士氣、穩(wěn)定局勢，都是和推進(jìn)脫歐進(jìn)程同樣重要的方面。

從外交層面上看，歐盟認(rèn)為英國在歐債和難民危機(jī)困擾歐洲之際只求自保堅(jiān)持脫歐的行為，可謂“釜底抽薪”，因此歐盟很難接受跟英國“友好離婚”。這樣英國希望通過談判，謀求維持部分對歐利益的夙愿很可能難以達(dá)成。不少脫歐支持者認(rèn)為，挪威或瑞士模式可能會值得借鑒，其與英國脫歐的夙愿幾近相似，在操作層面上又能夠把脫歐的損失降到最低。自然，從操作層面看，這種模式可行，只是面對一個能做出“釜底抽薪”之舉的英國，歐盟很難做出進(jìn)一步的讓步。歐盟很難同意英國“隨意挑選自己想要的規(guī)則”，不負(fù)擔(dān)成本，卻想繼續(xù)享受好處。在這種情況之下，脫歐后的英國很可能要努力適應(yīng)一套獨(dú)立于歐盟區(qū)的新規(guī)則、新制度。

很難判斷英國脫歐對歐盟的影響

最后，說脫歐帶來的影響。從短期看，脫歐對英國來說無疑是有利的，將為英國節(jié)省80億英鎊向歐盟財(cái)政繳納的款項(xiàng)。而且歷史上，英國對歐盟地區(qū)的經(jīng)濟(jì)依存度并不是那么大。因此，部分專家認(rèn)為，脫歐對英國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易帶來的震蕩效應(yīng)并不大。然而，英國一旦完全脫歐，將不能以優(yōu)惠條件進(jìn)入歐盟市場。從體量上看，歐盟這個外部市場是大于英國絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作伙伴的。再者，即使貿(mào)易依存度沒有那么大，其他非貿(mào)易部門的經(jīng)濟(jì)損失也是要納入計(jì)算范圍的。特別是不少金融機(jī)構(gòu)隨著脫歐進(jìn)程撤離英國，將會使英國喪失很多機(jī)會，不僅僅是投融資業(yè)務(wù)的縮水，還包括喪失大量的就業(yè)崗位。相反，法蘭克福等其他歐洲城市反而可能成為這場“大搬遷”的受益者。

一時間，很難判斷英國脫歐對歐盟的影響。但是，沒有了英國的歐盟，在經(jīng)濟(jì)體量上將有所減小。實(shí)際上，如上所述，在金融能力培育等方面，其他歐洲國家和城市反而會收獲利好。隨著歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)緩慢向好，也讓人們開始不那么擔(dān)憂英國脫歐將會帶給歐洲的負(fù)面震蕩效應(yīng)。在國際話語權(quán)方面，英國脫歐無疑會給歐盟帶來一定的影響。失去了作為安理會常任理事國之一的英國，歐盟將在部分領(lǐng)域內(nèi)喪失國際話語權(quán)優(yōu)勢。從這個角度看，在英國脫歐后，若能實(shí)現(xiàn)歐盟與英國的良性互動，對雙方來說都將大有裨益。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）