姚穎

毫無疑問，2017年的中緬關系比以往更加熱絡，而相比之下美緬關系似乎變得有些“冷淡”。

2017年11月15日，緬甸國務資政杜昂山素季會見來訪的美國國務卿蒂勒森。

實際上，2017年正好是美緬建交70周年，但在媒體上似乎討論得不多。1947年9月18日，在緬甸還沒有正式獲得獨立之前，美國就與緬甸建立了大使級別的外交關系。在過去70年間，兩國關系經(jīng)歷了不少起伏，外交關系也曾一度從大使級降至代辦級別。在奧巴馬政府“重返亞太”戰(zhàn)略的背景下，兩國開始積極接觸，重新建立起大使級別的外交關系。但后來，美緬兩國國內政治變動（2015年民盟在緬甸大選中獲勝、2016年特朗普當選總統(tǒng)），對雙邊關系產生了一定影響，尤其是特朗普上臺后更加關注美國內事務，對東南亞地區(qū)的興趣不太大。單就2017年而言，美緬關系可以說是四平八穩(wěn)。美國在緬甸的首要目標是敦促緬甸鞏固民主、進一步民主化，不過在涉及兩國核心利益問題上（比如朝核問題和“羅興亞人”問題），雙方高層保持著密切溝通、相互配合，可見美國深知在緬甸人權問題和現(xiàn)實政治之間孰輕孰重。

緬甸對美國的戰(zhàn)略意義有限

2017年11月，特朗普在亞洲之行中首次公開提及“印太”概念。不少分析人士稱，特朗普的目的是拉攏印度、攜手澳大利亞和日本共同遏制中國，以確保一個“自由、開放、繁榮和包容的印太地區(qū)”。目前特朗普所謂的“印太戰(zhàn)略”尚無實質內容，暫時難以做出較有意義的評估。雖然美國在亞太的存在很可能不如從前，但有一點是肯定的，那就是特朗普政府與奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略有一脈相承之處，即平衡中國在亞太的影響力，維持美國的影響力。

誠然，美國將其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略重點調整到了東北亞，部分東南亞國家也逐步意識到，未來很可能難以依賴美國的“安全保障”，因此不得不對中美實施等距離外交。然而，緬甸與這些國家不一樣。緬甸一直奉行獨立自主、不結盟的外交政策，并沒有依賴美國的“安全保障”，因此即便美國收縮在東南亞地區(qū)的安全布局，并不會在實質上影響美緬關系的根基。但不可否認的是，緬甸有不少精英的確希望美國能作為平衡中國的力量保持在緬甸的存在。

自奧巴馬政府以來，美國確實給予了緬甸異乎尋常的重視。這從美緬關系歷史來看是一種反常，但從美國平衡中國在緬影響力以及遏制中國崛起的最終目標來看，倒也在“情理之中”。不過，美國對緬甸的“重視”只是與奧巴馬之前的美國政府相較而言，如果將其與美國和其他亞太國家關系進行對比，美緬關系在美國外交和戰(zhàn)略中的優(yōu)先級別其實很有限。最典型的例子就是，2017年12月美國發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》稱，在東南亞國家中，菲律賓和泰國仍然是美國重要的盟友與市場，越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡正在逐漸成為美國的安全和經(jīng)濟伙伴，但報告中并沒有提及緬甸。此外，美國對緬甸的貿易和投資也很有限。2017年6月緬甸官方公布的數(shù)據(jù)顯示，美國在緬投資額約為20多億美元，其中直接從美國進入的投資額僅有400萬美元左右，其他均為通過新加坡進行投資。總體而言，緬甸對于美國的戰(zhàn)略意義是有限的，遠不如其對于中國的意義。目前來看，特朗普和杜昂山素季主政下的美緬關系熱度在下降，正向常態(tài)回歸。

從熱絡回歸常態(tài)

實際上，特朗普政府對緬政策正在變得更加成熟務實，在緬甸人權問題和現(xiàn)實政治之間更加傾向于后者。首先，2017年8月25日，若開邦發(fā)生部分“羅興亞人”暴力襲警事件后，美國駐緬使館很快就在官網(wǎng)上發(fā)布了聲明，譴責該起暴力襲擊事件，并公開指出希望緬甸安全當局能夠尊重法治、停止暴力、恢復當?shù)仄矫竦纳?。美國的官方立場是希望緬甸政府遵循?lián)合國前秘書長安南領銜的若開事務顧問委員會發(fā)布的若開事務報告。該報告就有關社會經(jīng)濟發(fā)展、“羅興亞人”入籍問題、自由往來、政治領域和參與民間組織、發(fā)揚文化、所有民間組織的安全、緬甸與孟加拉國的交流等提出了建議。其次，2017年11月，美國國務卿蒂勒森訪問緬甸斡旋“羅興亞人”問題。在此訪中，蒂勒森明確表示，美國將繼續(xù)在緬甸民主轉型進程、民族和解、打擊暴恐等事務上向緬方提供援助與支持，并期待緬甸早日實現(xiàn)和平。與訪問前緬甸媒體預期的指責和批評不同，蒂勒森沒有在公開場合使用“羅興亞人”一詞，其與杜昂山素季的新聞發(fā)布會也受到了緬甸媒體的贊賞，認為其做出了“平衡且有建設意義”的發(fā)言。

除了與民選政府保持緊密聯(lián)系之外，美國始終與同樣處在緬甸權力中心的軍方保持互動。訪緬期間，蒂勒森與緬甸國防軍總司令敏昂萊會晤，討論了調查若開邦真實情況、難民重新安置、美緬兩軍合作打擊恐怖主義和毒品犯罪等事宜。此外，2017年9月，緬甸國防軍副總司令梭溫在韓國首爾參加韓美陸軍共同主辦的太平洋地區(qū)陸軍參謀長會議期間，與美國太平洋司令部陸軍司令羅伯特·布朗進行了會談，商討在相關問題上的合作。美國駐緬大使斯科特·馬歇爾與敏昂萊在過去一年也多次就“羅興亞人”問題進行會晤。如果與英國的態(tài)度進行對比，更能看出美國處理與緬甸軍方關系的謹慎。比如，2017年9月英國宣布終止培訓緬甸軍官，讓緬甸國防軍十分難堪，不得不召回所有在英軍官。2017年10月針對緬甸的安理會議案也是由英法兩國提議起草的。而2017年11月美國盡管在聯(lián)大就緬甸人權狀況決議草案投了贊成票，但并沒有就此事在高層外交上對緬甸步步緊逼。美國仍然繼續(xù)通過擴展的國際軍事與教育訓練，在和平建設、人道主義援助和救災上增強緬甸軍隊的能力。

2017年10月24日，美國國務院發(fā)布聲明稱，鑒于緬甸若開邦發(fā)生的一系列“侵犯人權”行為，美國政府宣布對涉及若開問題的緬甸軍方官員進行制裁，并將撤銷對緬甸的軍事援助。聲明還表示，美方還在考慮是否繼續(xù)對緬甸進行經(jīng)濟等多方面的制裁。12月20日，特朗普簽署行政令公布一批“全球馬格尼茨基”制裁名單（2015年美國參議院通過《全球馬格尼茨基人權問責法》，授權美國政府對“世界各國違反人權者”進行制裁），緬甸原西部軍區(qū)司令貌貌梭位列其中，但暫不考慮制裁敏昂萊。盡管如此，從某種程度上看，美國對緬軍方的制裁象征意義大于實質意義，一方面是出于地緣政治的考慮，另一方面美國內關于制裁的效力一直存在爭議，制裁的最終力度如何還要看美國內不同政治勢力的角力。

美國在緬甸人權問題上更加務實的處理方式，也換來了緬甸在朝核問題上對其的實質配合與支持。緬甸與朝鮮的關系一直為美國詬病。2017年7月，美國國務院朝鮮事務特使約瑟夫·云訪問緬甸，目的就是向緬甸施壓，要緬甸斷絕與朝鮮的軍事關系。緬甸官方也首次按照安理會決議要求針對朝鮮采取實質行動，宣布驅逐被列在制裁名單上的朝鮮在緬官員。

總體而言，美國與緬甸民選政府、軍方、議會以及民間機構等各層次都保持著緊密互動，多軌外交特點明顯，雙方在彼此的核心問題上也能形成默契。因此，美緬關系并沒有變得冷淡，而是從奧巴馬時期的反常熱絡向常態(tài)回歸。

（作者為清華大學發(fā)展中國家研究項目博士生）