鄒東升，陳思詩

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的緣起

制度是一種社會(huì)建構(gòu)，它代表了參與人內(nèi)生的、自我實(shí)施的行動(dòng)決策規(guī)則的基本特征，因而治理著參與人在重復(fù)性博弈的策略互動(dòng)[1]。可見，制度生成的路徑就是“策略行為-博弈狀態(tài)-制度建構(gòu)”，在這一影響路徑中，制度是一種集體現(xiàn)象，它是公共建構(gòu)的產(chǎn)物，這一公共建構(gòu)的過程是主觀博弈的過程，不同個(gè)人會(huì)有不同的策略行為選擇[2]。因此，不理解制度，就不能夠理解人類社會(huì)自身及其運(yùn)行邏輯。“清單制”肇始于行政權(quán)力改革，作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、理順政企和政社關(guān)系的制度創(chuàng)新開始進(jìn)入國家治理領(lǐng)域，并以參與人之間的互動(dòng)和溝通方式在全國各級(jí)地方政府快速擴(kuò)散。我國是單一制國家，中央政府與地方政府是一體聯(lián)動(dòng)的，推動(dòng)作為重要行政改革措施的權(quán)力清單制度也是“集中力量辦大事”。黨的十八大后中央政府將負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定工作提上日程，要求政府曬出“權(quán)力清單”，給出“負(fù)面清單”，理出“責(zé)任清單”，做到法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為，著力構(gòu)建“有限政府”和“有效政府”。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，并將權(quán)力清單寫入黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)，正式開啟了權(quán)力清單的制度化歷程。2015年3月，在權(quán)力清單實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，中辦、國辦以頂層設(shè)計(jì)方式聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱2015年《意見》)，對(duì)權(quán)力清單制度推行工作作出全面部署，并要求“省級(jí)政府2015年底前、市縣兩級(jí)政府2016年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作”，成為國家治理層面政府權(quán)力清單制度全面推進(jìn)的綱領(lǐng)性文件。省級(jí)政府作為我國五級(jí)政府中同時(shí)兼具執(zhí)行職能和決策職能的政府之一，在自上而下的行政命令和自下而上的政策學(xué)習(xí)方面發(fā)揮著重要的中介傳導(dǎo)作用；并且權(quán)力清單相比于責(zé)任清單和負(fù)面清單而言，是實(shí)踐最早、推進(jìn)最快、覆蓋面最廣的一項(xiàng)政策創(chuàng)新。因此，本文選取政策擴(kuò)散的中觀視角，將權(quán)力清單制度在我國省級(jí)層面的擴(kuò)散規(guī)律作為研究主題，旨在嘗試回答“權(quán)力清單制度擴(kuò)散遵循的時(shí)空機(jī)理”、“權(quán)力清單制度內(nèi)容擴(kuò)散呈現(xiàn)的形態(tài)特征”、“權(quán)力清單制度擴(kuò)散方式的主要類型”等問題。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

1.權(quán)力清單制度研究

國內(nèi)學(xué)者對(duì)權(quán)力清單制度的研究主要分為理論與實(shí)踐兩個(gè)層面。理論層面的研究首先是從權(quán)力清單的概念界定入手。程文浩(2014)認(rèn)為，權(quán)力清單就是根據(jù)各級(jí)政府對(duì)其工作部門行政職權(quán)的詳細(xì)梳理和統(tǒng)計(jì)而編制的匯總目錄，為行政權(quán)力的合法行使范圍劃定界限[3]。陳向芳和鄧薇(2015)提出，權(quán)力清單是指權(quán)力主體采用清單的模式，整理并發(fā)布其所享有的各項(xiàng)行政職權(quán)及實(shí)施依據(jù)，其核心在于限制政府權(quán)力[4]。郁建興和許夢(mèng)曦(2014)強(qiáng)調(diào)，權(quán)力清單的推行對(duì)于公權(quán)力監(jiān)管具有重要意義，是提高政府行政透明度和公眾參與度的一種有效形式[5]。盡管學(xué)者們的研究側(cè)重點(diǎn)和表達(dá)方式有所不同，但在“權(quán)力清單制度是對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行合法清理并以清單形式予以公開”這一點(diǎn)上都基本達(dá)成了共識(shí)。其次是運(yùn)用相關(guān)理論對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行闡釋。付建軍(2017)將清單制作為我國推進(jìn)國家治理轉(zhuǎn)型的新工具，可以在政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)理性化的制度安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理有效性與合法性的平衡與再塑造[6]。沈志榮和沈榮華(2017)從法治角度審視行政權(quán)力清單改革，認(rèn)為權(quán)力清單改革有助于地方政府職能轉(zhuǎn)變，主要不足則源于政府與社會(huì)協(xié)同缺失，應(yīng)借助于法律依據(jù)、責(zé)任與程序的完善[7]。實(shí)踐層面的研究則主要集中于對(duì)權(quán)力清單制度運(yùn)行現(xiàn)狀、問題及對(duì)策等內(nèi)容的探討。鄭俊等(2016)指出權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的過度任務(wù)導(dǎo)向、單一化簡(jiǎn)權(quán)目的、梳理口徑及權(quán)限劃分不一致、動(dòng)態(tài)調(diào)整與約束機(jī)制不完善等問題[8]。孫彩紅(2017)主張要將權(quán)力清單與政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)性地關(guān)聯(lián)起來，明確上下級(jí)政府和同級(jí)政府部門之間的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)由審批職能向監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變[9]。

2.公共政策擴(kuò)散研究

作為公共政策過程的重要理論之一，政策擴(kuò)散理論受到傳播學(xué)、社會(huì)學(xué)和地理學(xué)等多學(xué)科的影響，比如羅杰斯以傳播學(xué)科視角來闡釋擴(kuò)散的本質(zhì)，認(rèn)為擴(kuò)散就是創(chuàng)新在一段時(shí)間內(nèi)，通過特定的渠道，在某一社會(huì)系統(tǒng)的成員中傳播的過程[10]。公共政策擴(kuò)散通常是指一項(xiàng)創(chuàng)新型政策方案從政策發(fā)源地向其他區(qū)域擴(kuò)散，被新的公共政策主體采納并推行的過程[11]。20世紀(jì)60年代末，美國學(xué)者沃克爾(Walker)一篇關(guān)于美國各州政府之間政策擴(kuò)散的文章開創(chuàng)了政策擴(kuò)散領(lǐng)域研究的先河，隨后經(jīng)過羅杰斯(Rogers)、格雷(Gray)、貝瑞夫婦(Berry)等人的努力，政策擴(kuò)散理論得到了迅速的發(fā)展，并成為公共政策研究的重要內(nèi)容。西方學(xué)者通過大量政策擴(kuò)散實(shí)例的分析認(rèn)為，政策創(chuàng)新的擴(kuò)散路徑基本符合羅杰斯(2002)在《創(chuàng)新的擴(kuò)散》一書上提出的創(chuàng)新擴(kuò)散“S形曲線”；Frances S.Berry&William D.Berry(1999)研究表明由于創(chuàng)新地區(qū)相近的地理位置、相似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和頻繁的政治交往，同一層級(jí)的地方政府的創(chuàng)新采納概率和欲望更加強(qiáng)烈[12]。中國的政策制定過程中也存在著豐富的政策擴(kuò)散實(shí)踐。改革開放以來，我國地方政府實(shí)施了許多創(chuàng)新政策，在政治、行政、公共服務(wù)改革等方面都涌現(xiàn)出大量成功案例，與此相適應(yīng)，政策創(chuàng)新與擴(kuò)散也逐漸成為國內(nèi)公共政策研究領(lǐng)域的重要課題，并且圍繞公共政策擴(kuò)散的原因、過程等內(nèi)容產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。學(xué)者們先后對(duì)政務(wù)中心制度(楊靜文，2006)、省直管縣改革(才國偉、黃亮雄，2010)、暫住證制度(張瑋，2011)、電子政務(wù)(馬亮，2012)、城市網(wǎng)格化管理(楊代福，2013)、公共自行車計(jì)劃(馬亮，2015)、信息化政策(裴雷、施茜，2016)、公益創(chuàng)投政策(李健，2017)等創(chuàng)新政策的擴(kuò)散問題進(jìn)行了研究，這些研究對(duì)于理解和發(fā)現(xiàn)我國特定情景下公共政策擴(kuò)散的路徑和機(jī)制具有重要啟示意義。

作為一項(xiàng)日益受到廣泛關(guān)注的政府治理創(chuàng)新舉措，權(quán)力清單制度成為再次運(yùn)用和檢驗(yàn)既有公共政策擴(kuò)散理論的理想拓展場(chǎng)域，然而目前對(duì)權(quán)力清單制度擴(kuò)散研究的相關(guān)文獻(xiàn)卻付之闕如。與已有相關(guān)文獻(xiàn)相比，本文在理論視角以及研究方法上具有一定的創(chuàng)新性。一方面，筆者基于政策擴(kuò)散理論，選取省級(jí)政府這一中間層級(jí)，首次提出從時(shí)間、空間、內(nèi)容、方式四個(gè)維度來建構(gòu)權(quán)力清單制度擴(kuò)散的分析框架(見圖1)，闡釋省級(jí)政府權(quán)力清單制度擴(kuò)散的樣態(tài)與規(guī)律；另一方面，筆者采用政策文本分析法，立足于我國31個(gè)省級(jí)政府相繼出臺(tái)的權(quán)力清單文本進(jìn)行梳理和比較分析，審視權(quán)力清單制度創(chuàng)新及變遷的過程，有助于進(jìn)一步豐富公共政策擴(kuò)散理論內(nèi)容及其實(shí)踐應(yīng)用范圍。

圖1 權(quán)力清單制度擴(kuò)散理論分析框架

三、權(quán)力清單制度的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理

我們以權(quán)力清單公布年為橫軸，以當(dāng)年省級(jí)政府權(quán)力清單擴(kuò)散累積量為縱軸制作散點(diǎn)圖(見圖2，下頁)，考察權(quán)力清單制度在省級(jí)政府層面的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理?？梢?，權(quán)力清單制度自創(chuàng)新以來，在省級(jí)政府層面的擴(kuò)散時(shí)間呈“S型”曲線分布，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。根據(jù)擴(kuò)散曲線，具體劃分為以下三個(gè)階段：

第一階段，萌芽發(fā)育期(2013—2014年)，由于互動(dòng)的缺乏與創(chuàng)新的不確定性，權(quán)力清單制度不僅政策跟進(jìn)者數(shù)量少，而且主動(dòng)推進(jìn)的速度也較緩慢。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：“各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。”在此背景下，浙江省人民政府在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上率先公布了全省42個(gè)省級(jí)政府部門4236項(xiàng)行政權(quán)力，但因政策擴(kuò)散還處于起步階段，可供學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少，浙江作為先行者主要是根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行自主創(chuàng)新。此后另有江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林6省公布了政府部門權(quán)力清單。

第二階段，快速發(fā)展期(2014—2015年)，當(dāng)權(quán)力清單制度擴(kuò)散影響到一定數(shù)量的政策制定者時(shí)，進(jìn)展突然加快，擴(kuò)散曲線迅速上升并保持這一趨勢(shì)。政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，地方政府的自主政策創(chuàng)新會(huì)在不同程度上受到來自中央政府的影響，中央政府可以通過強(qiáng)制或激勵(lì)方式推進(jìn)政策擴(kuò)散。2015年《意見》為權(quán)力清單制度推行提供了充分的立法依據(jù)和強(qiáng)大的政策支持。但2015年《意見》的法律性質(zhì)雖屬于其他規(guī)范性文件，位階不高，作為中央政府的一種行政指導(dǎo)行為也沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但實(shí)際上卻對(duì)各地方政府產(chǎn)生了明顯的壓力。2015年各地權(quán)力清單梳理工作開展得如火如荼，權(quán)力清單公布量急劇上升，集中呈現(xiàn)出“井噴”現(xiàn)象，權(quán)力清單制度進(jìn)入快速擴(kuò)散階段，全年共有22個(gè)省級(jí)政府公布了權(quán)力清單。

第三階段，平穩(wěn)增長(zhǎng)期(2015—2016年)，隨著時(shí)間推進(jìn)，在接近權(quán)力清單政策制定者的飽和點(diǎn)時(shí)，潛在的政策采納者轉(zhuǎn)化為真正的實(shí)際行動(dòng)者的數(shù)量相對(duì)減少，進(jìn)展又會(huì)減緩。2016年2月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，要求“全面推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開工作，建立健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整公開機(jī)制”。截至2016年底，據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國31個(gè)省份均已公布政府部門權(quán)力清單，其中24個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門權(quán)力清單與責(zé)任清單。根據(jù)此前中央對(duì)省級(jí)政府2015年底前基本完成權(quán)力清單公布工作的時(shí)間表要求，位處西部且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的新疆和西藏自治區(qū)作為2016年最后公布政府權(quán)力清單的地方，具有時(shí)間的滯后性。

2017年以來，為進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，權(quán)力清單制度擴(kuò)散有一些新進(jìn)展。一方面，地方政府陸續(xù)開展權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整工作，根據(jù)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和部門權(quán)力的變化，定期修改完善已經(jīng)公布的權(quán)力清單，借助這種動(dòng)態(tài)的“制度補(bǔ)丁”方式去修補(bǔ)權(quán)力運(yùn)行過程中的漏洞，通過優(yōu)化政府組織體系和職權(quán)體系，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化。如山東省滕州市以整合多部門行政許可事項(xiàng)的方式重新調(diào)整公布了權(quán)力清單，貴州省黔南州還出臺(tái)了《政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，明確規(guī)定了需要對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整的情形、程序和相應(yīng)責(zé)任。另一方面，地方政府也開始將權(quán)力清單制度向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)延伸，如山東省蘭陵縣參照省市模板編制完成了《蘭陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政權(quán)力清單》，廣西壯族自治區(qū)北海市探索建立村級(jí)權(quán)力清單等，將簡(jiǎn)政放權(quán)的制度保障打通到“最后一公里”，逐步實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)權(quán)力清單制度全覆蓋。

圖2 權(quán)力清單制度省級(jí)政府?dāng)U散累計(jì)

四、權(quán)力清單制度的空間擴(kuò)散趨勢(shì)

1.區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著

公共政策擴(kuò)散在地方政府之間廣泛存在著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不同于以往僅注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的GDP錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)模式，而是逐步演變?yōu)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平等綜合目標(biāo)下對(duì)更多價(jià)值追求的制度優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)模式。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下供給側(cè)改革的核心就在于制度創(chuàng)新與制度供給，地方政府為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度地吸引高凈值人群，就必須要在改善投資環(huán)境、優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新制度供給等方面顯示出自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，根據(jù)蒂博特提出的居民可以“用腳投票”來選擇地方政府以實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品完全競(jìng)爭(zhēng)的理論，供給側(cè)改革還應(yīng)適當(dāng)考慮需求一側(cè)，地方政府要回應(yīng)和滿足社會(huì)、市場(chǎng)、民眾的多元需求，樹立自己在公眾中的威信，同樣必須在區(qū)域間的政府競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)[13]。權(quán)力清單制度作為由政府提供的公共物品，通過對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行合法清理并以清單形式予以公開，將公權(quán)力的種類、范圍、程序、結(jié)果乃至追責(zé)，置于社會(huì)大眾的“可視化”透明狀態(tài)之下，為各地方政府構(gòu)建良好的營商環(huán)境提供了切實(shí)有效的制度保障，對(duì)吸引投資者和居民起到了積極推動(dòng)作用?？臻g上的權(quán)力清單制度擴(kuò)散過程普遍基于鄰近效應(yīng)，即當(dāng)一地政府公布權(quán)力清單以后，往往會(huì)對(duì)周圍區(qū)域產(chǎn)生一定的示范作用和競(jìng)爭(zhēng)壓力，這種示范和壓力客觀上就促進(jìn)了權(quán)力清單制度的擴(kuò)散。根據(jù)華東、華南、華北、華中、西北、西南、東北七大地理分區(qū)來考察權(quán)力清單制度的空間擴(kuò)散趨勢(shì)，2014年省級(jí)政府權(quán)力清單制度出現(xiàn)了幾個(gè)擴(kuò)散源，集聚在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，包括華東的浙江、江蘇、安徽，華南的廣東，華北的山東，以及東北的遼寧和吉林相繼發(fā)布了省級(jí)政府權(quán)力清單，呈現(xiàn)出明顯的鄰近效應(yīng)，此后開始向周邊地區(qū)擴(kuò)散(見表1)。2015年前，由于缺乏中央頂層設(shè)計(jì)，省級(jí)政府主要是自發(fā)進(jìn)行制度探索，2015年《意見》的出臺(tái)，中央對(duì)地方的垂直影響更有力地推動(dòng)了權(quán)力清單制度在全國地方政府的廣泛擴(kuò)散，而此時(shí)鄰近效應(yīng)和區(qū)域擴(kuò)散的解釋力就稍有下降。2016年，以西藏和新疆兩個(gè)自治區(qū)在年底前公布的政府權(quán)力清單收官，至此，權(quán)力清單制度率先在省級(jí)政府層面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。由上可見，一旦我們將地方政策創(chuàng)新和擴(kuò)散理論視野聚焦到政府權(quán)力領(lǐng)域，不同層級(jí)政府間的縱向關(guān)系以及同級(jí)地方政府間的橫向關(guān)系就顯得尤為重要。我國省級(jí)政府在中央政策地方化上起著方向性的作用，也是我國政府層級(jí)體系中承上啟下的中堅(jiān)力量，在采納一項(xiàng)新政策時(shí)，不僅要回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求并考慮依賴上級(jí)財(cái)政資源的程度，還要受到來自上級(jí)政府的行政命令和同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力的影響[14]。

表1 省級(jí)政府權(quán)力清單制度區(qū)域擴(kuò)散情況

2.“試點(diǎn)-推廣”基本路徑

從我國公共政策實(shí)踐活動(dòng)來看，“由政策局部試點(diǎn)到全面推廣”是公共政策擴(kuò)散的基本路徑。這一路徑主要包括兩個(gè)階段：一是政策在局部某一個(gè)地區(qū)或某一個(gè)部門開展試點(diǎn)；二是政策試點(diǎn)取得一定效果和經(jīng)驗(yàn)后，在全國或更廣范圍內(nèi)全面推行。在政策試點(diǎn)的過程中，中央和地方政府的不同分工往往是促進(jìn)政策不斷創(chuàng)新的關(guān)鍵。具體而言，掌握著自上而下權(quán)威的中央政府可以先行決定政策試點(diǎn)的原則和總目標(biāo)，如2015年《意見》中對(duì)地方各級(jí)政府部門權(quán)力清單制度建設(shè)多以原則性、總體性要求為主；地方政府通過對(duì)不同政策工具的選擇和創(chuàng)新實(shí)施，最終試點(diǎn)成功的有效政策工具將會(huì)被中央政府采納并得以推廣，為其他地區(qū)提供政策學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)樣本，這就形成了公共政策全面推廣的合法性證成，也有助于減少公共政策全面執(zhí)行過程中可能面臨的阻力。權(quán)力合法性是行政權(quán)力清單改革的基石。新修改的《立法法》第八十二條將原來沒有地方立法權(quán)的其余市政府都授予了地方立法權(quán)，這就為權(quán)力清單改革提供了合法性依據(jù)。2015年5月發(fā)布實(shí)施的省政府規(guī)章《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》，是全國權(quán)力清單制度建設(shè)的第一部立法，對(duì)于規(guī)范和監(jiān)督政府行政行為，維護(hù)社會(huì)主體的合法權(quán)益具有重要意義。自此，權(quán)力清單制度在“試點(diǎn)到推廣”這一擴(kuò)散過程中，由最初以“通知、意見、實(shí)施方案”等政策性文件逐步上升為制定政府規(guī)章的政策立法層面，實(shí)現(xiàn)了政策合法化到政策法律化的轉(zhuǎn)變。

一般認(rèn)為，河北省邯鄲市為權(quán)力清單制度最早的試點(diǎn)地區(qū)。2005年8月，河北省人民政府通過對(duì)李友燦副廳長(zhǎng)貪腐案件的調(diào)查與反思，為彌補(bǔ)現(xiàn)有權(quán)力監(jiān)管漏洞，預(yù)防此類案件再次發(fā)生，決定選取邯鄲市開展權(quán)力清單試點(diǎn)，清理匯總了93項(xiàng)市長(zhǎng)權(quán)力，向全社會(huì)公布了全國第一份市長(zhǎng)權(quán)力清單。2009年6月，四川省成都市在西部地區(qū)率先啟動(dòng)政府部門權(quán)力清理工作，隨后便公布了49個(gè)市級(jí)行政部門和單位的權(quán)力清單明細(xì)，共7437項(xiàng)。2014年6月，浙江全省42個(gè)省級(jí)部門權(quán)力清單上的4236項(xiàng)行政權(quán)力首次在網(wǎng)上完整曬出。由此可見，權(quán)力清單制度的試點(diǎn)由貪腐問題而生，倒逼政府行政權(quán)力改革，并首先啟動(dòng)權(quán)力較大，也較好把握的市長(zhǎng)職位權(quán)力的公開，再逐級(jí)擴(kuò)散到政府職能部門權(quán)力。因此，權(quán)力清單制度擴(kuò)散除了“試點(diǎn)-推廣”這一基本路徑外，從最初市長(zhǎng)權(quán)力清單曬出到省級(jí)政府部門權(quán)力清單的大范圍公開，權(quán)力清單制度還經(jīng)歷了“職位權(quán)力-部門權(quán)力”的擴(kuò)散路徑。隨著《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的出臺(tái)，根據(jù)2017年政府工作報(bào)告中關(guān)于“推進(jìn)政務(wù)公開，省級(jí)政府部門權(quán)力和責(zé)任清單全面公布”的要求，各省級(jí)政府在開展權(quán)力清單工作的同時(shí)，也聯(lián)動(dòng)推進(jìn)責(zé)任清單和服務(wù)清單的項(xiàng)目公開，形成了“權(quán)力-權(quán)責(zé)-服務(wù)”等清單內(nèi)容逐漸演變的擴(kuò)散路徑。

五、權(quán)力清單制度的內(nèi)容擴(kuò)散特征

1.簡(jiǎn)單化跟風(fēng)的政策模仿

公共政策的制定者往往會(huì)有選擇地向其他政策先進(jìn)地學(xué)習(xí)，參考其經(jīng)驗(yàn)與做法，并將之移植復(fù)制到本地區(qū)[15]，從而降低政府自身政策創(chuàng)新的實(shí)踐成本以及失敗概率，以便更容易獲得政策的合法性，這一廣泛的策略選擇也呈現(xiàn)出政策擴(kuò)散的一種顯著結(jié)果，即多個(gè)地區(qū)普遍存在的“政策趨同”現(xiàn)象。通過對(duì)比檢視各省級(jí)政府權(quán)力清單內(nèi)容可知，權(quán)力清單制度擴(kuò)散也剛好印證了這一特點(diǎn)。本文選取涉及國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)改委、民政廳(局)、工商局、環(huán)保廳(局)四個(gè)政府部門及其享有的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)五類典型的行政權(quán)力進(jìn)行整理分析，發(fā)現(xiàn)行政許可權(quán)是各省發(fā)改委、民政廳(局)、工商局、環(huán)保廳(局)普遍享有的一種“禁令解除”權(quán)力，且都進(jìn)行了地毯式的清理，在原有權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行了大規(guī)模的取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合，以此減少行政審批事項(xiàng)，化繁為簡(jiǎn)。典型例證如2014年10月安徽省首張“三證合一”的新版營業(yè)執(zhí)照發(fā)放后，引發(fā)湖南、遼寧、吉林等多省工商局效仿實(shí)施“三證合一”登記制度。政府通過這種簡(jiǎn)政減權(quán)的方式，降低制度性交易成本，不僅契合了放管服改革的核心要義，也有助于構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的政府治理體系。改革開放以來，在鄧小平提出的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，允許和鼓勵(lì)一部分有條件的地區(qū)、一部分勤勞且有能力的人先富起來，以先富帶動(dòng)后富。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)反映到公共政策領(lǐng)域，逐漸使得東部發(fā)達(dá)地區(qū)處于政策領(lǐng)先地位，成為中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策學(xué)習(xí)的跟進(jìn)對(duì)象。由于我國幅員廣大，權(quán)力清單制度擴(kuò)散在全國雖有一定普遍性，但各地區(qū)差異性也愈加突顯。省級(jí)政府權(quán)力清單自2014年首先在東部地區(qū)的浙江、江蘇、廣東、山東、遼寧等地開始擴(kuò)散，2015年輻射到中部地區(qū)的湖南、江西、黑龍江、山西、河南、湖北等地，2016年以西部地區(qū)的西藏、新疆自治區(qū)結(jié)尾，中西部省級(jí)政府權(quán)力清單內(nèi)容在框架結(jié)構(gòu)上與東部地區(qū)相似度較高，基本沿用東部政策先進(jìn)地權(quán)力清單模板，填充相應(yīng)的內(nèi)容，包括權(quán)力編號(hào)、權(quán)力類型、權(quán)力名稱、子項(xiàng)、實(shí)施主體、行使層級(jí)、實(shí)施依據(jù)等。東部地區(qū)在公共政策上的先行先試，與其政府的綜合財(cái)政能力、公共產(chǎn)品的供給能力以及民眾普遍的開放觀念、較高的社會(huì)參與度是密不可分的，從而為權(quán)力清單制度的擴(kuò)散提供了更多激勵(lì)。

2.創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的制度創(chuàng)新

美國著名公共政策學(xué)者薩巴蒂爾教授指出，政策擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生源于州與州之間的相互效仿、學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)[16]。政府為謀求自身發(fā)展，爭(zhēng)取在公共政策創(chuàng)新與地方績(jī)效治理中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，除了學(xué)習(xí)效仿外，也會(huì)以創(chuàng)新方式推行新政策。權(quán)力清單制度改革作為銜接行政管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制改革的重要一環(huán)，既是在遵循職權(quán)法定原則基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)力清單制度本身的完善，也是在追求效率原則基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的有效舉措。但不同于以往僅針對(duì)政府內(nèi)部的“定機(jī)構(gòu)、定編制和定職能”的三定原則，而是通過“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”新模式以及“政務(wù)審批服務(wù)網(wǎng)、政務(wù)服務(wù)辦公網(wǎng)、行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”三大網(wǎng)絡(luò)載體，廣泛應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，以公開公示的方式將政府及其所屬部門公共行政權(quán)力的列表清單公之于眾，這些技術(shù)手段的應(yīng)用本身就是一種創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府信息管理技術(shù)為其整體性治理提供了有力的技術(shù)支撐，不同層級(jí)以及不同政府部門間的政策協(xié)同，也促進(jìn)了從分散到集中，從碎片化到整體化的有效治理方式轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為權(quán)力清單制度的擴(kuò)散提供了強(qiáng)大助力。

地方政府創(chuàng)新的具體做法就是借助政策的落實(shí)并在不斷傳播、推廣的過程中，反復(fù)檢驗(yàn)后上升為制度規(guī)定，最終實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。2015年《意見》中提出“地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的組織實(shí)施要堅(jiān)持因地制宜，緊密結(jié)合本地實(shí)際制定工作部署，提出有針對(duì)性的政策措施……創(chuàng)造性地開展工作”，這就給了地方政府一定的自主創(chuàng)新空間，但同時(shí)也不能游離于中央把控的總體目標(biāo)和原則之外。浙江作為全國首個(gè)梯次推進(jìn)省市縣三級(jí)權(quán)力清單的省份，以“四張清單一張網(wǎng)”為總抓手，在“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”等方面的創(chuàng)新舉措還充分發(fā)揮了政策企業(yè)家在政策創(chuàng)新過程中的作用。除了政府內(nèi)部行政官員以外，政策企業(yè)家還包括特定政策利益集團(tuán)或研究機(jī)構(gòu)成員，他們具有企業(yè)家精神，致力于政府政策創(chuàng)新，通過政策企業(yè)家的參與，提出政策倡議，構(gòu)建政策議題，設(shè)計(jì)并推廣政策創(chuàng)新方案，以獲取決策者認(rèn)可[17]。這也是一種“政策營銷”的過程，運(yùn)用營銷技巧更好地識(shí)別和滿足公眾需要，說服誘導(dǎo)公眾與政府達(dá)成共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)政策供給與社會(huì)需求的平衡。浙江省自20世紀(jì)90年代起，經(jīng)過四輪行政審批制度改革將行政權(quán)力從1.23萬項(xiàng)下降到4236項(xiàng)，整個(gè)清理過程采取“三報(bào)三審三回”創(chuàng)新模式，通過三輪上報(bào)審核反饋，既發(fā)現(xiàn)了問題，又有助于解決問題；同時(shí)以浙江省公共政策研究院作為第三方審核評(píng)估組織，成立專家咨詢團(tuán)隊(duì)，對(duì)權(quán)力清單的合法性、合理性、必要性進(jìn)行獨(dú)立分析審核。2014年浙江省政府在《政府部門職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度工作指南》中分享了浙江省在權(quán)力清單制度建設(shè)探索過程中積累的有益經(jīng)驗(yàn)，為全國權(quán)力清單制度建設(shè)提供了浙江樣本。2015年，浙江省以“政府部門職權(quán)清理，推行權(quán)力清單制度”項(xiàng)目獲評(píng)“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”。此外，從各省級(jí)政府權(quán)力清單中公布的部分內(nèi)容來看，行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)兩項(xiàng)權(quán)力相比于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制權(quán)力在國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中所占比例較少，只有少數(shù)政府部門列出了行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力事項(xiàng)，且集中體現(xiàn)于與社稷民生事項(xiàng)息息相關(guān)的民政部門，但總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。例如2014年江蘇省民政廳列出3項(xiàng)行政給付權(quán)力，北京市民政局在此基礎(chǔ)上增加到6項(xiàng)，2015年江西省民政廳公布了17項(xiàng)行政給付權(quán)力，可見，地方政府不再僅僅只關(guān)注行政處罰、行政強(qiáng)制等這類負(fù)擔(dān)性行政權(quán)力，也開始重視行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等授益性行政權(quán)力。2017年1月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中確定了住房、社保、醫(yī)療、教育、文化體育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)服務(wù)、殘疾人服務(wù)八大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單，表明地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也開始更多地關(guān)心與民眾利益切實(shí)相關(guān)的民生問題，這不僅是政府對(duì)民眾訴求高回應(yīng)性的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府的例證。

六、權(quán)力清單制度擴(kuò)散方式的類型

1.權(quán)責(zé)合并與權(quán)責(zé)分立

法治政府是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府，權(quán)力與責(zé)任不可分離。法律法規(guī)在賦予行政主體職權(quán)的同時(shí)也賦予其義務(wù)和責(zé)任，行政主體在接受法律法規(guī)授權(quán)的同時(shí)也必須接受相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。這就要求行政主體應(yīng)當(dāng)依法行權(quán)履職，不能隨意增減、轉(zhuǎn)讓、推諉或放棄行政權(quán)力。因此，從權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致的角度看，權(quán)力即是責(zé)任，權(quán)力清單也是政府依法履職的“責(zé)任清單”，行政主體必須要有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政。2014年首批公布權(quán)力清單的省級(jí)政府中，安徽、廣東、遼寧均采用權(quán)力清單與責(zé)任清單合并的方式，浙江、江蘇、山東、吉林采用權(quán)責(zé)清單分立的方式；2015年權(quán)力清單與責(zé)任清單內(nèi)容合并公布的省級(jí)政府增加12個(gè)；最后2016年西藏和新疆自治區(qū)政府權(quán)力清單也是以權(quán)責(zé)清單合并的形式公布。通過權(quán)責(zé)清單內(nèi)容的合并，明確每一項(xiàng)行政權(quán)力所對(duì)應(yīng)的具體責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形，在清單中一目了然，有助于實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。

2.職能部門與權(quán)力類型

推行權(quán)力清單制度，使職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、運(yùn)行公開，是法治政府對(duì)行政主體行使權(quán)力的新要求。首先就要做到科學(xué)配置部門職能，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和“三定原則”界定政府各部門的職能范圍，明確職能分工，以保證權(quán)力清單內(nèi)容的科學(xué)性；其次要做到權(quán)責(zé)法定，即在權(quán)責(zé)清單編制過程中，每項(xiàng)職權(quán)都必須有明確的法律法規(guī)授權(quán)及相應(yīng)的法律責(zé)任。最后2017年6月公布的《中華人民共和國政府信息公開條例(草案征求意見稿)》中規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作”，因此，除法定保密事項(xiàng)外，所有納入權(quán)責(zé)清單的事項(xiàng)及其運(yùn)行流程都屬于政府應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開的信息。2015年《意見》中建議各省級(jí)政府可以參照我國行政法上對(duì)具體行政權(quán)力的劃分，如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、行政檢查、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別，再結(jié)合本政府部門職權(quán)配置實(shí)際，制定統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，各省級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)政策文件響應(yīng)中央精神，例如青海省人民政府《關(guān)于推行政府部門權(quán)力清單責(zé)任清單制度實(shí)施方案》、河南省人民政府《關(guān)于推行各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實(shí)施意見》、天津市人民政府《關(guān)于做好市級(jí)政府部門和單位權(quán)責(zé)清單公布工作的通知》等文件的發(fā)布，加快了省級(jí)政府部門權(quán)力清單制度的擴(kuò)散進(jìn)程。按照“部門-權(quán)力”樣本的方式對(duì)各省政府最終公布的權(quán)力清單進(jìn)行整理后發(fā)現(xiàn)，所有權(quán)力都分別根據(jù)政府部門和權(quán)力類型進(jìn)行分類，其中政府部門分類各省不盡相同，數(shù)量上也參差不齊，但在權(quán)力類型上都統(tǒng)一按行政法上的十類具體行政權(quán)力進(jìn)行劃分，這就便于民眾有效行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，督促政府依法行政。

七、結(jié)論與啟示

行政權(quán)力行使和運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化和透明化是國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。維護(hù)公法秩序，約束行政權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，以防止權(quán)力的恣意與任性，是現(xiàn)代法治國家、法治政府的基本要求。黨的十八大以后，在簡(jiǎn)政放權(quán)和深化行政審批制度改革的大背景下，權(quán)力清單制度應(yīng)運(yùn)而生，作為一項(xiàng)地方政府治理現(xiàn)代化的機(jī)理設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新，權(quán)力清單制度從省級(jí)開始擴(kuò)散至我國各級(jí)政府和各個(gè)地區(qū)。本文運(yùn)用公共政策擴(kuò)散理論，建構(gòu)分析框架，從時(shí)間、空間、清單內(nèi)容以及擴(kuò)散方式四個(gè)維度探究省級(jí)政府權(quán)力清單制度的擴(kuò)散規(guī)律，得出以下四點(diǎn)結(jié)論：第一，權(quán)力清單制度擴(kuò)散隨時(shí)間推移明顯呈現(xiàn)出“S型”曲線增長(zhǎng)趨勢(shì)，分為萌芽發(fā)育期、快速發(fā)展期和平穩(wěn)增長(zhǎng)期三個(gè)階段，符合政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一般規(guī)律。第二，空間上區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著，地緣相鄰的省級(jí)政府權(quán)力清單公布往往前后相繼，并且表現(xiàn)為“試點(diǎn)-推廣”的經(jīng)典范式，以及“職位權(quán)力-部門權(quán)力”和“權(quán)力-權(quán)責(zé)-服務(wù)”的擴(kuò)散路徑。第三，清單內(nèi)容的擴(kuò)散實(shí)際上就是一個(gè)動(dòng)態(tài)變遷的過程，不僅體現(xiàn)在中央縱向行政指令下的強(qiáng)制性變遷，也體現(xiàn)在橫向政府間競(jìng)爭(zhēng)與壓力下的誘致性變遷，這種擴(kuò)散兼具政策模仿和制度創(chuàng)新的雙重特征。第四，擴(kuò)散方式上則表現(xiàn)為文本設(shè)計(jì)上的“權(quán)責(zé)合并”與“權(quán)責(zé)分立”兩種不同模式以及職能部門和權(quán)力類型兩種分類標(biāo)準(zhǔn)，且“權(quán)責(zé)合并”成為各省級(jí)政府較多采用的文本模式，并統(tǒng)一按照十種類別劃分行政權(quán)力。

根據(jù)以上對(duì)省級(jí)政府權(quán)力清單制度擴(kuò)散規(guī)律的總結(jié)提煉，可以獲得至少以下幾點(diǎn)啟示：首先，中央政府要對(duì)地方政府的政策創(chuàng)新予以鼓勵(lì)和支持，通過出臺(tái)一系列法規(guī)提出原則性要求，引領(lǐng)地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的正確方向，同時(shí)保留足夠的自主空間，允許合理范疇內(nèi)必要試點(diǎn)探索失敗的存在，創(chuàng)造有利于權(quán)力主體根據(jù)地方特點(diǎn)進(jìn)行再創(chuàng)新與不斷完善的政策環(huán)境。其次，他山之石雖可以攻玉，但地方政府更應(yīng)注重自主創(chuàng)新意識(shí)與能力的提升，理性借鑒并結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行“再創(chuàng)造”，不能盲目跟風(fēng)模仿，只有將政策擴(kuò)散由跟風(fēng)模仿轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)性創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散的價(jià)值。最后，還須充分發(fā)揮中央的“指示性制度變遷”功能，適時(shí)加強(qiáng)政策指示和鼓勵(lì)倡導(dǎo)，條件成熟時(shí)甚至可采取法規(guī)形式實(shí)施“強(qiáng)制性制度變遷”，為各省結(jié)合實(shí)際推行“誘致性制度變遷”提供強(qiáng)大的激勵(lì)效應(yīng)和動(dòng)力支持[18]。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@就需要我們黨和政府持續(xù)不斷地努力，提升“善政”的制度創(chuàng)制水平，優(yōu)化“善治”的施政治理績(jī)效，在制度供給方面強(qiáng)化權(quán)力清單制度的公正性、合法性和有效性，將“放管服”改革落實(shí)到“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)權(quán)力清單制度全覆蓋；同時(shí)，從地方政府權(quán)力清單的分類依據(jù)、治理邏輯、標(biāo)準(zhǔn)流程、實(shí)踐形態(tài)、動(dòng)態(tài)跟蹤、效果評(píng)價(jià)、推進(jìn)策略以及法治化完善等方面進(jìn)一步拓展和深化權(quán)力清單制度改革，實(shí)現(xiàn)政府從管制行政到給付行政、秩序行政到服務(wù)行政的根本轉(zhuǎn)變。

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