王榮

2017年，住建部公布第二批全國特色小鎮(zhèn)名單，“橋圩鎮(zhèn)憑借獨(dú)具特色的‘溫暖小鎮(zhèn)，走出了一條特色鮮明、一二三產(chǎn)深度融合發(fā)展的新路子，入選第二批全國特色小鎮(zhèn)。“中國羽絨之鄉(xiāng)”橋圩鎮(zhèn)，位于廣西“八山一水一分田”中一分田的中心地帶—潯郁平原，隸屬貴港市港南區(qū)，為港南區(qū)最大鎮(zhèn)，轄區(qū)面積124平方公里，設(shè)24個(gè)行政村，2個(gè)社區(qū)，耕地面積擁有量6萬畝，總?cè)丝?2.1萬人。農(nóng)業(yè)以種植水稻、甘蔗和中藥材為主，工業(yè)以羽絨加工為主。良好的地理位置與條件使橋圩鎮(zhèn)具備顯著地旅游優(yōu)勢，展示著良好的發(fā)展態(tài)勢。貴港首家溫泉旅游休閑度假村已開工建設(shè)，譚壽林故居、陳岸故居等紅色革命旅游基地正在打造建設(shè)中。

特色小城鎮(zhèn)從類型來看，主要可以分為產(chǎn)業(yè)型和文化旅游型兩大類，也有兩者融合的“產(chǎn)業(yè)+文化旅游型”。特色小鎮(zhèn)-橋圩鎮(zhèn)就屬于二者融合型。建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要土地作為保障，土地在開發(fā)建設(shè)過程中都會(huì)遇到很多問題，要以產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，明確其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)詳細(xì)剖析下特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀開發(fā)建設(shè)過程中土地配置存在的問題及解決對(duì)策。

一、建設(shè)土地利用存在的問題

（一）人口與用地指標(biāo)不匹配，導(dǎo)致土地集約節(jié)約程度不高

特色小鎮(zhèn)人口預(yù)測指標(biāo)方法不同，所以對(duì)用地指標(biāo)的配置就會(huì)有差異。會(huì)出現(xiàn)指標(biāo)偏高、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放，土地集約節(jié)約程度不高等問題。產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)人口數(shù)量基于傳統(tǒng)人口規(guī)模預(yù)測方法包括勞動(dòng)力需求預(yù)測分析法、勞動(dòng)平衡法等，傳統(tǒng)人口規(guī)模預(yù)測方法預(yù)測工業(yè)區(qū)人口規(guī)模都是基于用工數(shù)量進(jìn)行計(jì)算，用工數(shù)量也多根據(jù)工業(yè)用地或產(chǎn)業(yè)規(guī)模等各種指標(biāo)計(jì)算，但是工業(yè)新形勢下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)人口預(yù)測會(huì)產(chǎn)生很大偏差，造成土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配置、戰(zhàn)略決策都會(huì)有失誤。文化旅游型特色小城鎮(zhèn)土地面臨的問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標(biāo)中沒有旅游性質(zhì)用地指標(biāo)配置，按照現(xiàn)有2012年1月1日起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地準(zhǔn)》，城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求“用地統(tǒng)計(jì)范圍與人口統(tǒng)計(jì)范圍必須一致”，也就是“以當(dāng)?shù)厝丝诖_定用地指標(biāo)”的統(tǒng)計(jì)方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，沒有短期“流動(dòng)人口”用地配給，造成旅游用地指標(biāo)從根源上缺失，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。特色小鎮(zhèn)-橋圩鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)是制約小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的最主要問題就是人口與用地指標(biāo)不匹配，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與旅游發(fā)展都亟需建設(shè)用地的補(bǔ)給，土地集約節(jié)約程度也有待提高。

（二）新增用地需求大，保障難度較高

特色小鎮(zhèn)-橋圩鎮(zhèn)建設(shè)需要使用建設(shè)用地，但因土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的影響，隨著時(shí)代的發(fā)展，保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)需求難度較大。橋圩鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)土地要素保障問題亟待破解。現(xiàn)在土地新增建設(shè)用地審批權(quán)限嚴(yán)格，如出現(xiàn)違反規(guī)劃、超計(jì)劃用地，基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任、耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)難以落實(shí)，特別是水田占補(bǔ)指標(biāo)緊缺，土地節(jié)約集約利用水平低下等情況，將相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃中的新增建設(shè)用地指標(biāo)。譬如橋圩-中國羽絨谷建設(shè)項(xiàng)目等占用大量水田，卻無法落實(shí)占補(bǔ)平衡，最后導(dǎo)致無法報(bào)批，無法保障該項(xiàng)目用地。

（三）土地配置結(jié)構(gòu)不合理，土地使用效率低下

特色小鎮(zhèn)-橋圩鎮(zhèn)在文化旅游方面，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設(shè)施用地配置不完善，綠化用地占比較小的問題，這使得特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理，效率低下。以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現(xiàn)象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴(yán)峻。

（四）存量用地規(guī)模大，但未高效盤活利用

新增建設(shè)用地指標(biāo)報(bào)批難度大，報(bào)批成本越來越高。新增用地報(bào)批周期較長，涉及到征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等一系列問題，而城鎮(zhèn)中存在部分廢舊用地和工業(yè)廠房可以直接盤活利用，但特色小鎮(zhèn)沒有合理利用存量資源，導(dǎo)致低效土地荒廢。

二、特色小城鎮(zhèn)土地利用對(duì)策建議

（一）土地資源集約節(jié)約利用

集中土地有限資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，通過四點(diǎn)實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用：第一，科學(xué)合理的人口預(yù)測是正確配置產(chǎn)業(yè)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施的前提，避免用地規(guī)模浪費(fèi)，依托建制鎮(zhèn)的特色小城鎮(zhèn)積極打造設(shè)施資源共建共享。第二，加強(qiáng)用地計(jì)劃管理和指標(biāo)控制，可依情況適當(dāng)提高土地建筑密度和容積率。第三，發(fā)揮地價(jià)的調(diào)控作用。促進(jìn)土地集約利用水平的提高，以地價(jià)為杠桿，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營監(jiān)管調(diào)控。第四，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用耕地的控制力度與土地整治。建立農(nóng)用耕地保護(hù)區(qū)，加大力度建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，治理中、低產(chǎn)量耕地，間接提高土地利用率，從而達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的節(jié)約集約利用。

（二）優(yōu)化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行適合比配，優(yōu)化是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)行改良目標(biāo)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益優(yōu)化。第一，針對(duì)橋圩特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)型發(fā)展，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同，打造順暢的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，并在空間上實(shí)現(xiàn)科學(xué)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約;產(chǎn)業(yè)選擇上注重消耗能源較少的項(xiàng)目，糾正工業(yè)用地規(guī)模過大、產(chǎn)業(yè)定位不清晰問題。第二，合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)?？刂粕a(chǎn)用地、保障生活用地，增加生態(tài)用地。

（三）嚴(yán)控土地房地產(chǎn)化傾向

嚴(yán)控地產(chǎn)化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據(jù)常住人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口規(guī)劃的合理預(yù)測，合理確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例要平衡，即從土地供給環(huán)節(jié)控制房地產(chǎn)過度開發(fā);二是對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運(yùn)營方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防止地產(chǎn)開發(fā)混入其他產(chǎn)業(yè)。除此之外，每個(gè)特色小城鎮(zhèn)必須詳細(xì)公開規(guī)劃信息、招商信息、產(chǎn)業(yè)信息、運(yùn)營信息，以便社會(huì)監(jiān)督;三是有完善的退出機(jī)制，定期明察暗訪，防止已經(jīng)獲得特色小鎮(zhèn)稱號(hào)的后期轉(zhuǎn)向地產(chǎn)開發(fā)。

（四）加強(qiáng)政府土地監(jiān)督管控

特色小鎮(zhèn)土地開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，也足可體現(xiàn)對(duì)生態(tài)、環(huán)境保護(hù)的重視程度。開發(fā)建設(shè)過程中以鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，發(fā)揮其引導(dǎo)和管控作用，針對(duì)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的基本輪廓線，即生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、小鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和小鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界線進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃管控。政府督查機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查，建立集約節(jié)約用地責(zé)任機(jī)制，批前、批中、批后要全面跟蹤監(jiān)督檢查，實(shí)施全程監(jiān)管。