劉少坤，羅金玲，林樹高，李思香

(欽州學院 經濟管理學院，欽州 535000)

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各種不確定性因素在規(guī)劃決策中的影響日益增大，但規(guī)劃決策失效問題也日趨嚴重，現行規(guī)劃內容差異較大?！皟梢?guī)”各自的發(fā)展歷程不一致、內容各有關注的重點，這也使得各自規(guī)劃編制的出發(fā)點、技術路線得到難以統(tǒng)一。規(guī)劃之間協(xié)調效應不強。由于不同規(guī)劃所屬的管轄部門不同，出現嚴重的“條塊分割”現象，“條條”協(xié)調不力、“塊塊”關系混亂，規(guī)劃的科學性和權威性面臨威脅，進而產生空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護失控等問題[1]。這些問題的產生會使政府管理效率降低，制約城市經濟的發(fā)展。“十三五”規(guī)劃綱要指出，要構建新型的城鎮(zhèn)化，提升城市治理水平，創(chuàng)新城市規(guī)劃理念和方法，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，加強對城市空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃管理。許多專家學者不斷尋求探索如何解決“兩規(guī)”沖突問題，“兩規(guī)”融合是未來城市發(fā)展的趨勢。

一、“兩規(guī)”融合的實踐

“兩規(guī)”問題的探索和嘗試由來已久，自90年代土地利用總體規(guī)劃出現以來，其與城市總體規(guī)劃的協(xié)調銜接問題即成為規(guī)劃界關注的重點問題。在實踐中，由于理論研究的不成熟，規(guī)劃融合的實踐也相應的滯后，即便如此，上海、武漢、廣州等城市的“兩規(guī)”融合也取得了不俗的成績。

(一)武漢市：側重規(guī)劃和管理的協(xié)同研究

武漢市在規(guī)劃和管理各個層面付諸了實踐。在規(guī)劃編制上，構建遠城區(qū)“兩規(guī)融合”規(guī)劃編制體系，以綜合性的“兩規(guī)”法定主干規(guī)劃為指導，實現各區(qū)級規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相互銜接；以關注經濟、社會、生態(tài)等領域的專項規(guī)劃作為補充和完善，編制五線控制規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)性服務設施規(guī)劃和基本生態(tài)控制線規(guī)劃并積極做好規(guī)劃之間的對接；編制實施性規(guī)劃，規(guī)劃一定時期內的目標任務，以統(tǒng)籌協(xié)調各項建設行動。在規(guī)劃管理流程上，在項目選址階段、新增建設用地批報環(huán)節(jié)、同一層級規(guī)劃的修改調整工作、對新增用地的管理幾個方面做出規(guī)定[2]，避免在“兩規(guī)”實施過程中出現項目落地難、規(guī)劃間相互掣肘的現象。

(二)上海市：循序漸進、以實踐總結促進創(chuàng)新

上海市“兩規(guī)合一”的編制工作比較全面地考慮了國家戰(zhàn)略和地方特色的結合。以全國第二輪省級土地利用規(guī)劃的總體要求和《上海市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》為依托，結合歷次“兩規(guī)”的編制成果和經驗開展編制工作，編制主要包括以下幾個方面：一是堅持空間戰(zhàn)略引領，對接國家戰(zhàn)略要求和按照上海特大規(guī)模城市發(fā)展規(guī)律，構筑多中心、多層次的大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局。二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在建設用地規(guī)模緊張的約束條件下推進上海城鄉(xiāng)一體化與郊區(qū)城市化，形成結構合理、流量適宜、布局有序的全市規(guī)劃建設用地分布格局。三是堅持生態(tài)優(yōu)先，充分發(fā)揮基本農田、生態(tài)林地等保護手段，控制城市增長邊界，預置布局和永續(xù)維護高品質的城市綠色生態(tài)空間格局[3]。

(三)廣州市：從“兩規(guī)”到“三規(guī)”的思考

廣州對于規(guī)劃融合的實踐，從“兩規(guī)”合一到“三規(guī)”融合做了進一步研究實踐。在規(guī)劃編制技術層面上探討“兩規(guī)”街接的思路和措施，在保留“兩規(guī)”各自特色的同時，通過統(tǒng)一的基礎數據、基礎分析和規(guī)劃主要內容的街接，來實現“兩規(guī)”技術層面的協(xié)調措施。在全面摸清“三規(guī)”存在的差異基礎上，廣州市組織相關部門也協(xié)調解決“兩規(guī)”建設用地差異圖斑，把建設用地規(guī)?？刂凭€、建設用地增長邊界、生態(tài)控制線和產業(yè)園區(qū)控制線繪制在“一張圖”上，實現了發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局和土地開發(fā)強度等“六統(tǒng)一”，廣州市“兩規(guī)”建設用地有29.4萬塊差異斑圖，面積9 358萬m2，而實行“三規(guī)”合一后，全市盤活1 280萬m2土地。

二、“兩規(guī)”融合的經驗與思考

(一)規(guī)劃現存問題

近幾年許多專家學者分別從不同的角度研究規(guī)劃主要存在的問題，而制約“兩規(guī)”融合的問題主要有以下三點：

1.現行規(guī)劃體系與法律法規(guī)存在矛盾

當前我國“兩規(guī)”的規(guī)劃體系在行政上分屬不同的業(yè)務部門(國土局和城市規(guī)劃局)主導，由于各部門行政職責、工作方法等在長期的城市管理中所關注的重點大多不同，導致多個空間規(guī)劃在指導思想、執(zhí)行標準等方面各不相同，規(guī)劃時依據的法律標準也不同，“兩規(guī)”在很多情況下編制和實施過程自成體系，最終造成“兩規(guī)”相互之間存在“打架”現象，規(guī)劃落地困難，普遍引發(fā)空間管理無序、土地資源不合理利用、破壞生態(tài)等現象[4]。

2.編制任務不同

不同部門編制的規(guī)劃具有不同的任務，導致側重點不同。規(guī)土部門編制的土地利用總體規(guī)劃從保護基本農田方面出發(fā)，側重對非建設用地的保護和建設用地指標的控制；城市規(guī)劃局編制的城市總體規(guī)劃側重從社會經濟發(fā)展的角度探討城市土地的合理利用和安排部署。

3.“兩規(guī)”數據標準存在差異

“兩規(guī)”數據標準上存在較多差異，首先是編制的年限和規(guī)劃依據不盡相同，人口統(tǒng)計口徑也不同，其次是缺乏協(xié)調的數據基礎，各部門采用不同的土地分類和數據成果，無實現基礎地理數據和社會經濟數據共享的有效機制。

(二)“兩規(guī)”融合的解決方法

1.一個平臺機制

在規(guī)劃時，以“一張圖”的形式，提供具有統(tǒng)一視圖、統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一內容的權威信息參考，支持信息瀏覽、查詢統(tǒng)計、分析決策和共享利用的業(yè)務服務，實現城市統(tǒng)一的空間規(guī)劃以提升多源信息支撐下多部門工作目標的協(xié)調一致性和規(guī)劃工作效率[5]。在“一張圖”的基礎上建立協(xié)同的信息平臺，在充分了解區(qū)域規(guī)劃管理體制現狀、城市生態(tài)保護需求和空間發(fā)展特征的基礎上，設立基于服務的SOA系統(tǒng)架構，通過政務網絡連接各規(guī)劃部門，實現業(yè)務協(xié)同。

2.相互銜接的規(guī)劃體系

將空間規(guī)劃職能從多部門分擔轉變?yōu)橐粋€部門的統(tǒng)管，在國家范圍內統(tǒng)籌城市建設、土地利用等規(guī)劃的核心目標，實現統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，避免部門分割造成的沖突和社會資源的浪費，科學制定指標體系，構建協(xié)同聯(lián)動工作機制，提高工作效率。

3.規(guī)范統(tǒng)一的技術標準

要實現“兩規(guī)”融合，應有一套統(tǒng)一的技術標準來佐證“兩規(guī)”規(guī)劃之初的統(tǒng)一。首先應該從國家的頂層設計環(huán)節(jié)入手，重新修訂無彈性的相關法律法規(guī)和技術規(guī)范，對“兩規(guī)”的基礎數據、人口統(tǒng)計口徑空間分區(qū)、用地分類等標準上積極探索，實現規(guī)劃所有數據來源的統(tǒng)一，地方政府在規(guī)劃時必須在國家的法律法規(guī)和技術規(guī)范的前提下，根據當地的實情進行規(guī)劃，促進加強規(guī)劃間的銜接融合。

三、基于ArcGIS的“兩規(guī)”融合實現方法

現有的對“兩規(guī)”協(xié)調研究文章主要從編制內容、依據和技術標準等方面進行比較分析并提出“兩規(guī)”相互協(xié)調和銜接的對策的定性研究。隨著新一輪土地利用總體規(guī)劃修編日益深入，兩規(guī)協(xié)調研究呼聲又漸漸高漲，由于3S技術的不斷發(fā)展，“兩規(guī)”協(xié)調研究的定量分析成為可能[4]。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在規(guī)劃過程中，有著許多共同的基礎信息，這些信息涉及面廣、信息量大，其中土地的空間信息占了很大一部分，傳統(tǒng)的分析手段遠遠不能滿足實現“兩規(guī)”融合的技術要求。為了幫助解決“兩規(guī)”的用地規(guī)劃空間矛盾，就必須開展系統(tǒng)的工作，充分利用計算機和GIS技術進行“兩規(guī)”融合的探索。

(一)關于ArcGIS

ArcGIS是ESRI公司集40余年地理信息系統(tǒng)(GIS)咨詢和研發(fā)經驗，奉獻給用戶的一套完整的GIS平臺產品，具有強大的地圖制作、空間數據管理、空間分析、空間信息整合、發(fā)布與共享的能力，是一個統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)平臺，其中包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server，這里主要是利用ArcGIS Desktop軟件，對土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的土地利用圖進行疊加分析。ArcGIS桌面軟件指ArcView、ArcEditor和ArcInfo，所有的ArcGIS桌面軟件都由一組相同的應用環(huán)境構成：ArcMap、ArcCatalog和ArcToolbox。通過這三個應用的協(xié)調工作，可以完成制圖、數據管理、地理分析和空間處理等工作，還能與Internet地圖和服務整合，提供地理編碼、高級數據編輯、高質量的制圖、動態(tài)投影、元數據管理、基于向導的截面和對近40種數據格式的直接支持。ArcGIS對現在甚至將來的“兩規(guī)”具有技術性幫助。

(二)“兩規(guī)”比較分析

1.統(tǒng)一用地分類

利用ArcGIS軟件，針對轉換格式后的shapefile文件，根據建設部頒布的1991年版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》繪制的城市總體規(guī)劃的土地利用總圖，統(tǒng)計各類用地的數值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉換為基于2012版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GB 50137—2001)》的土地利用總圖，重新統(tǒng)計各類用地的數值和比例并制作用地平衡表。根據總圖和表格，分析不同的用地分類對規(guī)劃結果的影響。同時，根據國土資源部頒布的2001版《全國土地分類(過渡時期適用)》繪制的城市總體規(guī)劃的土地利用圖，統(tǒng)計各類用地的數值和比例，制作用地平衡表。將原有的土地利用總圖轉換為基于2007版《土地利用現狀分類(GBT 21010—2007)》的土地利用圖，重新統(tǒng)計各類用地的數值和比例并制作用地平衡表(表1)。根據土地利用圖和表格，分析不同的用地分類對規(guī)劃結果的影響。

表1　某市土地規(guī)劃利用平衡表

2.“兩規(guī)”疊加分析

基于ArcGIS系列軟件，采用空間疊加分析的方法，對“兩規(guī)”的規(guī)劃圖進行分析。將城市規(guī)劃建設用地二級地類進行轉換，在ArcGIS里建立數據庫，并通過ArcToolbox里的Erase、Intersect等工具對“兩規(guī)”土地利用總體規(guī)劃圖(見圖1)和城市規(guī)劃土地利用圖(見圖2)進行疊加分析，對其用地指標、建設用地布局、建設占用耕地進行分析后顯示在同一張圖上(見圖3)。在空間上，著重標識在土地利用總體規(guī)劃中規(guī)劃了的但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設用地和農用地，以及在城市總體規(guī)劃中規(guī)劃了的但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設用地和農用地。

3.“兩規(guī)”比較融合

根據標識出的在土地利用總體規(guī)劃中已經進行規(guī)劃了的但在城市總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設用地和農用地，以及在城市總體規(guī)劃中已經作了規(guī)劃但在土地利用總體規(guī)劃中未規(guī)劃的建設用地和農用地，進行統(tǒng)一的劃分并反映到同一個空間信息平臺上。

圖1　武漢市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)

各規(guī)劃部門根據空間信息平臺上的數據，使用統(tǒng)一的規(guī)劃“底圖”和基礎數據，同時重點注意土地利用總體規(guī)劃控制性指標、允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)的影響。

圖2　武漢市城市總體規(guī)劃土地利用圖(2010—2020年)

四、結語

自90年代起規(guī)劃融合理論沒有得到實質性的發(fā)展，而在此背景下受規(guī)劃融合理論指導的實踐嘗試必然滯后于規(guī)劃之間的現實矛盾[2]，因此，實現兩規(guī)融合，就必須建立起監(jiān)督機制，讓實際的規(guī)劃跟上理論和技術。為實現新型城鎮(zhèn)化，“兩規(guī)”融合勢在必行。在信息化的今天，應該順應時代的潮流，探索切實解決“兩規(guī)”問題的辦法。使用ArcGIS可以更高效地實現基礎數據的統(tǒng)一，創(chuàng)新規(guī)劃方式，促進不同規(guī)劃部門之間的溝通協(xié)調，從而提高政府的工作效率和公共服務水平。

圖3　武漢市“規(guī)劃一張圖”圖片來源：http：//whonemap.wpl.gov.cn/

[1]王平，賀康.用一張藍圖治理“規(guī)劃打架”[N].學習時報，2016-09-08(05).

[2]鄭振華，馬方，楊昔.“兩規(guī)融合”促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展——武漢市遠城區(qū)“兩規(guī)融合”規(guī)劃管理的探索與思考[J].中國土地，2014(7)：11-14.

[3]郭理橋.新型城鎮(zhèn)化與基于“一張圖”的“多規(guī)融合”信息平臺[J].城市發(fā)展研究，2014，21(3)：1-13.

[4]胡俊.規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃——上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實踐與思考[J].城市規(guī)劃，2010(6)：20-25.

[5]沈兵明，王淵，曾志強.基于ArcGIS的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調——以浙江省龍泉市金沙新區(qū)為例[J].經濟地理，2007，27(1)：95-98.

[6]胡飛，徐昊.“兩規(guī)合一”背景下的武漢市城鄉(xiāng)體系構建探討[J].規(guī)劃師，2012(11)：91-95.

[7]郭志剛.試論城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調[J].天津城市建設學院學報，2005(2)：98-101.

[8]馬文涵，呂維娟.快速城鎮(zhèn)化時期武漢市“兩規(guī)合一”的探索與創(chuàng)新[J].規(guī)劃師，2012，28(11)：79-84.

[9]喻建華.強化兩規(guī)融合，實施新增建設用地差別化管理——武漢市新增建設用地計劃管理的探索和實踐[J].國土資源，2012(6)：42-43.