宋佳益

交通行業(yè)作為國民經(jīng)濟重要的基礎性、先導性、服務性行業(yè)，在穩(wěn)增長、促投資、促消費中具有重要的作用。在經(jīng)濟新常態(tài)、戰(zhàn)略機遇期、全面建成小康社會和推進國家“三大戰(zhàn)略”等時代大背景下，中央財政應扮演積極角色，更好地促進交通行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

交通領域亟待供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

交通行業(yè)實現(xiàn)了“十三五”時期的良好開局，但面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依舊突出。在建設方面，缺乏能夠幫助老百姓實現(xiàn)“鐵公機”等多種交通運輸方式“零換乘”的綜合交通運輸樞紐，也未建立綜合交通運輸信息大數(shù)據(jù)平臺，老百姓出行、生活等服務系統(tǒng)體系建設不完善。一是公路方面，農(nóng)村公路建設上，未能100%實現(xiàn)全國建制村通公路，截至2016年底，99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路，99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路面，99.94%的建制村通公路，96.69%的建制村通硬化路面。高速公路的附屬及配套設施不完善，高速公路服務區(qū)內(nèi)提供餐飲等各類服務的質(zhì)量和效率的供給不高。二是水運方面，未實現(xiàn)長江等內(nèi)河流域高等級船舶的江海聯(lián)運通達率。船舶運力結(jié)構(gòu)不完善，船型標準不統(tǒng)一，船舶工業(yè)發(fā)展不景氣。內(nèi)河郵輪游艇等生態(tài)旅游不發(fā)達。三是鐵路方面，暫不考慮運營成本，中西部高鐵運營收入不足以支付高鐵建設貸款還本付息，企業(yè)內(nèi)部存在潛在的金融風險?？瓦\經(jīng)營能力較差的中西部高鐵（如蘭新高鐵），其線路難以兼顧客貨運輸混用，鐵路總公司不能通過“貨運補客運”的方式實現(xiàn)“減虧增盈”。四是民航方面，航路航線結(jié)構(gòu)分配不完善，支線航空成本偏高、運力不足、效能低下。部分省（區(qū)、市）建成的運輸機場密集過高，通用機場建成的少，機場配套設施不足。地方機場航站樓建設規(guī)模偏大，但航站樓內(nèi)“非航”業(yè)務的高效供給少，航站樓空置率較高。五是郵政方面，已建成網(wǎng)點數(shù)量與郵政運輸效率不匹配，建制村通郵未實現(xiàn)全覆蓋，郵政普遍服務和郵政服務“三農(nóng)”延伸程度不夠、服務質(zhì)量不高。

在管理和養(yǎng)護方面，管理和分配方式上存在不完善的地方，對于經(jīng)營能力較差領域的設施、設備管養(yǎng)資金來源單一、匱乏。一是公路方面，客貨運安全監(jiān)管體系不健全，客貨運汽車超載現(xiàn)象時有發(fā)生。財政投入的公路養(yǎng)護資金來源單一、總量不足，特別是在農(nóng)村公路養(yǎng)護和政府還貸公路養(yǎng)護方面的問題尤為突出。二是水運方面，內(nèi)河航運運輸效率低下，航道養(yǎng)護資金來源短缺。三是鐵路方面，鐵路運價未理順，公益性運輸范圍難以界定。“黑貨”消費量致使貨運市場持續(xù)不景氣，貨運結(jié)構(gòu)不合理，物流運輸能力低下。四是民航方面，可供民航使用的空域資源釋放不足，再加上部分地區(qū)樞紐機場階段性繁忙導致空中交通管制，空管協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)建設不足，旅客航班延誤或取消多有發(fā)生，航空運輸效率降低。五是郵政方面，郵政普遍資服務資費未理順，“全網(wǎng)全運”的管理體制導致難以建立普遍服務補貼獨立核算機制。

交通領域的供給側(cè)改革方向

綜上所述，包括公路、水運、港口、鐵路、民航、郵政等方面都需要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面實現(xiàn)提質(zhì)增效。

一是著眼綜合交通運輸體系的供給側(cè)改革著力點?？傮w來看，不同的交通運輸方式各有技術經(jīng)濟優(yōu)勢、各成體系，應堅持做好綜合交通運輸體系的統(tǒng)一部署和統(tǒng)籌規(guī)劃。

綜合交通運輸不是不同運輸方式的簡單疊加，而是深度融合和系統(tǒng)集成，發(fā)揮各種交通運輸方式的優(yōu)勢，用以補其劣勢，以系統(tǒng)思維推進綜合交通運輸體系建設。在整個綜合交通運輸體系建設推進過程中，應重點做好“兩個一公里”的建設問題，即“開始一公里”和“最后一公里”，充分實現(xiàn)多種交通運輸方式“零換乘”的銜接。這“兩個一公里”也是正是綜合交通運輸體系建設過程中的短板，補了這塊短板，就能大幅提升整個綜合交通運輸體系的運載效率，就可以實現(xiàn)老百姓心中想要的高質(zhì)量、高效率和可持續(xù)的出行需求。

綜合交通運輸大數(shù)據(jù)服務體系也應及時配套、抓緊建設，目前，公路方面有“百度地圖”、航空方面有“航旅縱橫”、快遞方面有“菜鳥裹裹”等，但他們都是單一的、獨立的，且各種單一的公共服務系統(tǒng)均不屬于政府手中掌握的大數(shù)據(jù)資源。迄今為止，整個社會流通領域仍沒有建立一套全面的綜合交通運輸公共服務系統(tǒng)。因此，要想在綜合交通運輸服務體驗方面“提質(zhì)增效”，就必須打造出真正屬于老百姓自己的“便捷出行”系統(tǒng)，以切實提升老百姓的對出行服務體驗的質(zhì)量和水平，讓他們在出行前“足不出戶”就能對多種交通運輸方式的換乘地點和等候時間一目了然。在建設這個系統(tǒng)的過程中，可考慮引入社會資本，增加一些高品質(zhì)、高附加值的體驗服務，既實現(xiàn)創(chuàng)收，又能提升老百姓的滿意指數(shù)。

二是針對各種單一交通運輸方式的供給側(cè)改革著力點。在公路方面，應率先實現(xiàn)全國所有建制村通公路，在此基礎上進一步提升公路建設品質(zhì)，提高運輸效率。從公路、鐵路、民航和水運四種交通出行方式的出行通道使用頻次看，公路使用頻次最多，已建成里程也是最長，因此，解決好公路運輸“開始一公里”和“最后一公里”的建設任務也最為艱巨。俗話說的好，“要想富，先修路”，要想發(fā)展經(jīng)濟，必須先解決通公路的問題，有條件的時候再考慮解決通硬化路，最后全面提升公路建設水平和質(zhì)量，實現(xiàn)通瀝青水泥路的問題。農(nóng)村公路修成了，農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村勞動力才能運輸?shù)匠擎?zhèn)中去，農(nóng)村公路修好了，才能切實提高農(nóng)產(chǎn)品運輸效率，同時還將提升農(nóng)民出行品質(zhì)和滿意度。高速公路方面，應進一步提升高速公路配套設施設備水平，特別是提高服務區(qū)建設水平。從西方發(fā)達國家經(jīng)驗看，老百姓可以在高速公路服務區(qū)內(nèi)享受到本地區(qū)最可口的美食，但在中國的高速公路服務區(qū)，服務品質(zhì)卻普遍不高、效率低下，服務區(qū)只能實現(xiàn)最基本的公共服務，難以發(fā)揮附加效能。近年來，國家花費大量資金用于公路建設，但已建成的公路特別是農(nóng)村公路卻缺乏養(yǎng)護或養(yǎng)護不到位，致使已投入的公路建設資金打了水漂，尋求長效穩(wěn)定、可持續(xù)的公路管養(yǎng)資金問題“迫在眉睫”。因此，應加快推進傳統(tǒng)公路管養(yǎng)方式的轉(zhuǎn)型，進一步完善公路管養(yǎng)在體制機制方面的問題，特別應在政策制定的層面多下功夫，盡快研究探索出一條符合創(chuàng)新發(fā)展要求的路子來，確保實現(xiàn)公路管養(yǎng)工作長效、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。治理客貨運輸車輛超載問題，不應簡單地通過增加人力、物力和提升信息化監(jiān)控水平等方式，從治超效果上看，通過這些方式確能達到一些成效，但實際上卻是“治標不治本”?？拓涍\輸超載有因客貨運輸企業(yè)法律意識淡薄、安全意識不高的原因，但更多的是運輸成本高昂所致，有些線路如果不超載運輸，企業(yè)就賺不到錢，有時甚至還要賠錢，因此，運輸企業(yè)不惜冒著處罰和安全的雙重隱患，也要抱著試一試的僥幸心理以維持企業(yè)生計。因此，要想徹底解決治超問題，就必須“標本兼治”，不僅要加強規(guī)范行業(yè)管理、完善行業(yè)法規(guī)標準，更要認真研究、切實解決物流企業(yè)“降成本”的問題。

在水運方面，首先應保障重載船舶的通航需求，抓緊并重點實施“長江‘12.5米深水航道”等一類的項目建設，真正實現(xiàn)江海聯(lián)運、江河聯(lián)運和河海聯(lián)運，以充分發(fā)揮水路運輸在運能承載方面得天獨厚的優(yōu)勢。在此基礎上，進一步調(diào)整船舶運力結(jié)構(gòu)，規(guī)范船型標準，有效提升水路運輸效率。此外，水運改革方面應圍繞降成本、去產(chǎn)能、補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、強服務5個方面，堅決落實和執(zhí)行水運發(fā)展“放管服”，對該下放的水運和港口等行政審批事項要及時下放，取消一部分重復、多頭的涉企收費，切實通過減輕水運和港口企業(yè)負擔增強水運的有效供給能力。目前，在長江上已經(jīng)開通重慶至宜昌的中上游生態(tài)旅游客輪，但宜昌到上海的下游段仍未開通。交通領域應先率先做好示范和帶頭作用，按照國家重點實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略、理念和思路，進一步調(diào)整和優(yōu)化港口岸線結(jié)構(gòu)，爭取最大限度地為靠港郵輪游船提供便利，使市場在資源配置中起決定性作用，打通長江全線生態(tài)旅游線路，真正使黃金水道產(chǎn)生黃金效益，提升老百姓生活質(zhì)量和水平，有效發(fā)揮水運供給側(cè)改革效益。

在鐵路方面，近年來鐵路建設投資每年都要完成8000億，單靠借貸，鐵路高速發(fā)展難以為繼，只有敞開懷抱、吸引民間資本進入，激發(fā)企業(yè)積極性，發(fā)揮其主觀能動性，才能進一步補充鐵路建設資金來源。隨著鐵路建設里程的不斷增加，鐵路建設和運營的還本付息壓力日益凸顯，鐵路建設運營成本補虧不應過度依賴政府補貼，應先通過理順鐵路客運價格等方式，多措并舉，從根本上建立長效、穩(wěn)定的運營補貼資金渠道。對于鐵路總公司因承擔公益性運輸而造成的經(jīng)營虧損，中央財政應在合理劃分公益性運輸界限的基礎上，研究建立長效、穩(wěn)定的鐵路公益性運輸補貼機制。貨運方面，應大力調(diào)整運力結(jié)構(gòu)，充分考慮公路、水運等交通運輸方式對鐵路運力的沖擊，充分比較其他交通運輸方式的優(yōu)劣勢，對于一些“黑貨”運載能力較差的線路，應果斷變換其運載內(nèi)容。對于在建或即將建設的運營效益預計較差的中西部高鐵，應在線路承載能力方面充分考慮其日后是否具備“客貨混運”的能力，切實提高運輸效能，鐵路總公司自身應盡最大努力實現(xiàn)減虧增盈。

在民航方面，民航領域的供給側(cè)改革空間大，空域資源的釋放潛力強，空域資源得到真正釋放的前提是空域資源的“管用”分離，一旦空域承載能力得到一定程度的有效釋放，則應當抓住時機，充分發(fā)揮中小機場和通用機場靈活、機動的優(yōu)勢，一些地區(qū)難以實現(xiàn)大飛機起降的，應及時調(diào)整航路航線規(guī)劃，切實發(fā)揮支線飛機的優(yōu)勢，各大航空公司也應合理配置支線機型，降低支線航空成本，切實提高中短途航空運輸?shù)男省：秸緲鞘褂眯史矫?，應通過招商引資，航站樓使用效率方面，應通過招商引資，在航站樓休息區(qū)等地設置一些便利公共出行的服務設施，一來可以緩解地方機場經(jīng)營壓力，二來也可以提升旅客候機等待期間的生活品質(zhì)，用好用足航站樓內(nèi)各類閑置空間。民航發(fā)展基金資金存量大，常年趴在財政的資金池里，難以發(fā)揮資金的使用效益，目前，車購稅資金已經(jīng)對綜合客貨運樞紐建設有一些支持政策，但民航領域卻沒有資金專項支持航空客貨運輸樞紐，這也是民航基礎設施建設中的一大短板。不妨可考慮從民航發(fā)展基金中拿出一些資金來，支持用于“航空港”等一類航空綜合運輸樞紐建設，有效發(fā)揮財政資金補行業(yè)建設短板的功用。

在郵政方面，近年來，郵政網(wǎng)點建設投入是郵政業(yè)發(fā)展的重點，截至2016年底，郵政行業(yè)擁有各類營業(yè)網(wǎng)點19.4萬處，其中：2012-2015年補建完成空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點8440處。盡管國家已建成了一張龐大的郵政寄遞網(wǎng)絡，但郵政的寄遞服務與順豐快遞等優(yōu)勢快遞企業(yè)相比仍顯落后，主要體現(xiàn)在服務質(zhì)量和服務效率等方面。2015年，我曾調(diào)研北京郵政中心局，看到那里生產(chǎn)裝備較為落后，大多還都通過人工分揀，盡管有一些自動化程度較高的分揀設備，但都閑置不用，造成了整個郵政內(nèi)部運行服務系統(tǒng)效率低下，究其根源，主要還是普通信函、包裹類的標準化制式程度低下所致。郵政系統(tǒng)內(nèi)部的人都說，如果不是寄送公司重要信函或包裹，根本就不會選擇自己企業(yè)的郵政小包或EMS。隨著人民生活物質(zhì)水平日益提高，老百姓的需求已遠遠不止停留在通郵上，而是希望得到服務好、效率高的寄遞服務，這就是郵政業(yè)面臨的最大短板。因此，要想解決盡早補足郵政業(yè)“服務質(zhì)量和服務效率”這塊短板，不僅要進一步加強基礎設施建設投入力度，還應從郵政企業(yè)內(nèi)部著手，在企業(yè)經(jīng)營管理和郵政產(chǎn)品包裝標準化設計方面多下功夫。從郵政和快遞行業(yè)監(jiān)管看，目前，沒有一套可為政府所用的產(chǎn)品寄遞全過程的監(jiān)控大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，包括通過物流運輸?shù)拇蠹唐芬灿坞x于政府監(jiān)管之外。在企業(yè)投入的公共服務系統(tǒng)領域，比如像阿里巴巴通過電商平臺打造的“菜鳥裹裹”，也難以實現(xiàn)全國各類寄遞產(chǎn)品的寄遞流程全覆蓋查詢。因此，郵政監(jiān)管部門應重點加強郵政監(jiān)管平臺信息化建設，通過信息化手段補足這塊行業(yè)監(jiān)管的短板。此外，農(nóng)村寄遞服務投入深度和廣度的問題也很突出?！翱爝f下鄉(xiāng)”推動難，難在偏遠。郵政企業(yè)網(wǎng)點遍布城鄉(xiāng)，但遠離市場，快遞企業(yè)自營和代理網(wǎng)點規(guī)模小，無力深入下鄉(xiāng)，郵政企業(yè)和快遞企業(yè)雙方互有需求卻苦于各自存在本位意識而難以合作?！翱爝f下鄉(xiāng)”效果差，差在沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈?？爝f業(yè)的發(fā)展與電商業(yè)密不可分?？爝f業(yè)在農(nóng)村市場上的發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)和縣域物流產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展作為支撐，郵政企業(yè)應充分發(fā)揮自身擁有的密集網(wǎng)點優(yōu)勢，主動打開并建立與其他快遞公司的合作通道，互利共贏，提高效率，進而滿足老百姓對郵政服務業(yè)的更高需求。

中央財政應順勢而為

面對經(jīng)濟增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展狀況，中央財政一定要順勢而為。中央財政支持交通行業(yè)供給側(cè)改革有多種方式，包括財政資金投入、加強預算管理、稅費政策減免、制定鐵路、郵政行業(yè)國企改革方案等，但不管通過哪一種支持方式，其目的都是為了助推交通各行業(yè)進一步有效發(fā)揮和擴大各自特色優(yōu)勢和資源，將各行業(yè)中有交叉的優(yōu)勢和資源進行更好地、充分地、全面地整合，凝聚力量，聯(lián)動發(fā)揮最大效益。

從現(xiàn)有中央財政資金支持情況看，“十三五”時期，中央財政將通過車購稅資金對包括綜合客運樞紐、貨運樞紐（含物流園區(qū)）、港口集疏運公路和鐵路等予以支持，并在2016-2018年對綜合交通運輸?shù)刃畔⒒ㄔO項目予以支持。

綜合交通運輸不是各種運輸方式的簡單疊加，而是不同運輸方式的深度融合和系統(tǒng)集成。構(gòu)建這樣一個龐大繁雜的體系，應避免出現(xiàn)財政資金“強刺激和撒胡椒面”狀況，不妨采用“解剖麻雀”的方式，在交通或者民航領域基礎工作做的好的省份或者區(qū)域搞出幾個試點、示范，從車購稅和民航發(fā)展基金中分別掏一些錢出來做，麻雀雖小，但五臟俱全。在搞試點和示范的過程中總結(jié)一些經(jīng)驗和教訓，對癥下藥，精準治療，最后把成熟的經(jīng)驗和做法梳理出來，推廣全國。

在建設方面，中央財政的投入方式有兩種。一是通過交通領域涉農(nóng)資金“補短板”。財政資金的投向一定要準，只有開對了“藥方子”，才能拔掉“窮根子”，例如在建制村通公路、建制村通郵路、郵政服務“三農(nóng)”等方面，入村入戶“最后一公里”的建成成本往往比較高，要確保在財政資金分配過程中分得公平、分得合理，避免形成各區(qū)域間攀比或在同類區(qū)域間產(chǎn)生新的貧富差距問題，對這些地區(qū)的資金扶持政策也應按照“扶上馬，送一程”的做法，確保脫貧的政策能夠執(zhí)行一段時間，這也為全面建成小康社會做出貢獻。同時，扶貧資金的性質(zhì)較為特殊和敏感，這些資金都是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩，各級財政應加強資金下達后監(jiān)管和績效評價。

二是通過交通公共服務基礎設施資金“提質(zhì)增效”。對于中西部地區(qū)的公路、鐵路、航道和機場等建設，尤其面對其中一些情況更為復雜的地區(qū)，財政資金不僅是解決地方財力總量短缺的藥方，更要從根本上幫助他們解決各類運輸方式“提質(zhì)增效”的問題，如果未對“低質(zhì)低效”進行靶向治療，財政資金投入后，可能不僅沒有解決原有矛盾，還會產(chǎn)生一些新的潛在風險。每一位財政干部，心中都要銘記，財政的錢絕不是個人口袋里的錢，而是全社會老百姓納稅的錢，財政要對支出去的每一分錢負責任，開支的每一分錢都要對得起老百姓，不僅要經(jīng)得起老百姓的監(jiān)督和檢驗，還要讓老百姓覺得財政花出去的錢有效益。同時，對于交通運輸方式已初步實現(xiàn)了“提質(zhì)增效”的地區(qū)，應及時調(diào)整資金用途，避免財政資金“無病亂投醫(yī)”的狀況發(fā)生。

在管養(yǎng)方面，中央財政的投入方式有三種。一是財政直接投資的方式。對于政府還貸性質(zhì)的，且公益性屬性明顯的，應積極采取財政直接投資的方式予以支持。在這個領域，農(nóng)村公路、中西部鐵路和機場、郵政普遍服務網(wǎng)點支撐的管養(yǎng)運營資金短缺的問題比較突出。二是財政資金間接投資的方式。對于經(jīng)營性質(zhì)的，且盈利能力較高的，可通過設立股權(quán)投資基金的方式，積極引入社會資本，或通過直接收費和發(fā)行企業(yè)債等形式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在這個領域，經(jīng)營性收費的高速公路、東部地區(qū)高鐵、干線樞紐機場、空管及航路航線資源使用等均可通過這種方式補充管養(yǎng)資金來源。三是財政資金直接投資和間接投資相結(jié)合的方式。對于公益性屬性和經(jīng)營性屬性相結(jié)合的領域，政府可采用PPP的支持模式。