白益華

根據(jù)中央意見反復(fù)修改

中央政法委員會(huì)討論民政部的代擬稿以后，我們?cè)俅芜M(jìn)行修改，隨后以民政部黨組的名義報(bào)送中央書記處。1986年2月17日，中央書記處召開第262次會(huì)議，討論民政部黨組的報(bào)告和起草的代擬稿。會(huì)議由胡啟立主持，民政部部長(zhǎng)崔乃夫、中央書記處農(nóng)村政策研究室主任杜潤(rùn)生列席。在會(huì)上，先由崔乃夫部長(zhǎng)匯報(bào)了民政部起草代擬稿的情況，之后中央書記處的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了討論。

會(huì)后，崔乃夫部長(zhǎng)隨即向我們傳達(dá)了中央書記處討論的情況。他說，在這次會(huì)議上，書記處的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)代擬稿沒有多少意見，認(rèn)為基層政權(quán)建設(shè)工作是一件大事。具體來說，一種意見是再改一下，文字再精練一些，修改后批準(zhǔn)下發(fā)民政部的報(bào)告，讓地方研究執(zhí)行；另一種意見是，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是一件大事，涉及面廣，立即批轉(zhuǎn)下發(fā)不行，修改后以中央名義發(fā)一草案稿，聽聽地方和有關(guān)方面的意見，下半年再發(fā)。

傳達(dá)完中央書記處會(huì)議情況后，崔乃夫部長(zhǎng)對(duì)我說，代擬稿文字比較啰唆，可再壓縮1/3，之后報(bào)送中央。關(guān)于貧困地區(qū)建立鄉(xiāng)財(cái)政問題，要跟財(cái)政部談一談，聽聽他們的意見。

當(dāng)天，鄒恩同副部長(zhǎng)向我們講了他的意見。他說，中央書記處討論的意見非常重要，代擬稿要按這個(gè)精神認(rèn)真進(jìn)行修改。要突出理順黨政企之間的關(guān)系，文字也要再精練一些。

2月24日，崔乃夫部長(zhǎng)叫我到他辦公室，對(duì)修改代擬稿談了他的意見，并要求認(rèn)真進(jìn)行修改。他指出，鄉(xiāng)財(cái)政問題要按財(cái)政部的意見寫，鄉(xiāng)黨委的任務(wù)按組織部的意見寫，條塊分割問題宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜放則放。上半年你們的主要任務(wù)是把代擬稿修改好，上報(bào)中央。

當(dāng)天下午，鄒恩同副部長(zhǎng)帶領(lǐng)張景發(fā)副司長(zhǎng)和我到中央書記處農(nóng)村政策研究室杜潤(rùn)生辦公室，和杜潤(rùn)生主任商談修改代擬稿事宜。鄒恩同副部長(zhǎng)和張景發(fā)副司長(zhǎng)說明情況和意見后，杜潤(rùn)生說，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織需要健全，鄉(xiāng)政府不建立經(jīng)濟(jì)組織，老百姓就認(rèn)為是單干了，不能造成這個(gè)印象。農(nóng)村既不能以政代企，也不可能把社隊(duì)企業(yè)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織代政府管經(jīng)濟(jì)是一種偏向，鄉(xiāng)政府不要經(jīng)濟(jì)組織，一切自己管起來，也是一種偏向，不能以企代政，也不能以政代企，企業(yè)還有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村要建立農(nóng)民群眾自己的合作經(jīng)濟(jì)組織，要設(shè)立機(jī)構(gòu)，政府不要代替經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織也不要代替政府，要明確政府管理經(jīng)濟(jì)的職能。經(jīng)濟(jì)組織的建立，要按照中央一號(hào)文件的精神來寫。

2月27日，中央辦公廳秘書局把2月17日中央書記處會(huì)議討論的意見以中央會(huì)議決定事項(xiàng)的通知下發(fā)給民政部。

3月25日，根據(jù)中央書記處討論的情況，鑒于農(nóng)村的各項(xiàng)改革正在進(jìn)行之中，為了慎重穩(wěn)妥起見，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于研究修改中共中央、國(guó)務(wù)院〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）〉的通知》，將《通知（草案）》發(fā)給各地征求意見，下半年再正式下發(fā)。

中辦、國(guó)辦的通知發(fā)出后，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和中央有關(guān)部門都非常重視，一方面認(rèn)真學(xué)習(xí)《通知（草案）》，一方面研究提出修改意見和建議。需要特別指出的是，全國(guó)不少地方按照通知中關(guān)于“如認(rèn)為通知中提出的意見可行，也可以先在本地區(qū)參照?qǐng)?zhí)行”的指示，在簡(jiǎn)政放權(quán)、健全完善鄉(xiāng)政府職能這個(gè)方面進(jìn)行了改革的試點(diǎn)，做了有益的探索，并初步取得成效。

當(dāng)時(shí)全國(guó)先行試點(diǎn)的有河北省定縣、內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)縣盛莊鎮(zhèn)、遼寧省海城市、山東省萊蕪市等縣市，有的地方還放寬政策，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，并對(duì)理順鄉(xiāng)的黨政企關(guān)系進(jìn)行了有益探索，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完善職能、發(fā)揮作用方面邁出了新的一步。

與此同時(shí)，民政部對(duì)收集整理意見和修改《通知（草案）》的工作更加重視。

7月7日上午11時(shí)，崔乃夫部長(zhǎng)叫我去他辦公室，說了三件事：一是通知稿要送喬石、杜潤(rùn)生和中央有關(guān)部門征求意見；二是農(nóng)村水利員如何設(shè)，駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)哪些下放給鄉(xiāng)、哪些縣上統(tǒng)，要具體研究出一個(gè)意見；三是農(nóng)村政權(quán)管理如何搞，區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如何發(fā)揮作用，要進(jìn)行研究。

7月11日上午，崔乃夫部長(zhǎng)叫來張景發(fā)副司長(zhǎng)和我，又說了三件事：一是鄧小平同志講了，黨政要分開，因此黨政分開這一條內(nèi)容比原來寫的要提高，要向小平同志講話調(diào)子看齊，并作為文件的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容；二是經(jīng)濟(jì)體制改革農(nóng)村怎么辦，要和中央農(nóng)村政策研究室杜潤(rùn)生交換意見；三是7月初喬石談社會(huì)治安根本好轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要靠基層組織，這個(gè)搞不好，社會(huì)治安綜合治理就搞不好。因此，要抓緊修改通知稿。

為了研究修改好《通知（草案）》，7月16日，民政部辦公廳向國(guó)家教育委員會(huì)、公安部、財(cái)政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、商業(yè)部、國(guó)家工商行政管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局、勞動(dòng)人事部、交通部、水利電力部、林業(yè)部、衛(wèi)生部、廣播電影電視部、中國(guó)人民銀行等部門發(fā)出召開座談會(huì)的通知，具體內(nèi)容是：定于7月22日上午8點(diǎn)半在民政部第一會(huì)議室召開座談會(huì)，研究修改《通知（草案）》中“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”部分，請(qǐng)屆時(shí)派一位負(fù)責(zé)同志參加。為了討論好這個(gè)問題，通知還把部分省、自治區(qū)、直轄市對(duì)《通知（草案）》“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”部分的意見一并附上，供大家參考。

7月22日上午，在民政部召開了會(huì)議，鄒恩同副部長(zhǎng)和民政司領(lǐng)導(dǎo)一起與大家研究修改相關(guān)部分的內(nèi)容。鄒恩同副部長(zhǎng)說，今天開會(huì)，主要和大家共同商量研究如何修改通知稿，如能取得認(rèn)識(shí)一致就一致，如果不一致我們向中央書記處反映，最后由中央書記處決定，希望大家發(fā)表意見。

之后，與會(huì)的中央各部門都談了本部門的情況和對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的具體意見。聽取大家的意見以后，鄒恩同副部長(zhǎng)說，非常好！我們有些同志不具體了解有關(guān)部門都管什么，聽了大家意見，就清楚了。當(dāng)然，全國(guó)各省情況不同，具體照顧到每個(gè)省辦不到，中央發(fā)一次文件，全部解決問題相當(dāng)困難。目前農(nóng)村改革正在進(jìn)行之中，簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也在試點(diǎn)之中。通知稿只能提出方向，明確目的，明確原則，不可能太具體。我們將按照大家意見，對(duì)通知稿再認(rèn)真進(jìn)行修改，之后報(bào)中央審定。

會(huì)后，我們根據(jù)崔乃夫部長(zhǎng)和鄒恩同副部長(zhǎng)的指示以及中央15個(gè)部門的意見，對(duì)《通知（草案）》進(jìn)行了反復(fù)研究和認(rèn)真修改，形成第九稿，還代民政部黨組起草了關(guān)于報(bào)送修改稿的報(bào)告，于8月9日向中共中央、國(guó)務(wù)院報(bào)送，并附了各地各部門對(duì)中央《通知（草案）》的修改意見稿。

中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件正式發(fā)出

和下發(fā)后的工作

1986年9月26日，經(jīng)過將近兩年時(shí)間的努力，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》即中發(fā)

〔1986〕22號(hào)文件終于發(fā)布。這個(gè)文件適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村改革的形勢(shì)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的一系列問題，是當(dāng)時(shí)和此后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期指導(dǎo)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件。文件內(nèi)容包括七個(gè)方面：一是明確黨政分工，理順黨政關(guān)系；二是實(shí)行政企分開，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展；三是簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能；四是切實(shí)搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè)；五是努力提高干部素質(zhì)，認(rèn)真改進(jìn)工作作風(fēng)；六是搞好村（居）民委員會(huì)的建設(shè)；七是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

10月4日，中共中央政治局常委、中央政法委書記喬石作出重要批示：文件已發(fā)，且正式確定由民政部負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)基層政權(quán)的日常工作。希望民政部黨組認(rèn)真討論一次，研究如何認(rèn)真加強(qiáng)這項(xiàng)工作，采取切實(shí)措施，使這項(xiàng)極重要的基礎(chǔ)工作逐漸有所加強(qiáng)，鞏固我國(guó)人民民主專政的基礎(chǔ)，以不辜負(fù)中央、國(guó)務(wù)院的期望。

收到喬石的重要批示后，我們立即起草了一份關(guān)于貫徹執(zhí)行《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》的通知，于10月24日發(fā)往全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），并抄送中央政法委。

11月18日，民政部黨組給中央政法委并喬石報(bào)送關(guān)于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)工作的報(bào)告，這份報(bào)告由我起草后經(jīng)民政部黨組討論通過。報(bào)告主要有以下幾個(gè)方面內(nèi)容：1.中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件和喬石同志的批示，指出了加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)工作的重大意義，明確把基層政權(quán)建設(shè)工作的日常工作交給民政部門，這是對(duì)全國(guó)民政部門的信任、鞭策和鼓舞，我們決心繼續(xù)努力，搞好這項(xiàng)工作，以不辜負(fù)黨中央、國(guó)務(wù)院的希望。2.民政部成立以來，在基層政權(quán)建設(shè)工作中做了一些工作，對(duì)于如何加強(qiáng)和做好這項(xiàng)工作，我們打算在1987年召開的全國(guó)民政廳（局）長(zhǎng)會(huì)議上，深入學(xué)習(xí)《通知》和喬石同志的批示，進(jìn)一步統(tǒng)一民政部門的思想認(rèn)識(shí)，安排部署明年和今后一個(gè)時(shí)期基層政權(quán)和基層組織建設(shè)工作的任務(wù)；在1986年12月召開的全國(guó)城市街道居委會(huì)工作會(huì)議上，對(duì)如何做好城市街道居委會(huì)工作作出安排和部署。3.建議國(guó)務(wù)院在1987年召開有各省、自治區(qū)、直轄市主管領(lǐng)導(dǎo)參加的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作會(huì)議，總結(jié)交流、貫徹《通知》的做法和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)農(nóng)村基層政權(quán)體制改革工作。4.1987年，民政部打算辦幾件事：一是編寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)教材；二是舉辦一期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)培訓(xùn)試驗(yàn)班；三是制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》和全國(guó)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)比條件等。5.民政部門負(fù)責(zé)基層政權(quán)建設(shè)工作，還存在一些困難。建議中央下決心解決這方面的實(shí)際問題和困難，以便做好全國(guó)的基層政權(quán)建設(shè)工作。這個(gè)報(bào)告報(bào)送后，受到中央高度重視。

中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件下發(fā)以后，各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府非常重視，各地積極貫徹落實(shí)。吉林、四川省委召開常委會(huì)議，認(rèn)真學(xué)習(xí)討論《通知》，深刻領(lǐng)會(huì)《通知》精神，提高對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作重要性的認(rèn)識(shí)，并對(duì)貫徹落實(shí)《通知》作出明確指示。北京、河北、遼寧、上海、浙江、河南、四川等省、直轄市主要領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)貫徹落實(shí)《通知》作了專門批示，提出具體要求。北京、河北、遼寧、安徽、河南、廣西等省、自治區(qū)、直轄市主管書記或省長(zhǎng)，召集黨委、政府辦公廳、組織部、農(nóng)委、人大法工委、民政廳（局）、財(cái)政廳（局）、體改委、編委等有關(guān)部門學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《通知》精神，研究貫徹落實(shí)《通知》的具體方案。河北、福建、四川三省省委、省政府辦公廳還發(fā)出學(xué)習(xí)貫徹《通知》的文件，對(duì)各地、市貫徹落實(shí)《通知》提出具體要求。山西、湖南等省主要領(lǐng)導(dǎo)同志召開會(huì)議，聽取民政廳關(guān)于貫徹落實(shí)《通知》的匯報(bào)。北京、河北、浙江、四川組織有關(guān)部門組成工作組，深入農(nóng)村調(diào)查研究，進(jìn)一步摸清情況，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，提出切實(shí)可行的實(shí)施方案。吉林、上海、青海、新疆等省、自治區(qū)、直轄市正式發(fā)出貫徹落實(shí)《通知》的文件，對(duì)本地區(qū)工作作了具體安排部署。河北召開農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作會(huì)議，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全省貫徹落實(shí)《通知》的方案進(jìn)行認(rèn)真論證。

《通知》對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作提出了具體要求，各地紛紛采取措施加以落實(shí)。河北、山西、遼寧、吉林、安徽、河南、湖南、青海等省對(duì)制定《農(nóng)村基層黨組織工作條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例》作了安排。山東省召開地、市委書記會(huì)議，請(qǐng)萊蕪市介紹給鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，確定每個(gè)地、市都搞一個(gè)簡(jiǎn)政放權(quán)的試點(diǎn)。吉林省成立試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，由一名省委副書記，一名省委常委、副省長(zhǎng)和一名省委常委、組織部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，八個(gè)地、市、州都選擇一個(gè)縣的一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)試點(diǎn)，省上重點(diǎn)抓梨樹縣郭家鎮(zhèn)和杏山鄉(xiāng)的試點(diǎn)，試點(diǎn)工作普遍展開。云南省也確定在祿豐縣進(jìn)行試點(diǎn)。遼寧、吉林、浙江、安徽、湖南、廣西、青海等省、自治區(qū)對(duì)培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村（居）民委員會(huì)主任作了安排部署，決定兩三年內(nèi)把全省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村（居）民委員會(huì)主任普遍培訓(xùn)一遍。貴州省編寫出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)試用教材。遼寧省本溪市撥款8000元，決定到第二年年底分四批把鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)培訓(xùn)一遍，當(dāng)時(shí)已經(jīng)辦起第一期培訓(xùn)班。為了加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，北京市成立了基層政權(quán)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在民政局。吉林、安徽、四川確定省委、省政府三四名領(lǐng)導(dǎo)同志來抓城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作，日常工作由民政廳具體承擔(dān)。

《通知》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)的日常工作由民政部負(fù)責(zé)，使各地民政部門受到很大鼓舞。在貫徹《通知》過程中，各地民政部門積極出主意、想辦法，主動(dòng)當(dāng)好黨委、政府的參謀和助手。《通知》發(fā)出后不久，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）都為黨委和政府提出了貫徹落實(shí)《通知》的具體意見和工作方案。

在各地進(jìn)行的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的試點(diǎn)中，山東省萊蕪市是全國(guó)搞得比較好、比較成功、成效最為顯著的典型，為全國(guó)各地貫徹落實(shí)《通知》，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用，樹立了學(xué)習(xí)的榜樣。

推廣萊蕪經(jīng)驗(yàn)，健全和完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

山東省萊蕪市當(dāng)時(shí)是泰安市下轄的一個(gè)縣級(jí)市，轄27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)城區(qū)街道辦事處，1005個(gè)村；總面積2100平方公里，耕地面積86.6萬畝；總?cè)丝?07萬，其中農(nóng)業(yè)人口90萬，占人口總數(shù)的84%。

《關(guān)于研究修改中共中央、國(guó)務(wù)院〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）〉的通知》下發(fā)以后，萊蕪市委、市人大、市政府的負(fù)責(zé)同志首先對(duì)《通知（草案）》進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)。大家認(rèn)為，《通知（草案）》很重要，下發(fā)得很及時(shí)。萊蕪市自政社分開、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以來，黨不管黨、政不管政、政企不分的狀況有了改變，促進(jìn)了農(nóng)村“兩個(gè)文明”建設(shè)。但是，對(duì)照《通知（草案）》要求，在黨政分工、政企分開、條塊關(guān)系，以及發(fā)揮政府職能等方面存在的問題并沒有從根本上得到解決。過去對(duì)如何解決這一問題思想上很不明確。《通知（草案）》從七個(gè)方面提出的要求，很符合萊蕪的情況，給他們指明了方向。市委認(rèn)為，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)整黨結(jié)束之后，集中力量，集中時(shí)間，抓一下基層政權(quán)建設(shè)，很有必要。在萊蕪市，農(nóng)村是個(gè)大頭，農(nóng)村人口占了全市總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦工副業(yè)的收入占全市經(jīng)濟(jì)總收入的將近一半。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)如何，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定影響極大，只有把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)搞好了，才能把“兩個(gè)文明”建設(shè)搞上去，實(shí)現(xiàn)萊蕪工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值翻兩番和1987年建成文明市的目標(biāo)。因此，他們下決心把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)作為全市的一件大事來抓。

據(jù)此，在市委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，萊蕪市建立了由市委朱應(yīng)銘書記掛帥的試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了辦公室；從市直部門選調(diào)56名干部，編成28個(gè)工作組，分赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好基層政權(quán)建設(shè)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都建立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親自抓。之后他們狠抓學(xué)習(xí)，把大家思想統(tǒng)一到《通知（草案）》上來，提高搞好試點(diǎn)的自覺性；接著認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，摸清影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活力和權(quán)威的主要問題；廣泛聽取意見，制定切實(shí)可行的簡(jiǎn)政放權(quán)方案；方案基本議定之后，本著先易后難、分步實(shí)施的原則，穩(wěn)妥扎實(shí)進(jìn)行改革。同時(shí)，一是在市民政局設(shè)立基層政權(quán)建設(shè)辦公室，主任配副局級(jí)干部；二是把民政局長(zhǎng)吸收為市政府黨組成員，以便全面了解政府工作，更有利于當(dāng)好參謀助手；三是給予民政局一定權(quán)力，真正使民政局發(fā)揮作用。

從1986年4月開始，經(jīng)過一個(gè)月深入、細(xì)致、扎實(shí)的工作，市委決定首先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)，這是第一項(xiàng)改革。具體是將市直21個(gè)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的26個(gè)分支機(jī)構(gòu)分為三類：一是農(nóng)行營(yíng)業(yè)所、郵電分局、供電站、公安派出所、人民法庭等五個(gè)單位，維持以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助管理的現(xiàn)狀；二是工商所、稅務(wù)所、信用社、供銷社、食品站、糧管所等六個(gè)單位，由市直主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主；三是農(nóng)技站、經(jīng)管站、獸醫(yī)站、林業(yè)站、水利站、農(nóng)機(jī)站、物資供應(yīng)站、煤炭供應(yīng)點(diǎn)、文化站、教育辦公室、衛(wèi)生院、計(jì)劃生育辦公室、交通運(yùn)輸管理站、廣播站、郵電農(nóng)話站等15個(gè)單位，人、財(cái)、物三權(quán)下放，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。對(duì)市委、市政府提出的簡(jiǎn)政放權(quán)試行意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分歡迎，都認(rèn)真制定了機(jī)構(gòu)下放后管好、管活的方案。市直多數(shù)部門認(rèn)為這樣做十分必要，有利于強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，對(duì)“四化”建設(shè)大有好處，態(tài)度積極，根據(jù)市里的意見，也制定了本部門的實(shí)施方案。市聯(lián)社管理體制改革起步早，從1982年開始，基層供銷社改官辦為民辦，由原來的條條垂直領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)闂l塊共管，有力促進(jìn)了供銷事業(yè)的發(fā)展。這項(xiàng)改革共下放人員13000多名，移交固定資產(chǎn)折款1120多萬元，下放財(cái)政支出1410萬元。

第二是建立鄉(xiāng)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財(cái)政所，實(shí)行“定收定支，收支掛鉤，定額補(bǔ)助，超支全留，欠收自補(bǔ)，一年一定”的財(cái)政包干體制。除供銷社、糧管所的財(cái)權(quán)不變外，其他下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位，財(cái)權(quán)也下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)于市財(cái)政撥款，由財(cái)政局切塊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款，不改變下?lián)芮?，不改變下?lián)軉挝?；?duì)于小農(nóng)水經(jīng)費(fèi)，市財(cái)政統(tǒng)一管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)項(xiàng)目，水利局審查，市政府批準(zhǔn)。下放人員的工資，由鄉(xiāng)財(cái)政所統(tǒng)一管理；下放單位的債務(wù)，屬于市局批準(zhǔn)的基建項(xiàng)目欠債，市局負(fù)責(zé)還清；業(yè)務(wù)單位下放后的收入，主要用于自身建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不搞平調(diào)和提成。

第三是物權(quán)的下放。企業(yè)單位的物產(chǎn)仍歸企業(yè)，下放時(shí)按折舊費(fèi)計(jì)算，登記在交接書上；行政事業(yè)單位的物產(chǎn)，按原始價(jià)格計(jì)算，在交接書上寫清；供銷社仍按原來的狀況不分家，財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系不變。

第四是在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)以后，市委、市政府又搞了兩項(xiàng)配套改革。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建經(jīng)委、農(nóng)委、商委、文委、社保委、政府辦公室和統(tǒng)計(jì)站，實(shí)行對(duì)下放單位的協(xié)調(diào)指揮。五委一辦各設(shè)主任一人，副主任一至二人，主任由正鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任，副主任由各委辦所屬負(fù)責(zé)人兼任，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適應(yīng)下放后的形勢(shì)，加強(qiáng)了管理。二是指導(dǎo)市直部門和下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門轉(zhuǎn)變職能，圍繞發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、興辦服務(wù)實(shí)體開展系列化服務(wù)。這樣，市直放權(quán)部門都建立了服務(wù)實(shí)體。如畜牧開發(fā)公司建起了配合飼料加工廠、畜禽良種繁殖場(chǎng)，以此為龍頭，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站連接起來，在全市形成良種繁育、飼料加工、疫病防治、加工銷售四大服務(wù)體系。下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)也紛紛辦起了服務(wù)實(shí)體，為發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

除此之外，萊蕪市還落實(shí)《通知》要求，針對(duì)黨政分開、政企分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)、村委會(huì)建設(shè)制定了一些改革和加強(qiáng)的措施。

萊蕪市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)收到了明顯的效果。最顯著的變化就是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能健全了，增強(qiáng)了指揮、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的新體制開始形成；部門間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由互相扯皮變?yōu)橄嗷f(xié)調(diào)，圍繞服務(wù)辦實(shí)體，齊心協(xié)力搞服務(wù)。這種新局面的形成，給萊蕪農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。1987年，萊蕪市完成工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.5億元，與改革前的1985年相比平均每年遞增25.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完成工業(yè)產(chǎn)值4.08億元，平均遞增50%；1986年糧食總產(chǎn)量達(dá)到8.04億斤，比1985年增產(chǎn)1117萬斤，1987年達(dá)到8.33億斤，創(chuàng)歷史最好水平；1987年，農(nóng)民人均收入602元，年均增長(zhǎng)70元。萊蕪市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)，層層辦服務(wù)實(shí)體，使市直機(jī)關(guān)放下了沉重的事務(wù)包袱，轉(zhuǎn)變了職能，為機(jī)關(guān)人員集中精力抓業(yè)務(wù)，為市直機(jī)構(gòu)精兵簡(jiǎn)政和政治體制改革創(chuàng)造了條件。

更為可喜的是，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的改革，實(shí)質(zhì)是利益的重新調(diào)節(jié)。萊蕪市在整個(gè)改革過程中，沒有急于求成，沒有搞“我說你聽，我打你通”的硬性措施，更沒有搞強(qiáng)迫命令那一套做法，始終堅(jiān)持把調(diào)節(jié)好各方面的利益貫穿于改革的始終，從而使改革的成果不斷得到鞏固和擴(kuò)大。萊蕪市在改革中下放了上萬人、2000多萬元資產(chǎn)，涉及三四百個(gè)部門，結(jié)果沒有一人上訪告狀，也沒有一人起哄鬧事。萊蕪市貫徹落實(shí)中央文件，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，走在了全國(guó)的前頭，為全國(guó)在這方面樹立了學(xué)習(xí)的榜樣，開了一個(gè)好頭。

萊蕪市簡(jiǎn)政放權(quán)、健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的試點(diǎn)工作，首先得到了山東省委、省政府的高度重視。山東省委書記梁步庭對(duì)萊蕪市按照中央《通知（草案）》的精神，敢做敢創(chuàng)、敢為人先，并且取得經(jīng)驗(yàn)的做法十分贊賞。1987年1月3日，梁步庭書記帶領(lǐng)山東省委、省政府和有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)同志來到萊蕪，親自考察萊蕪市簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的情況，并召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，對(duì)萊蕪市的成績(jī)給予充分肯定和高度評(píng)價(jià)，他建議全省都要向萊蕪市學(xué)習(xí)，并決定適當(dāng)時(shí)候在萊蕪市召開全省會(huì)議，推廣萊蕪市的經(jīng)驗(yàn)。

在山東省委、省政府的重視和省民政廳的關(guān)心、支持下，經(jīng)過認(rèn)真籌備，1988年6月2日，山東省委、省政府在萊蕪市召開強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、深化農(nóng)村改革的萊蕪現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。會(huì)議安排一天時(shí)間讓大家參觀了楊莊鎮(zhèn)、寨里鎮(zhèn)、方下鎮(zhèn)、高莊鎮(zhèn)、口鎮(zhèn)、張家洼鎮(zhèn)以及市直下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的十多個(gè)單位的情況和發(fā)生的變化；第二天聽取萊蕪市委書記朱應(yīng)銘、萊蕪11個(gè)放權(quán)單位以及山東省平度、招遠(yuǎn)、滕州、周村四個(gè)縣、市深化農(nóng)村改革方面的典型發(fā)言；第三天進(jìn)行分組討論，大家一致認(rèn)為這次會(huì)議準(zhǔn)備得好，通過一看、二聽、三議環(huán)環(huán)緊扣，會(huì)議開得生動(dòng)、活躍，開闊了眼界，提高了認(rèn)識(shí)，開拓了思路，特別是萊蕪經(jīng)驗(yàn)有突破、有新意，工作做得很扎實(shí)，解決了過去長(zhǎng)期解決不了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管得著的看不見、看得見的管不著的問題，有決策權(quán)的不了解情況、了解情況的沒有決策權(quán)的問題，還有市直部門之間在發(fā)展商品生產(chǎn)中互相扯皮的問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注入了活力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，值得大家學(xué)習(xí)、借鑒和推廣。

山東省萊蕪市貫徹落實(shí)《通知（草案）》，從本地實(shí)際情況出發(fā)，積極推行簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的試點(diǎn)，不僅引起山東省委、省政府的高度重視，而且也引起民政部的高度重視。民政部多次派出干部到萊蕪市進(jìn)行調(diào)查研究和工作指導(dǎo)，并在主辦的《全國(guó)基層政權(quán)建設(shè)工作簡(jiǎn)報(bào)》上刊登萊蕪市的做法和經(jīng)驗(yàn)，向全國(guó)各地和中央有關(guān)部門廣泛宣傳，還決定于1988年6月在萊蕪市召開全國(guó)基層政權(quán)建設(shè)工作會(huì)議，向全國(guó)宣傳推廣萊蕪市的做法和經(jīng)驗(yàn)。

在萊蕪市召開全國(guó)會(huì)議的意見定下來后，我們對(duì)會(huì)議進(jìn)行了認(rèn)真籌備。一是確定了會(huì)議的名稱為全國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作座談會(huì)，時(shí)間為6月25日，參加人員為各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）負(fù)責(zé)基層政權(quán)建設(shè)工作的處長(zhǎng)，部分簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能搞得好的試點(diǎn)縣、市的領(lǐng)導(dǎo)；二是著手起草會(huì)議文件、領(lǐng)導(dǎo)講話以及會(huì)議上經(jīng)驗(yàn)交流的典型材料；三是立即派出人員到山東省民政廳，和省廳領(lǐng)導(dǎo)一起到萊蕪市具體落實(shí)會(huì)務(wù)及參觀單位等有關(guān)事宜。經(jīng)過上下配合、共同努力，會(huì)議如期舉行。

這次會(huì)議開了四天，民政部崔乃夫部長(zhǎng)、鄒恩同副部長(zhǎng)和山東省及泰安市的領(lǐng)導(dǎo)出席。會(huì)上聽取了山東省、泰安市領(lǐng)導(dǎo)的講話，萊蕪市關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的經(jīng)驗(yàn)，以及河北定州市、遼寧海城市和山東、遼寧等省民政廳領(lǐng)導(dǎo)介紹的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

最后，崔乃夫部長(zhǎng)對(duì)會(huì)議作了總結(jié)講話。他說：幾天來，大家普遍感到開闊了眼界，學(xué)到了經(jīng)驗(yàn)，收獲很大。特別是萊蕪的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容豐富，工作扎實(shí)，其意義超過了一般意義的基層政權(quán)建設(shè)。大家普遍認(rèn)為，萊蕪的經(jīng)驗(yàn)很好，好在它解決了一個(gè)大家普遍關(guān)心，但又難以解決的大問題，這就是通過簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次的社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，教育、文化、衛(wèi)生、民政等事業(yè)也都有了很大的發(fā)展。社會(huì)治安穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全市刑事案件發(fā)案率低于萬分之一點(diǎn)五，創(chuàng)造了一個(gè)社會(huì)安定、生產(chǎn)發(fā)展、人心向上、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的好局面。用生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)來衡量，萊蕪的改革是成功的。

這次會(huì)議以后，民政部還將崔乃夫部長(zhǎng)在會(huì)上的講話以民政部文件的形式下發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），進(jìn)一步促進(jìn)了各地貫徹落實(shí)中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件的積極性和主動(dòng)性。全國(guó)許多地方紛紛到萊蕪市學(xué)習(xí)和取經(jīng)，并結(jié)合本地實(shí)際情況貫徹落實(shí)中發(fā)〔1986〕22號(hào)文件，開展加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的工作。全國(guó)各地民政部門也積極當(dāng)好黨委、政府的參謀和助手，認(rèn)真開展基層政權(quán)建設(shè)工作，從而使我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權(quán)建設(shè)司原司長(zhǎng)