劉 銳

（1.廣東省國土資源測繪院, 廣東 廣州 510000）

在測繪領域，超輕型無人機代替大型飛機進行航空攝影，使得航空數據的獲取能力得到很大的提升［1,2］。但是，大規(guī)模的應用也帶來了安全、監(jiān)管等巨大的困境。如何在無人機航空攝影的快速發(fā)展中應對當前的困境和挑戰(zhàn)，是一個值得深入思考的命題［1］。

1 無人機航空攝影的影響因素

使用無人機設備進行低空航空攝影工作，有如下影響因素。從無人機航空攝影行業(yè)的監(jiān)管部門來看，涉及軍方、民航、行業(yè)主管部門（測繪、體育、農業(yè)、宣傳）、公安等部門。 從無人機航空攝影設備的自身屬性來看，包括設備制造商、無人機設備、設備操作者等，這些因素是無人機航空攝影技術應用的直接參與者。從無人機航空攝影設備的使用屬性來看，包括空域、通信、導航、監(jiān)視和氣象等，這些因素成為影響無人機航空攝影應用與發(fā)展的制約因素。以上因素成為無人機航空攝影測量推向深度和廣度的重要影響因子。

2 無人機航測困境

自國家測繪地理信息局2010年組織開展推廣無人機航空攝影應用以來，無人機航攝系統(tǒng)已經廣泛應用在國家重大測繪工程、基礎測繪、數字城市建設及測繪應急保障服務等各方面，服務領域也在不斷拓寬。但是，高速發(fā)展的背后，無人機航空攝影的困境仍然存在。

2.1 法律困境

隨著我國發(fā)展通用航空的政策信號不斷釋放，低空空域管理改革等重大政策蓄勢待發(fā)，通用航空的發(fā)展前景變得令人期待。與此同時，我國通用航空法律現(xiàn)狀遠遠落后于現(xiàn)實需求的實際日益凸顯。

適航許可方面，中國民航現(xiàn)有的航空器適航審定均是針對大型載人飛行器的，無人航空器系統(tǒng)適航政策已經列入適航審定“十三五”專項規(guī)劃，具體實施尚待時日。

人員管理方面，民用航空局飛行標準司于2016-07以咨詢通告的方式推出了《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，要求無人機駕駛員具備相應的技能，并通過民航局組織的培訓和考試方可獲取執(zhí)照，對無人機系統(tǒng)駕駛員實施指導性管理，最終目的是按照國際民航組織的標準建立我國完善的民用無人機駕駛員監(jiān)管體系。

運行規(guī)則方面，國務院、中央軍委于2003-01頒布《通用航空飛行管制條例》，以及由此衍生的《通用航空飛行任務審批與管理規(guī)定》（2013-11），對通用飛行活動的空域管理、計劃審批和飛行保障等作出相關規(guī)定。民用航空局飛行標準司于2015-12以咨詢通告的方式推出了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》，對特別是低空、慢速、微輕小型無人機的運行進行了相應的規(guī)范。為進一步規(guī)范民用無人駕駛航空器飛行活動，規(guī)范其空中交通管理工作，民用航空局空管行業(yè)管理辦公室于2016-09頒布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（MD-TM-2016-004），對安全評估、空中交通和無線電管理等進行了規(guī)范。2017-08，中國民用航空局發(fā)布《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法（暫行）》和《無人機圍欄》等征求意見稿，旨在規(guī)范民用無人駕駛航空器從事經營性活動的市場監(jiān)管，促進無人機產業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。

通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個層次構成。但是這些規(guī)定多為試行、暫行和指導性規(guī)定，涉及具體監(jiān)管細節(jié)相對滯后。目前國內尚未形成完整的民用無人機規(guī)章及管理體系，相關法律法規(guī)存在法律法規(guī)體系不夠健全、內容過于籠統(tǒng)、相關條文交叉等問題，嚴格且繁瑣的審批手續(xù)規(guī)定，甚至阻礙了通用航空的發(fā)展，成為無人機航空攝影發(fā)展的最大困境。

2.2 政策困境

作為新興的產業(yè)，無人機對于傳統(tǒng)航空產業(yè)的沖擊使得管理部門也面臨了巨大的挑戰(zhàn)。無人飛行器的管理，一方面屬于民航局，同時空域安全涉及空軍方面，產業(yè)政策涉及工信部，其他如公共安全還涉及公安部，具體行業(yè)應用還涉及其他部委。多口管理經常造成管理無序和成本增大。

從全球范圍來看，美國的無人機監(jiān)管政策走在前面，其他國家特別是發(fā)展中國家，多是參考甚至照搬美國的政策。2016年，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）出臺了無人機監(jiān)管的系列政策，尤其是Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems(FAA Part 107)，為無人機的認證、監(jiān)管和運行提供了良好的樣本。目前國內對于FAA政策的研究正在進行，本地化尚需時日。無人機的政策配套落后、監(jiān)管缺位、低空空域開放步伐緩慢、缺乏相應的產業(yè)標準，是制約其大規(guī)模發(fā)展和應用的政策困境。

2.3 身份困境

無人機生產廠家眾多，生產標準各異，各種配（備）件沒有統(tǒng)一的標準，尤其是在飛行控制相關的外部標準方面，如無線電頻率、導航方式、通訊鏈路等沒有標準化的工藝和流程，導致經過適航認證和許可的各種飛行器都能上天，沒有適航認證和許可的飛行器則在監(jiān)管層面面臨“一刀切”的管理限制。

另外，人員資質管理同樣面臨標準問題，民航局、體育協(xié)會以及行業(yè)監(jiān)管部門均有獨立的培訓機構，且頒發(fā)各自的認證證書，造成身份的相互認定問題以及資質管理的混亂。

2.3 空域困境

所謂低空空域通常是指1 000 m以下的空間范圍，這是通航飛行作業(yè)的主要活動區(qū)域?！兜涂湛沼蚬芾硎褂靡?guī)定（試行）》提出，全國低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域、報告空域以及目視飛行航線4類。管制空域指“為飛行活動提供空中交通管制服務、飛行情報服務、航空氣象服務、航空情報服務和告警服務的空域”；監(jiān)視空域與管制空域比，區(qū)別在于“不提供空中交通管制服務”；報告空域是指“為飛行活動提供航空氣象服務和告警服務，并根據用戶需求提供航空情報服務的空域”；目視飛行航線是“為確保航空用戶能夠飛到預定空域，且飛行人員在目視條件下飛行的航線”［3］。

2016年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出加快提升服務保障能力，促進產業(yè)轉型升級，釋放消費潛力，實現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的總體目標，同時提出科學規(guī)劃空域、優(yōu)化飛行服務和提高審批效率的具體措施。但是《意見》的落地和具體實施還沒有清晰的可操作流程。

2.4 保密困境

測繪航空攝影獲取了地表所有的地理信息，測繪航空攝影底片和影像數據是重要的涉密載體，直接涉及國家安全和利益。因此，測繪航空攝影成果在公開提供使用前，必須依法經過省級以上測繪行政主管部門進行保密技術處理,并按照國務院、中央軍委的有關規(guī)定送軍方進行保密審查。實際操作過程尤其是應急測繪響應過程中，保密審查工作會對快速無人機航空攝影的時效性產生一定的影響。

3 破局與出路

3.1 法律法規(guī)建設

2010-08，國家測繪地理信息局根據國內無人機航攝系統(tǒng)軟硬件的生產現(xiàn)狀、技術特點、應用情況和航測業(yè)務需求，參照有關的無人機系統(tǒng)技術標準、數字航空攝影規(guī)范等，對用于航測的無人機安全作業(yè)、航攝系統(tǒng)技術要求和航空攝影工作等進行了規(guī)定，編制了《無人機航攝安全作業(yè)基本要求》、《無人機航攝系統(tǒng)技術要求》和《低空數字航空攝影規(guī)范》等指導性規(guī)范，對裝備自身安全要素（機械、油氣、電路、電磁信號）、環(huán)境安全要素（現(xiàn)場踏勘、場地選擇、應急場地、障礙物調查、圍觀人員及車輛等）、操作安全等進行了規(guī)定。作為指導性規(guī)范，主要定位是航攝作業(yè)行為規(guī)范，且不具備強制效力。

2014-07，空管委出臺《低空空域使用管理規(guī)定（試行）征求意見稿》，標志著我國低空空域改革進入“破冰”之旅?！兑庖姼濉穼沼虻膭澐?、準入使用、飛行計劃審批報備、相關服務保障以及行業(yè)監(jiān)管和違法違規(guī)飛行查處等做了細致的規(guī)定。由于多種原因，該意見稿并未進入試行實施階段。

2015-12，中國民用航空局飛行標準司出臺了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》，是第一個真正投入試行的無人機運行規(guī)定。該規(guī)定對適用范圍、機長和駕駛員職責權限及資格要求、具體操作要求等作了較為詳細的規(guī)定，同時提出了電子圍欄和無人機云的基于互聯(lián)網的新型管理思路。

2016-07，中國民用航空局飛行標準司出臺了《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，明確了無人機駕駛員的管理機構，以及局方和行業(yè)協(xié)會對無人機系統(tǒng)駕駛員的具體管理要求。

2016-09，中國民用航空局空管行業(yè)管理辦公室發(fā)布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，對安全評估、空中交通服務和無線電管理等進行了規(guī)范。

2017-10，中國民用航空局先后發(fā)布《無人機圍欄》、《無人機云系統(tǒng)接口數據規(guī)范》，從區(qū)域安全、接口規(guī)范等方面等對無人機的活動進行了要求和規(guī)范。

由以上闡述可以看出，無人機航空攝影規(guī)范的建立，涉及多個部門，各部門間的定義和權責并不明確，因此需要從國家層面梳理、建立并完善無人機低空航攝相關法律法規(guī)，明確管理權責，理順銜接關系；同時，在行業(yè)管理層面，需要與測繪管理相關部門建立充分的合作機制，共同管理和規(guī)范無人機航空攝影。

3.2 認證制度建設

在建立完善法律法規(guī)的基礎上，進行相關制度建設，主要從以下4個方面進行：

1）廠商認證：建立生產無人飛行器相關設備的廠商的生產許可證、產品合格證等認證制度，配套設備生產標準化的相關規(guī)范（無線電、導航、廣播電報、數據接口等），從整個產業(yè)體系上進行規(guī)范化。

2）設備認證：建立設備檔案管理制度，關鍵部件索引管理，配套設備注冊和認證制度、設備分級管理和報廢制度等，如深圳市發(fā)布的《民用無人機系統(tǒng)二維條碼標識技術規(guī)范》《民用無人機系統(tǒng)身份識別通用要求》和《民用無人機系統(tǒng)性能測試方法 第3部分：無線射頻性能》三項聯(lián)盟標準，推動實現(xiàn)無人機“一機一碼”，為無人機身份識別、飛行監(jiān)管及質量管控提供有力支持。

3）人員認證：結合互聯(lián)網+無人機云管理平臺，建立操控人員的機長證（駕駛證）、配套人員的崗位培訓和認證制度，以及各崗位的定期審核制度等有效的人員認證制度，為無人機運行提供合法合規(guī)的人力技術保障。

4）資質認證：進行測繪作業(yè)，必須具備相關的資質，即測繪單位的資質證和作業(yè)人員的作業(yè)證，將無人機測繪作業(yè)納入測繪行業(yè)管理。

通過上述認證制度，可以從源頭上制止“有意黑飛”和“無意黑飛”，保障合法無人航空攝影的順利有序進行。

3.3 管理平臺建設

建立和打造一個統(tǒng)一的信息平臺，使得空域管理方、民用航空、行業(yè)管理者及用戶四者之間實現(xiàn)信息傳遞和共享。主要實現(xiàn)如下功能：

1）實現(xiàn)廠商、設備、資質、人員的注冊入庫管理；

2）建立任務通報及備案制度，實現(xiàn)任務的注冊申請、入庫比對、許可審批、執(zhí)行備案和任務注銷的全過程監(jiān)控；

3）實現(xiàn)低空航路管理，在空域申請中明確可飛行的路線；

4）實現(xiàn)空域協(xié)調，及相關通報（導航、氣象等）處理；5）實現(xiàn)測繪任務的通報和行業(yè)管理功能。

目前，國外有AirMap等提供軟硬件一體化監(jiān)管服務的平臺，國內也已經有“U-Cloud優(yōu)云”、“Aero-Cloud飛云”、“U-Care”等無人機云系統(tǒng)實現(xiàn)了以上部分功能，與測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管共享也在逐步推進中。

3.4 基礎設施建設

國家測繪地理信息局積極落實國務院辦公廳航空應急和突發(fā)事件應急規(guī)劃，組織開展國家應急測繪保障能力建設。明確了建設適用無人機的通用航空基礎設施，是完善測繪應急保障體系的重要目標。

主要包括以下三方面內容：①通航機場或通航起降點的建設，有了通航機場與基地，無人機航空攝影作業(yè)尤其是在測繪應急響應中才能更加從容，方能“有天有地”；②低空航圖的繪制，有了低空航圖，才能有明確的路線可飛，這是低空空域飛行的基本前提［4］；③ 空管系統(tǒng)合理配置，充分利用無人機管理平臺，完成“怎么飛、如何飛、安全飛”的優(yōu)化管理［5,6］。

3.5 信用體系建設

從行業(yè)監(jiān)管的角度建立完善的行業(yè)信用體系［7］，將從事無人機航空攝影測量的單位和個人與信用體系掛鉤，加強相關制度的執(zhí)行力和約束力，保障行業(yè)健康有序發(fā)展。

4 結 語

隨著今后立法、規(guī)范和制度建設的完善，無人機航空攝影一定能得到進一步的發(fā)展，為提升國家應急測繪保障能力、完善地理信息數據采集體系、支持國家經濟建設提供更強有力的支撐。

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