吳文吉，張繼真

（1.松遼水利委員會(huì)綜合管理中心，吉林長(zhǎng)春130021；2.水利部松遼水利委員會(huì)，吉林長(zhǎng)春130021）

按照《河道管理?xiàng)l例》，河道管理范圍建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線(xiàn)等建筑物及設(shè)施，建設(shè)單位必須按照河道管理權(quán)限，履行審批手續(xù)。經(jīng)過(guò)多年的水法規(guī)的宣傳和水行政許可執(zhí)行，以上類(lèi)型的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的許可工作日趨完善。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民對(duì)美好環(huán)境的向往，對(duì)河道灘地尤其是城市河道灘地進(jìn)行整治的需求日益增加，從水利行業(yè)角度如何進(jìn)行河道灘地整治項(xiàng)目的許可管理日益迫切。

1 必要性

1.1 河道灘地治理項(xiàng)目規(guī)程規(guī)范尚不健全

河道灘地治理項(xiàng)目中，有的是濕地治理類(lèi)型的、有的是公園建設(shè)類(lèi)型的，設(shè)計(jì)單位所依據(jù)的規(guī)范多以園林景觀設(shè)計(jì)和濕地修復(fù)、治理為主，沒(méi)有考慮到灘地的特殊性。灘地本身是一定標(biāo)準(zhǔn)洪水的行洪通道，起到蓄滯洪水的作用，洪水期間是河道的主要組成部分。濕地和園林景觀設(shè)計(jì)規(guī)范中建筑物、構(gòu)筑物對(duì)行洪的影響考慮不充分。同時(shí)，河道整治設(shè)計(jì)規(guī)范對(duì)灘地治理細(xì)部處理考慮的不夠詳細(xì)。通過(guò)洪水影響評(píng)價(jià)類(lèi)許可管理，可有效限制項(xiàng)目對(duì)行洪和防洪工程產(chǎn)生的不利考慮，綜合考慮各類(lèi)規(guī)范設(shè)定的限制條件，協(xié)調(diào)平衡各方面需求。

1.2 利益驅(qū)動(dòng)造成違法侵占灘地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人水爭(zhēng)地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸線(xiàn)、亂采、亂挖、亂堆、亂建等違法違規(guī)事件不斷發(fā)生。雖然《防洪法》規(guī)定，禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)建物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。但是，河道灘地被賦予越來(lái)越多的功能，旅游觀賞、維持生態(tài)平衡等，河道的防洪功能卻漸趨弱化。在河道管理與城市的市政規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃發(fā)生沖突時(shí)，河道常常被“動(dòng)刀”。眾多違建“鳩占鵲巢”，很多危險(xiǎn)河段的泄洪之路被人為“瘦身”，為洪災(zāi)埋下隱患。因此，要通過(guò)行政許可管理和控制違法侵占灘地的現(xiàn)象。

1.3 統(tǒng)籌城市防洪和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

自古以來(lái)，城市河道灘地與人們的生活都是密切相關(guān)的，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)需要防洪安全保障，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，洪災(zāi)損失越大。洪水災(zāi)害嚴(yán)重影響著河流沿岸人民的正常生產(chǎn)、生活秩序。同時(shí)，隨著城市發(fā)展，人口增加，城市土地日趨緊張，與河爭(zhēng)地的現(xiàn)象日漸突出，受短期經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，工廠(chǎng)、住宅不斷向河道發(fā)展，擠占河道，致使河道日漸萎縮，水流紊亂、洪水宣泄不暢，從而加大了洪災(zāi)損失。所以堅(jiān)持人與自然和諧相處的指導(dǎo)思想，處理好城市發(fā)展與河道治理這一矛盾，需要認(rèn)真搞好河道防洪規(guī)劃，確保河道暢通，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。通過(guò)行政許可管理，落實(shí)規(guī)劃要求和約束條件。給洪水以出路，才能給人以生路，人與河道應(yīng)和諧相處。

2 許可管理關(guān)鍵問(wèn)題把握

河道灘地是防洪工程體系的重要組成部分，河道管理是水利部門(mén)的重要職責(zé)。管理好河道灘地治理項(xiàng)目，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,又不致削弱或降低防洪工程防御洪水的能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)河道灘地治理項(xiàng)目許可的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行把握，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目事前、事中、事后的“全過(guò)程閉合管理”，通過(guò)這種環(huán)環(huán)相扣的許可管理模式，為河道灘地的合理整治構(gòu)筑起完整的監(jiān)管體制。

2.1 建設(shè)內(nèi)容的事前厘定。

河道灘地治理項(xiàng)目在立項(xiàng)之初，由于注重經(jīng)濟(jì)效益，往往在功能設(shè)計(jì)上多元化，如修建修人工湖、假山等游樂(lè)設(shè)施，修建休息中心、游客中心、固定廁所等配套設(shè)施，為降低洪水淹沒(méi)頻率，填高灘地高程、修建圍堤等，而忽略了河流的行洪功能。因此，在許可審查過(guò)程中，應(yīng)按照水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例要求，嚴(yán)格把握原則，厘清建設(shè)內(nèi)容，嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)。如不能束窄河道、建設(shè)永久性房屋等建筑工程、不能填高灘地高程、不能破壞堤防、不能種植喬木等。同時(shí)，在許可審查過(guò)程中，應(yīng)從分核實(shí)工程建設(shè)采用的水文數(shù)據(jù)、地形數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)資料和合理性和可靠性，分析工程建設(shè)對(duì)河道行洪產(chǎn)生的影響。由于灘地治理項(xiàng)目可以通過(guò)對(duì)地形的修正和對(duì)灘地上的違章建筑進(jìn)行拆除、垃圾運(yùn)出等方式提高河道的行洪能力。因此，工程建設(shè)應(yīng)基本保證實(shí)施區(qū)域的水面線(xiàn)不抬高。

2.2 實(shí)施過(guò)程中的事中控制

在許可事項(xiàng)的實(shí)施過(guò)程中，有權(quán)的河道管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)事中控制。確保建設(shè)項(xiàng)目按批準(zhǔn)建設(shè)方案、施工方案要求批準(zhǔn)的位置、界限和時(shí)限施工；確保防洪影響補(bǔ)救措施經(jīng)審查同意后與主體工程同時(shí)實(shí)施；確保施工度汛方案上報(bào)防汛機(jī)構(gòu)備案；確保嚴(yán)禁向河道內(nèi)傾倒棄土棄渣；確保施工完成后及時(shí)拆除施工設(shè)施。

2.3 實(shí)施后的日常監(jiān)管。

項(xiàng)目完成后，有權(quán)的河道管理部門(mén)還應(yīng)積極開(kāi)展涉河事項(xiàng)的復(fù)核和驗(yàn)收，經(jīng)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收合格后項(xiàng)目方可啟用。項(xiàng)目運(yùn)行期間有權(quán)的河道管理部門(mén)要做好永久建筑物、構(gòu)筑物的日常檢查，避免汛期出現(xiàn)攔掛雜草雜物情況，做好臨時(shí)建筑物的檢查，保證在洪水來(lái)臨之前，能夠及時(shí)拆運(yùn)出行洪區(qū)，做好灌木的修剪整理工作，保證維持在允許的高度范圍內(nèi)。

3 許可管理效果分析

通過(guò)對(duì)已經(jīng)許可實(shí)施完成的城市內(nèi)河道灘地項(xiàng)目的效果進(jìn)行分析，整體效果良好，既滿(mǎn)足了城市發(fā)展和管理需要，又滿(mǎn)足了防洪要求。通過(guò)灘地治理，對(duì)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行整體改造，拆除了違建的房屋魚(yú)塘、魚(yú)池，圍堤等建筑物構(gòu)筑物，運(yùn)走了生活垃圾和大量的建筑垃圾，關(guān)閉了私建的養(yǎng)殖場(chǎng)，平整了亂采盜采的沙坑，徹底改變了河道臟、亂、差現(xiàn)狀。提升河段的行洪能力，改善行洪條件，降低汛期的防洪風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定河道岸線(xiàn)。同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目擴(kuò)綠增綠，拓展了城市空間，為城市居民提供公共活動(dòng)的新場(chǎng)所，營(yíng)造了親水和諧的水環(huán)境，提高人民的健康水平及生活質(zhì)量。提升了城市品位和形象，為提高城市等級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力提供了強(qiáng)有力的保障。