郁鴻勝

摘要：《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，明確了上海至2035年并遠景展望至2050年的總體目標、發(fā)展模式、空間格局、發(fā)展任務和主要舉措。該規(guī)劃提出，主動融入長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局。長三角城市群城市體系是以區(qū)域城市為特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相結合的現(xiàn)代化城市體系。目前，長三角地區(qū)已經形成了五個層次的城市規(guī)模等級序列。在長三角各級城市規(guī)模的等級數(shù)量中，呈現(xiàn)出了相互包容、相互融合和相互滲透的“寶塔型”特點。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.005

今年1月，國家正式公布了《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，明確了上海至2035年并遠景展望至2050年的總體目標、發(fā)展模式、空間格局、發(fā)展任務和主要舉措。該規(guī)劃提出，主動融入長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群；構建由“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系和“一主、兩軸、四翼；多廊、多核、多圈”的空間結構。上海都市圈要融入長三角城市群，就需要實施融合發(fā)展的戰(zhàn)略思考。

一、長三角城市群和上海都市圈的發(fā)展態(tài)勢

國務院在2017年6月3日批復了長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃。城市群發(fā)展是提升國家綜合競爭力的基礎。我國城市群發(fā)展規(guī)劃中，將國家級的城市群擬定了17個。國家一級城市群有3個：長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國家二級城市群有2個：長江中游城市群、成渝城市群。國家三級城市群有12個。我國的17個城市群的國民生產總值占到了我國國民生產總值的60%。其中，國家3個一級城市群的經濟總量占我國的40%。長三角城市群經濟總量占我國的21%。珠三角城市群經濟總量占我國的10%。京津冀城市群經濟總量占我國的9%。作為我國“十三五”的區(qū)域發(fā)展三大戰(zhàn)略，即“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀一體化戰(zhàn)略和長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略都與城市群發(fā)展有著密不可分的關系。

長江經濟帶城市群發(fā)展對長三角城市群發(fā)展有著重要作用。長江經濟帶由11個省市的“三大二小”共5個城市群所構成，即由1個國家一級城市群（長三角城市群）、2個國家二級城市群（長江中游城市群、成渝城市群）和2個國家三級城市群（云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群）。長江經濟帶的經濟總量約占全國經濟總量的35%。其中，長三角城市群由江蘇、浙江、上海和安徽所構成，經濟總量約占全國的21%，約13萬億元。長江中游城市群由湖北武漢的“1+8”城市群，湖南的長（沙）、株（洲）、潭（湘）城市群和江西的南昌、鄱陽湖城市群等所組成，GDP約3.7萬億元。成渝城市群由成都部分區(qū)域和重慶所構成，GDP約4.5萬億元，另外還有云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群。

長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局?！耙缓恕笔侵干虾６际泻诵?，起到龍頭帶動的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動作用。“五圈”中，南京都市圈包括南京、鎮(zhèn)江、揚州3市，杭州都市圈包括杭州、嘉興、湖州、紹興4市，合肥都市圈包括合肥、蕪湖、馬鞍山3市，蘇錫常都市圈包括蘇州、無錫、常州3市，寧波都市圈包括寧波、舟山、臺州3市。“四帶”中，滬寧合杭甬發(fā)展帶，依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發(fā)揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務優(yōu)勢；沿江發(fā)展帶，依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區(qū)的輻射帶動作用；沿海發(fā)展帶，實施陸海統(tǒng)籌，協(xié)調推進海洋空間開發(fā)利用、陸源污染防治與海洋生態(tài)保護；滬杭金發(fā)展帶，依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發(fā)揮開放程度高和民營經濟發(fā)達的優(yōu)勢，統(tǒng)籌環(huán)杭州灣地區(qū)產業(yè)布局，加強與衢州、麗水等地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，提升對江西等中部地區(qū)的輻射帶動能力。

長三角城市群城市體系是以區(qū)域城市為特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相結合的現(xiàn)代化城市體系。目前，長三角地區(qū)已經形成了五個層次的城市規(guī)模等級序列。在長三角各級城市規(guī)模的等級數(shù)量中，呈現(xiàn)出了相互包容、相互融合和相互滲透的“寶塔型”特點：第一層次為超大城市的上海。在超大型城市的規(guī)模體系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市體系。第二層次為特大城市，在特大城市的規(guī)模體系中又形成了若干中等城市、小城市體系。第三層次包括若干個超過百萬人口和50萬人口以上的大城市，這些城市的規(guī)模體系中又形成若干小城市、小城鎮(zhèn)體系。第四層次為中等城市，這些中等城市體系中又形成了一批小城市和小城鎮(zhèn)。第五層次為一批小城市。

二、長三角城市群整體空間規(guī)劃布局特征

（一）長三角城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的布局特征

一是基本形成了長三角城市群空間布局的基礎設施新格局。長三角城市群從公路時代走向大橋時代、高鐵時代，城市群域的城市“同城效應”日益顯著。長三角區(qū)域相繼建成滬寧、滬杭、杭寧、同三國道等高速公路。杭州灣大橋和蘇通大橋貫通，滬崇啟大橋、上?？崭酆秃８劢ㄔO，虹橋綜合交通樞紐規(guī)劃和建設、浦東鐵路等沿海大通道系列工程，高等級內河航道網建設等，為實現(xiàn)長三角區(qū)域區(qū)內聯(lián)動提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、寧波等核心城市形成的“Z”型發(fā)展格局正在發(fā)生新的變化。

二是長三角區(qū)域人口向城鎮(zhèn)集中加速，城市化水平快速提高，公共和社會服務設施明顯改善。長三角區(qū)域農村人口向城鎮(zhèn)轉移趨勢明顯，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大。公共設施和各項社會事業(yè)同步推進，共同發(fā)展。長三角區(qū)域就業(yè)水平和人均收入逐年提高，城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)經濟差距相對縮小。長江三角洲地區(qū)高等教育從大眾化階段進入普及化階段。在城市群域的各城市建設中，高起點規(guī)劃、高水平實施，完善醫(yī)療、教育、文化、娛樂、體育等配套設施，構建完善和諧的城市人居環(huán)境態(tài)勢逐步顯現(xiàn)。

三是城市群核心區(qū)域城市體系的規(guī)劃布局上，呈現(xiàn)出特大城市和大城市偏少的扁平狀結構。長三角核心區(qū)域16個地級以上城市中，特大型城市有2個，人口在100～300萬之間的有5個城市。人口在50～100萬的有7個城市。人口規(guī)模在5～50萬的城市有50多個，5萬以下的小城鎮(zhèn)有數(shù)百個之多。這些中小城市和小城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平不高，城市功能雷同，城市區(qū)域整體協(xié)調能力較弱。

（二）長三角城市群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃存在的問題

一是長三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海的GDP只占全國不到5%。與國際發(fā)達國家首位城市占全國的GDP比重相比較，差距較大，如紐約占24%、東京占26%、倫敦占22%、首爾占26%。

二是城市群域的城市功能定位與分工不夠明晰。長三角城市群域各城市之間的文化、歷史、區(qū)位、資源條件存在一定的相似性，長期以來形成各城市的經濟同構化，城市的定位和職能分工模糊。長三角城市在產業(yè)分工中未形成梯度層次，制造業(yè)結構嚴重雷同，同質競爭態(tài)勢十分突出。

三是城市群域城鎮(zhèn)體系布局中的產業(yè)仍屬粗放型經濟。從目前來看，整體經濟尚未擺脫粗放型增長的特征。在長三角城市群域的產業(yè)中，一些產業(yè)結構重復、物質消耗量多、對能源依賴性強或污染嚴重的行業(yè)仍占較大比重。

四是行政區(qū)劃的行政分割成為合理調整城市群域各城市的規(guī)模等級的重要制約瓶頸。長三角地區(qū)的行政區(qū)劃成為規(guī)劃和建設城市群體系的壁壘。在資源利用、生產要素配置、產業(yè)布局上，各自為政。長三角地區(qū)城鎮(zhèn)分布密度高，諸多地級市和所轄市、區(qū)、縣中心城市空間毗鄰甚至重合，形成連片的城市化地區(qū)。由于行政區(qū)劃分割，相互之間在城市空間拓展、土地資源利用等方面矛盾尖銳。

三、上海都市圈形成的歷史過程

上海都市圈是指，在上海市的行政區(qū)劃范圍內，形成由超大城市、特大城市和大中小城市所組成的城市群。上海都市圈的發(fā)展過程，經歷了上百年的發(fā)展歷史，才真正有意識地規(guī)劃和建設都市圈，重點體現(xiàn)在上海城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，經歷了數(shù)次重大的規(guī)劃和建設。

最早可以追溯到解放前的1946年。在國民黨統(tǒng)治時期，曾經對上海6 538平方公里區(qū)域內，針對中心地區(qū)的城市人口疏散和向市郊分流，制定了“上海都市計劃”。這一計劃的核心思想借鑒了歐美國家當時的小城市發(fā)展的思路，要將上海中心城市的人口合理地疏散出去。嚴格來說，解放以后至今，上海城鎮(zhèn)體系總共有4次重大思路調整，每一次城鎮(zhèn)體系的戰(zhàn)略規(guī)劃都為上海的城市功能定位和產業(yè)結構調整起到了重要的作用。

上海第一次真正建立了符合上海實際發(fā)展的城鎮(zhèn)體系是在1959年，當時的國務院將寶山、嘉定、松江等10個縣劃歸上海市。為了加快上海市城鎮(zhèn)的發(fā)展，適應行政區(qū)劃調整以后各區(qū)縣發(fā)展的要求，上海市制定了“上海城市總體規(guī)劃草圖”。這個規(guī)劃草圖中的城鎮(zhèn)體系核心思想是“改造舊市區(qū)，控制近郊工業(yè)區(qū)，發(fā)展衛(wèi)星鎮(zhèn)”。從上世紀60年代初開始，上海提出了建設閔行、嘉定等一批衛(wèi)星城的設想，為上海的城鎮(zhèn)發(fā)展奠定了基礎。這是上海規(guī)劃建設都市圈最早的雛形。

第二次是在1986年10月，國務院正式批復了上海市城市總體規(guī)劃方案，上海第一次正式確立了城鎮(zhèn)體系，明確上海城鎮(zhèn)體系共分為4個層次，即中心城、衛(wèi)星城、縣城和集鎮(zhèn)。分成這樣四級城鎮(zhèn)體系的理由是：中心城是一個獨立的具有城市綜合功能的區(qū)域；衛(wèi)星城明確了7個組團，如寶山鋼鐵、安亭汽車、金山石化、閔行機電、吳涇化工、松江輕工和嘉定科學城；在縣城這個層次，主要是發(fā)展一批建制鎮(zhèn)。這為上海建設都市圈奠定了規(guī)劃基礎。

第三次是在本世紀初。國家批準了1999～2020年上海城市總體規(guī)劃。改革開放以來，上海的外來人口增長速度極快，郊區(qū)城鎮(zhèn)無序發(fā)展。在這一輪的城市總體規(guī)劃中，提出了新的四級城鎮(zhèn)體系，即建設1個中心城、11個新城、22個中心鎮(zhèn)和88個一般鎮(zhèn)。對市域空間帶的5個層次，提出了2 000個中心村的概念，這是建設上海都市圈最具約束力的規(guī)劃。

第四次是上海市“十一五”規(guī)劃綱要提出“1966城鎮(zhèn)體系”，重整城鎮(zhèn)建設布局?！?966”具體內容是：建設1個中心城，即上海市外環(huán)線以內的660平方公里左右區(qū)域；建設9個新城，即寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、南橋、金山、臨港新城、崇明城橋；集中建設60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮(zhèn)；600個左右中心村。

溯源歷史，可以看到，在上海都市圈的規(guī)劃概念中，上海中心城區(qū)就是一個特大城市，新城就是一個大城市，有些人口達到30萬至50萬的新市鎮(zhèn)就是一個中等城市，有些人口達到5萬到10萬人的新市鎮(zhèn)就是小城市。這是上海建設都市圈的基本依據(jù)。

四、上海都市圈發(fā)展的總體布局設想

（一）要構建上海都市圈的總體規(guī)劃目標

一是長三角要打造世界級城市群，構建上海都市圈，這是上海未來發(fā)展的必然選擇。都市圈是打破行政區(qū)劃疆界的最有效的方式。規(guī)劃和發(fā)展上海都市圈，將列入上海與長三角城市群規(guī)劃發(fā)展聯(lián)動的重要內容。打造與國際大都市相匹配的由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規(guī)模體系，是上海都市圈規(guī)劃發(fā)展的重要目標。

二是上海要提出未來都市圈基本網絡體系。探索上海都市圈基本空間布局，科學梳理上海都市圈形成的歷史過程，探尋上海都市圈發(fā)展的歷史軌跡，在城鎮(zhèn)體系上有所突破與創(chuàng)新，與歷史、現(xiàn)實相銜接，提出上海都市圈的中心城區(qū)人口、次中心城市及大中小城市的總量控制目標。

三是上海要有重點地建設若干個人口規(guī)模超百萬級的次中心城的大城市。強化對中心城區(qū)較強的反磁力吸納產業(yè)與人口的功能，形成市域范圍內層次分明、功能完善、協(xié)調發(fā)展的上海都市圈城鎮(zhèn)體系。上海都市圈中的大、中、小城市與城市行政級別無關，與城市區(qū)位有關。也就是說，不能再像原來那樣，按照區(qū)縣來平均分配規(guī)劃和建設新城數(shù)量，而是應根據(jù)城市區(qū)位的實際發(fā)展，科學規(guī)劃郊區(qū)的城市數(shù)量和規(guī)模。

四是要以外環(huán)線以內地區(qū)作為中心城范圍。未來發(fā)展中，首先是要建設好大城市，這里的大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產業(yè)基地（或工業(yè)園區(qū)）和城市重要基礎設施發(fā)展而成，并且經濟實力雄厚，地域空間與發(fā)展?jié)摿^大。主要起著調整城市布局、合理分布產業(yè)、疏解中心城工業(yè)和人口的作用，并接納新產業(yè)的發(fā)展，是具有綜合服務功能的大城市。其次是要建設好中等城市。中等規(guī)模城市是市域范圍內分布合理、區(qū)位條件優(yōu)越、經濟發(fā)展條件較好、設施條件較齊全、規(guī)模適中的中心鎮(zhèn)等發(fā)展而成。中等城市人口規(guī)模在30～50萬。再次是要建設好小城市。小城市是城市與農村之間的連接點，為當?shù)鼐用裉峁┥睢⑸a服務設施。規(guī)劃重點是綜合考慮區(qū)位、交通、資源等條件，因為小城市是在建制鎮(zhèn)基礎上和一般集鎮(zhèn)歸并而成，人口規(guī)模要控制在5萬左右。

（二）上海都市圈將形成“一核三帶”總體空間布局

“一核”指上海中心城及拓展區(qū)，形成特大城市。以上海城市功能為核心的中心城市區(qū)域，是上海都市圈的主體功能區(qū)，將成為上海面向世界的服務經濟主導區(qū)域和上海國際經濟、金融、貿易、航運中心功能的核心載體。為此，要繼續(xù)保持強大的中心城戰(zhàn)略，提升服務能級，聚焦與現(xiàn)代化國際大都市相匹配的綜合服務功能。中心城發(fā)展的重點是完善功能、體現(xiàn)繁榮繁華，建設好中央商務區(qū)，市級公共活動中心和楔形綠地，形成“多心、開敞式”布局結構，進一步整合建設用地空間，促進功能轉換升級，有效隔離集中建設區(qū)域，提高區(qū)域環(huán)境質量。

“三帶”主要指沿江蘇（蘇州）、浙江（嘉興）與上海的陸域疆界城市群帶、沿上海長江中下游（南通）的城市群帶和沿杭州灣北岸（舟山）的城市群帶。

沿江蘇（蘇州）、浙江（嘉興）與上海的陸域疆界城市帶，主要帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發(fā)展重點門戶新市鎮(zhèn)，成為輻射長三角的總部經濟功能區(qū)、產業(yè)創(chuàng)新區(qū)和綜合性城市群。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶要規(guī)劃一批小城市。

沿上海長江中下游（南通）的城市群帶，主要帶動寶山新城、臨港新城、川沙、祝橋等，利用浦東城市空間拓展契機，落實國家戰(zhàn)略，加大戰(zhàn)略新興產業(yè)的布局力度，推進國際?？臻T戶樞紐建設，聚焦科技創(chuàng)新，成為國家改革開放的戰(zhàn)略功能區(qū)和先行先試區(qū)。沿上海長江中下游的城市群帶要規(guī)劃一批小城市。

沿杭州灣北岸（舟山）的城市群帶，主要帶動金山新城、南橋新城等，發(fā)揮臨海、近灣優(yōu)勢，加強濱海城市建設，發(fā)展石油化工以及海洋新型產業(yè)發(fā)展，使之成為沿海大通道的重要示范區(qū)。沿杭州灣北岸的城市群帶要規(guī)劃一批小城市。

五、上海都市圈與長三角城市群規(guī)劃協(xié)調機制

上海都市圈發(fā)展要在提高長三角城市群首位度的城市作用上，加快經濟結構的轉型，以“五個中心”建設為核心，引領長三角城市群域的城市功能定位，統(tǒng)籌城市群域城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃，打破行政區(qū)劃的行政分割，構建科學合理的城市群域各城市的規(guī)模等級體系。

一是高起點編制上海都市圈與長三角城市群聯(lián)動發(fā)展規(guī)劃。上海都市圈規(guī)劃要堅持以國家長三角區(qū)域規(guī)劃為指導，明確長三角區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃，明確區(qū)域經濟發(fā)展目標，明確城市群的空間結構和發(fā)展方向。規(guī)劃要與國家和長三角的城市發(fā)展規(guī)劃相銜接，重點要體現(xiàn)跨重要區(qū)域的調控目標，需要統(tǒng)一布局區(qū)域性重大基礎設施、重要資源開發(fā)、經濟社會發(fā)展功能區(qū)劃，保持政策措施的統(tǒng)一性，等等。

二是加快城市群基礎設施一體化建設。在國家長三角區(qū)域規(guī)劃及全國交通發(fā)展規(guī)劃的指導下，統(tǒng)一規(guī)劃布局區(qū)域基礎設施，構建包括公路網、鐵路網、港口、空港等互融互通的現(xiàn)代化綜合交通體系，努力實現(xiàn)建設、收費、管理、利益的分享。

三是營造城市群環(huán)境質量的區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機制。完善三省一市環(huán)境保護工作情況通報制度，開展環(huán)境管理、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境科技等方面的合作與交流。聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護合作計劃，聯(lián)合做好黃浦江源頭地區(qū)、太湖流域以及杭州灣的環(huán)境保護，重點加強水資源和海洋環(huán)境保護，共同推進海洋開發(fā)。共同探討酸雨和二氧化硫污染區(qū)域防治途徑，采取措施削減二氧化硫等大氣污染物排放量，逐步降低區(qū)域內酸雨頻率和降水酸度。加強環(huán)境監(jiān)測合作，完善長三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網絡，加強三省一市環(huán)境監(jiān)測工作的合作，及時、準確、完整地掌握區(qū)域環(huán)境質量及其動態(tài)變化趨勢。在總結完善現(xiàn)行排污權交易試點工作基礎上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業(yè)和沿江、太湖區(qū)域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。

責任編輯：張 煒