摘要：快速發(fā)展的大城市給城市交通帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。國(guó)際綠色交通理念的發(fā)展對(duì)上海城市交通治理提供了嶄新的思路。上海未來(lái)交通的引領(lǐng)和先導(dǎo)作用應(yīng)該通過(guò)打造卓越的全球綠色交通之都來(lái)體現(xiàn)，具體需要在以下幾個(gè)方面作出努力：第一，要改善國(guó)際航運(yùn)的集疏運(yùn)體系，利用國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)及我國(guó)制造業(yè)的整體優(yōu)勢(shì)，整合打造整體運(yùn)輸系統(tǒng)和吞吐能力;第二，要保持國(guó)際航空與上海各級(jí)城市中心、周邊省市的便捷聯(lián)系，通過(guò)高鐵將國(guó)際機(jī)場(chǎng)與廣大的腹地連接，大大提高國(guó)際機(jī)場(chǎng)的吸引力;第三，改善上海與周邊城市的聯(lián)系，與周邊城市交通對(duì)接要考慮從起點(diǎn)到目的地全過(guò)程交通聯(lián)系的便捷性;第四，全面改善上海的自行車和低速交通工具的使用條件;第五，建立停車收費(fèi)調(diào)整機(jī)制，減少小汽車使用。

關(guān)鍵詞：綠色交通;擁堵治理;城市規(guī)劃

一、快速機(jī)動(dòng)化的交通擁擠和環(huán)境問(wèn)題

全球大城市，特別是快速發(fā)展的大城市都面臨著城市交通方面的巨大挑戰(zhàn)。快速機(jī)動(dòng)化、工業(yè)化所帶來(lái)的燃料消耗、城市化的快速發(fā)展對(duì)許多國(guó)家的道路和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴(yán)峻的壓力。城市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)帶來(lái)更多的人員流動(dòng)和更快的物流傳輸，多樣化的交通需求、對(duì)交通出行的質(zhì)量及時(shí)間的要求，導(dǎo)致私人機(jī)動(dòng)交通工具的進(jìn)一步增加。私人機(jī)動(dòng)車的擁有量持續(xù)快速增長(zhǎng)，給有限的道路容量帶來(lái)了巨大的壓力。

快速機(jī)動(dòng)化所帶來(lái)的交通問(wèn)題對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的城市布局造成很大壓力。我國(guó)很多大城市是在非機(jī)動(dòng)化交通方式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，由于歷史原因這些城市呈現(xiàn)了土地利用的高密度，用于通勤的道路狹窄而復(fù)雜。這種城市布局本身給人與人之間方便交往創(chuàng)造了物質(zhì)條件，形成了特殊的歷史文脈。但這種布局很難適應(yīng)今天快速發(fā)展的小汽車交通模式。在后來(lái)的城市新區(qū)的建設(shè)中則過(guò)于強(qiáng)調(diào)通過(guò)道路搭起城市建設(shè)的框架，新城配套不足、城市公共交通建設(shè)的滯后及對(duì)步行和非機(jī)動(dòng)車交通建設(shè)的忽視，導(dǎo)致人們對(duì)汽車的依賴性增加。小汽車的過(guò)度使用最終導(dǎo)致城市的空氣污染、噪音、交通擁擠、交通安全、城市無(wú)序蔓延以及城市歷史空間的割裂和肢解等問(wèn)題，城市的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，上海在控制城市交通擁擠、改善城市交通環(huán)境方面已經(jīng)取得了顯著的成就。正是由于前瞻性的政策導(dǎo)向，目前上海人均小汽車的擁有量在國(guó)內(nèi)城市中是比較低的。目前上海小汽車的擁有量比北京少近200萬(wàn)輛（圖1）。上海的道路交通條件本來(lái)就比較差，如果不是由于車輛擁有率較低，交通擁擠惡化的現(xiàn)象將難以估計(jì)。

2010年上海世博會(huì)提出“城市讓生活更美好”主題，圍繞這一主題當(dāng)時(shí)開(kāi)展了各種形式的討論，其中如何控制小汽車的使用，建設(shè)綠色城市交通體系是極其重要的一個(gè)話題。我國(guó)許多城市采取汽車購(gòu)買限制和提高停車費(fèi)用的辦法來(lái)抑制小汽車的使用。通過(guò)北京和上海的比較我們可以看到，從2005年到2010年北京客車擁有量增長(zhǎng)了1.65倍，同期上海的增長(zhǎng)僅為1.05倍。然而，2010年以降曾經(jīng)非常有效的控制措施在上海的作用大大降低。我們還是以汽車的增長(zhǎng)來(lái)分析（圖2）。盡管上海已經(jīng)有長(zhǎng)達(dá)637公里的全國(guó)最長(zhǎng)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，但從2010年到2014年，上海汽車的增長(zhǎng)率是同期北京的4倍左右，實(shí)現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)?；诰G色交通理念對(duì)上海城市交通實(shí)行精準(zhǔn)治理，顯得非常有必要。

長(zhǎng)期的城市交通治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，道路的擁堵只是表征。解決之道不僅要引導(dǎo)城市交通模式向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變，還必須促進(jìn)交通與城市空間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，保證城市的健康空間結(jié)構(gòu)。十九大報(bào)告中提出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”國(guó)家政治戰(zhàn)略處于調(diào)整的新階段，城市交通也面臨著新的任務(wù)，如何在資源和環(huán)境約束下，提升居民的生活質(zhì)量，讓人們?cè)诒M可能少的汽車交通環(huán)境下，獲得公共服務(wù)權(quán)益和使用設(shè)施的能力，“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗”，這是我國(guó)城市目前發(fā)展的客觀需求。

二、國(guó)際綠色交通理念的發(fā)展

綠色交通理念的形成已有比較長(zhǎng)的歷史。發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)60年代已經(jīng)認(rèn)識(shí)到小汽車過(guò)度發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題，英國(guó)的布恰南報(bào)告是以布恰南教授為首的小組在1963年對(duì)交通運(yùn)輸大臣提出的報(bào)告書，正式題名為《城市交通》。[1]報(bào)告揭示了整個(gè)城市的交通問(wèn)題，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、機(jī)動(dòng)車可達(dá)性問(wèn)題和財(cái)政資源的可利用性問(wèn)題，并首次提出大規(guī)模的道路建設(shè)可能會(huì)對(duì)城市結(jié)構(gòu)和城市生活品質(zhì)造成影響。布恰南報(bào)告開(kāi)創(chuàng)性地將城市環(huán)境和小汽車過(guò)度使用的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)考慮，指出道路建設(shè)和利用安排不僅要考慮承擔(dān)交通流大小，更要判斷道路與城市環(huán)境的協(xié)調(diào)，提出了道路的環(huán)境容量這一新概念。環(huán)境容量指對(duì)任何街道網(wǎng)均要規(guī)定一種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（噪聲、廢氣、不安全程度和不方便程度等方面），按此標(biāo)準(zhǔn)，確定容許通過(guò)的交通量，以此平衡解決道路交通通行能力和城市環(huán)境品質(zhì)之間的矛盾。早在1963年布恰南先生就認(rèn)識(shí)到步行的重要性，他曾寫到：“步行者在城市中應(yīng)享有充分的自由，能夠隨意地漫步、休息、購(gòu)物和交流，沉浸于場(chǎng)景、建筑和歷史中所營(yíng)造的氣氛中，他們應(yīng)該得到最大程度的尊重?！?/p>

1979年英國(guó)政策研究所的一份標(biāo)題為“步行是交通”的報(bào)告正式出爐。該報(bào)告認(rèn)為我們必須像評(píng)價(jià)機(jī)動(dòng)交通那樣評(píng)價(jià)步行交通對(duì)社會(huì)、環(huán)境、財(cái)政和能源問(wèn)題的作用。從此以后英國(guó)城市交通的政策逐漸變綠，英國(guó)的交通部長(zhǎng)（Norman Fowler）認(rèn)為：“毫無(wú)疑問(wèn)，所有的出行者都會(huì)與步行有關(guān)，改善步行交通條件將越來(lái)越成為中央政府的一個(gè)重要目標(biāo)?！逼浣煌ㄕ咿D(zhuǎn)變的一個(gè)重要的標(biāo)志是英國(guó)衛(wèi)生協(xié)會(huì)1992年發(fā)布的《自行車與健康和安全》的報(bào)告及1996年英國(guó)提出的《自行車交通的國(guó)家戰(zhàn)略》。[2]

上世紀(jì)70年代中期，德國(guó)區(qū)域與城市規(guī)劃管理當(dāng)局和聯(lián)邦區(qū)域研究所同樣認(rèn)識(shí)到城市交通對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量的作用，積極研究探討如何有效地增加自行車在城市交通中的作用，并積極推行自行車友好城市的規(guī)劃。同時(shí)地區(qū)交通安寧的概念也逐步引入到道路網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃中。在一些人流密集的地區(qū)，如城市商業(yè)街區(qū)，必須將行人的交通放在首位，而車輛的行駛速度被限定為20公里/小時(shí)，甚至在一些重要地區(qū)，車輛的行駛速度被確定為10公里/小時(shí)。[3]

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，小汽車交通的增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，所以我們城市的建設(shè)必須給小汽車交通的暢通出行提供一切方便。但這反過(guò)來(lái)又會(huì)誘導(dǎo)小汽車的過(guò)度使用，增加能源的消耗和溫室氣體的排放。荷蘭的一項(xiàng)研究表明，30%～40%的小汽車出行并不是必須的，完全可以被公共交通、自行車甚至是步行所取代。[4]

最近公布的歐盟未來(lái)交通白皮書及行動(dòng)計(jì)劃將主要的目標(biāo)聚焦在如下幾個(gè)方面：1.空氣質(zhì)量改善，建設(shè)易達(dá)、健康、宜居城市;2.追求塑造零排放的自行車城市;3.共享出行方式組織模式;4.貨物的低碳零排放運(yùn)輸，車輛的電動(dòng)化、清潔能源;5.以低排放和零排放為目標(biāo)約束城市區(qū)域機(jī)動(dòng)交通，管制及限制小汽車出行為目的的停車管控和道路空間資源再分配等。[5]

倫敦在2017年提出面向2040年的交通戰(zhàn)略，其中指出2040年的交通需求并不會(huì)由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及均衡發(fā)展戰(zhàn)略而減少，相反到2040年倫敦的交通需求會(huì)比2015年增長(zhǎng)20%左右。與此同時(shí)，倫敦步行、自行車和公共交通的比例將由目前的64%增長(zhǎng)到80%。由于城市文化觀念的轉(zhuǎn)變，步行和自行車將變?yōu)樽钣形Φ慕煌ǎ瑢脮r(shí)的城市街道將對(duì)城市發(fā)展和人們的健康更加有利。[6]

三、上海綠色交通與治堵策略

新一輪的上?？傮w規(guī)劃提出，上海未來(lái)要邁向卓越的全球城市，成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)等中心，成為集創(chuàng)新之城、人文之城和生態(tài)之城為一體的世界級(jí)核心城市。交通體系如何支撐以上發(fā)展目標(biāo)需要我們認(rèn)真思考。城市發(fā)展能級(jí)的提升與交通的策略和發(fā)展有直接的關(guān)聯(lián)性。如果缺乏必要的技術(shù)和政策的引導(dǎo)，城市的發(fā)展將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的污染和擁擠等問(wèn)題，這將有悖于我們的發(fā)展目標(biāo)。上海未來(lái)交通的引領(lǐng)和先導(dǎo)作用應(yīng)該通過(guò)全力打造卓越的全球綠色交通之都來(lái)體現(xiàn)，具體需要在以下幾個(gè)方面作出努力。

第一，改善國(guó)際航運(yùn)的集疏運(yùn)體系，利用國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)及我國(guó)制造業(yè)的整體優(yōu)勢(shì)，整合打造整體運(yùn)輸系統(tǒng)和吞吐能力。開(kāi)展高效的鐵路貨運(yùn)研究和建設(shè)，對(duì)提高物流的效率、降低成本及減少環(huán)境影響都有十分積極的意義。然而由于缺乏系統(tǒng)的組織，鐵路運(yùn)輸并不具有公路交通“從門到門”運(yùn)輸在時(shí)間、費(fèi)用方面的優(yōu)勢(shì)。德國(guó)將卡車運(yùn)輸與鐵路結(jié)合起來(lái)的CargoBeamer技術(shù)，美國(guó)的鐵路貨運(yùn)及洛杉磯港口集裝箱鐵路疏解的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們有很好的借鑒意義。

第二，建立國(guó)際航空與上海各級(jí)城市中心及周邊省市的便捷聯(lián)系，通過(guò)高鐵將國(guó)際機(jī)場(chǎng)與廣大的腹地連接，大大提高國(guó)際機(jī)場(chǎng)的吸引力。目前杭州已規(guī)劃通過(guò)高鐵和城市軌道中軸快線將城市不同的地區(qū)中心，周邊地區(qū)與機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)。上海國(guó)際機(jī)場(chǎng)具有國(guó)際航班多、頻率高的優(yōu)勢(shì)，但由于高品質(zhì)、直達(dá)快速便捷的公共交通體系缺乏，這將制約未來(lái)上海作為一個(gè)國(guó)際門戶城市的發(fā)展。上海機(jī)場(chǎng)應(yīng)建立與上海的主要中心地區(qū)30分鐘內(nèi)便捷聯(lián)系的交通系統(tǒng)，這一系統(tǒng)必須能夠與高鐵網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)形成無(wú)縫隙的對(duì)接，特別是在人民廣場(chǎng)、陸家嘴、徐家匯、南京西路等地區(qū)實(shí)現(xiàn)30分鐘到國(guó)際機(jī)場(chǎng)的交通體系。

第三，改善上海與周邊城市的聯(lián)系?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016-2040年）》提出，積極探索實(shí)現(xiàn)與周邊城市交通對(duì)接，強(qiáng)化面向長(zhǎng)三角區(qū)域的綜合服務(wù)功能。交通對(duì)接要考慮從起點(diǎn)到目的地的全過(guò)程交通聯(lián)系的便捷性。以公路為導(dǎo)向的建設(shè)使其他地區(qū)的人可以快速直達(dá)上海，但從上海疏散到目的地卻需要很長(zhǎng)時(shí)間，這種狀況拉低了與周邊地區(qū)連接的效率。上海城市中心高度密集，難以通過(guò)不斷的道路建設(shè)滿足人們“從門到門”的便捷聯(lián)系，而建立與城市空間相耦合的快速軌道交通及公路上的公共交通通道都是有效的解決方法。上海城區(qū)道路及郊區(qū)干線公路的空間要進(jìn)行優(yōu)化分配，給大客車、公共交通創(chuàng)造更好的環(huán)境。澳大利亞布里斯班通向郊區(qū)的公交專用路的建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，公共交通系統(tǒng)在覆蓋網(wǎng)絡(luò)、出行速度和費(fèi)用上比軌道交通具有更大的競(jìng)爭(zhēng)力。[7]因此，在擁擠的地區(qū)對(duì)大客車和公共交通系統(tǒng)提供專用的路權(quán)保證是非常有必要的。

第四，全面改善上海的自行車和低速交通工具的使用條件。上海是一個(gè)具有2 500萬(wàn)人口的大城市，人們就業(yè)、上班等活動(dòng)的出行距離與以往相比有所增加，但與美國(guó)紐約、日本東京相比，上海居民的工作出行距離并不算太長(zhǎng)（圖3、圖4）。

根據(jù)我們對(duì)上海的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)有50%的工作人員其出行距離小于5km，32%的居民就業(yè)出行距離小于3km?，F(xiàn)行的道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，往往更偏向小汽車的路權(quán)，片面將機(jī)動(dòng)車作為使用的主體，一些城市甚至將自行車道改機(jī)動(dòng)車道，自行車占用本就不足的人行道。步行者、自行車出行者與機(jī)動(dòng)車相比明顯處于弱勢(shì)地位。而新的基于“5D”的交通發(fā)展模式認(rèn)為道路建設(shè)應(yīng)保證有利于步行與自行車出行的發(fā)展模式，而將有利于小汽車出行的發(fā)展模式列于最后。街道的使用者成分、比重由此發(fā)生變化。[8]美國(guó)“完整街道（complete streets）”計(jì)劃的實(shí)施，保障了不同出行方式的路權(quán)。

上海共享單車的熱潮體現(xiàn)了自行車交通對(duì)上海城市空間結(jié)構(gòu)的契合與適應(yīng)。這也說(shuō)明一旦自行車使用的條件適宜，人們還會(huì)選擇自行車這種綠色的交通工具。而如果人們每天上下班都可以使用自行車，將會(huì)有更好的使用體驗(yàn)，至少開(kāi)鎖的時(shí)間就可以大大節(jié)省。在美國(guó)，自行車的回歸已經(jīng)是一個(gè)不可改變的潮流。作為曾經(jīng)的自行車王國(guó)，我們應(yīng)該及早行動(dòng)起來(lái)，在道路的空間分配、路口安全設(shè)計(jì)，信號(hào)燈設(shè)置和停車等方面提供系統(tǒng)化的解決方案。為了改善城市環(huán)境，鼓勵(lì)綠色交通的發(fā)展，巴黎和倫敦都在建設(shè)穿越市中心的自行車快速道。雖然這些自行車快速道的建設(shè)水平并不太高，但這些措施非常明顯地體現(xiàn)出政府發(fā)展綠色交通的價(jià)值取向。

第五，建立停車收費(fèi)調(diào)整機(jī)制，減少小汽車使用。如同倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略中所表述的那樣，減少交通擁擠最有效的措施就是減少小汽車的使用。我們希望通過(guò)大規(guī)模軌道交通建設(shè)來(lái)引導(dǎo)人們更多地使用公共交通，減少使用小汽車，但僅僅靠增加和改善公共交通供給來(lái)減少小汽車使用，效果不是很理想。筆者的一項(xiàng)對(duì)軌道交通站點(diǎn)附近居民小汽車購(gòu)買和使用的調(diào)查表明，在沒(méi)有其他控制措施的情況下，這些居民依然有很強(qiáng)的購(gòu)買小汽車的愿望，并且一旦擁有小汽車，他們就會(huì)繼續(xù)使用小汽車。[9]所以我們還必須對(duì)小汽車的使用采取一些限制性措施，應(yīng)采用建設(shè)與治理相結(jié)合的管理方法。根據(jù)國(guó)際研究和實(shí)踐表明，在工作地和商業(yè)中心地區(qū)控制停車位數(shù)量的供給和調(diào)節(jié)停車價(jià)格有助于控制小汽車的使用。然而多年不變的停車收費(fèi)價(jià)格，會(huì)導(dǎo)致小汽車使用成本的變相下降，不利于小汽車的使用控制。要探索建立停車費(fèi)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和個(gè)人收入增長(zhǎng)相匹配的調(diào)節(jié)機(jī)制，并通過(guò)這一機(jī)制引導(dǎo)城市交通模式向綠色發(fā)展。對(duì)停車位類型的劃分要將排量因素列入考量范圍，引導(dǎo)汽車向小型化發(fā)展?？紤]到居民汽車擁有量的大幅度提升，在停車管理上要區(qū)分居住端和目的端停車需求的不同性質(zhì)，采取不同的管理措施，這樣才能達(dá)到我們所期望的效果。

四、結(jié)論與建議

今天，城市交通領(lǐng)域研究的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變是從強(qiáng)調(diào)小汽車暢通的“以車為本”轉(zhuǎn)向健康環(huán)保低碳綠色理念指導(dǎo)下的“以人為本”。綠色交通體系的建立可以最大限度地促進(jìn)人們交通出行的便捷性，提高城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，同時(shí)又可以減少溫室氣體的排放，減少人們對(duì)化石燃料的依賴。綠色交通體系的建立必將對(duì)我國(guó)未來(lái)城市的環(huán)境品質(zhì)的提高，運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提高和可持續(xù)發(fā)展起到十分積極的作用。城市交通擁擠問(wèn)題的治理，需要有更加綜合和精準(zhǔn)的系統(tǒng)性措施。如果一味追求小汽車暢通，一代人短暫暢快之后留下的代價(jià)需要后輩幾代人的償還。

說(shuō)明：本研究獲國(guó)家自然科學(xué)基金的支持【51778431】

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責(zé)任編輯：王世燕