何修冬

設區(qū)的市擁有地方立法權后，立法體制發(fā)生了很大變化，地方立法工作的積極性被充分調動起來，立法權限范圍內的地方性法規(guī)相繼出臺。但是在立法工作中，也出現了一些問題，直接影響了地方立法的精準化。為此，筆者就當前地方立法的精準化問題做些分析和探討。

一、當前地方立法實現精準化面臨的現實困境

地方立法權限被賦予后，設區(qū)的市人大及其常委會審議地方性法規(guī)的來源渠道主要有三種，即市人民政府、市人大各專門委員會和主任會議。其中，市人民政府作為法規(guī)案的提案人占有很高的比例，這樣就使得地方立法權在人大及其常委會與政府之間出現了一些矛盾和問題。另外，地方人大及其常委會對立法工作也需要有個逐步適應的過程。歸納一下，這些矛盾和問題主要表現在以下幾個方面。

（一）地方立法規(guī)劃和計劃項目的確定與提案人自主提報法規(guī)案相矛盾，造成地方立法計劃項目的完成比例偏低。立法法規(guī)定設區(qū)的市人民政府是地方法規(guī)案的提案人，說明政府作為提案人具有很大的自主性，政府可以提出法規(guī)案，也可以不提出法規(guī)案;提出法規(guī)案后，還有權中止法規(guī)案的提出。這是立法法賦予設區(qū)的市人民政府的權力，當然這個權力也對其他提案人適用。立法法同時也規(guī)定，地方人大常委會可以編制立法規(guī)劃和年度立法計劃。盡管編制過程中，該規(guī)劃和計劃是市人大常委會法工委和市政府法制辦合作協(xié)調制定出來的，但是實踐證明完成的比例并不高，這一點可以從中央巡視組對國務院法制辦進行巡視時暴露出的問題中體現出來，也從有些省人大常委會多次督導省人民政府加快立法案的工作中體現出來。這客觀地反映出人大依托政府立法具有依賴性，工作進展緩慢的問題比較突出。

（二）政府部門依靠法治進行管理的理念不強，立法的積極性和主動性不足。在計劃經濟體制下，我國在行政立法中客觀存在著部門權力化、權力利益化、利益法制化的情況，從而造成一個部門起草法規(guī)案時，往往會最大限度地擴展行政職能，維護部門利益。隨著市場經濟的發(fā)展和有限政府、陽光政府、法治政府的推進，過去大量的行政管理方面的法律、法規(guī)因簡政放權力度的加大面臨著多次修改。部門的職能和權限相繼下放和壓縮，有些政府部門依靠立法手段擴充部門利益的做法受到壓制，立法的積極性調動不起來。個別立法積極性比較高的部門也由于當前處于改革的空檔，抓住機會擴充部門的利益，造成目前有些地方性法規(guī)仍存在立法部門化的傾向，這些問題與新時期立法的要求不相適應。

（三）地方人大機關中的人員結構、素質要求和編制構成不適應地方立法工作的需要。立法工作者需要具備扎實的法學理論基礎、豐富的工作實踐經驗和堅強的政治品質。但是，地方人大機關中符合這幾個方面條件的工作人員并不多。地方人大機關普遍存在著人員年齡結構偏大、專業(yè)結構單一、復合型人才偏少的現實問題。編制部門受當前簡政放權等因素的影響，沒有相應地增加人大常委會法制工作機構人員編制，不能較好地滿足立法工作的需要。另外，在機制運作上，地方人大機關偏重人大常委會的程序性而忽視審議內容的豐富性和真實性，人大常委會審議法規(guī)案的質量不高。

（四）對立法工作者的管理要求影響立法工作積極性的發(fā)揮。十八屆四中全會提出，要建設高素質法治專門隊伍，加強立法隊伍建設。由于立法工作量大，立法工作者需要耗費大量心血，工作比較辛苦。在地方人大機關管理工作中，地方立法工作者客觀上看不到上級黨委、政府的政策文件，不能及時領會黨委、政府的工作意圖，不能全面掌握黨委的中心工作，這種情況下怎么可能圍繞黨委的中心工作來推進立法呢？另一方面，組織人事部門，把立法工作者等同于人大普通機關干部，這樣的管理方式也不利于推進立法工作進程。

（五）地方人大常委會對發(fā)揮在立法工作中的主導作用信心不足。十八屆四中全會指出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！钡菑默F實情況來看，有些擁有立法權的地方人大在某種程度上對法律賦予的立法權信心不足，認為地方人大屬于“二線”，法規(guī)案應該全部由政府提出，在人大加強對立法工作的組織協(xié)調，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制方面，準備不夠，不愿操心下力，致使人大立法工作開展不順。

（六）地方政府領導和政府法制工作隊伍對立法的主體認識有偏差。有的認為，政府提交的法規(guī)案是市政府按照重大決策程序提出的，人大常委會工作機構不應該再提出修改意見。想當然地認為人大常委會審議法規(guī)就是走程序、走過場，變相地想把地方立法權由人大轉移到政府去，這樣直接違背了我國立法法規(guī)定的立法精神。這種錯誤認識，竟然在某些地方人大機關有人支持，造成地方人大主導立法的難度加大。

二、地方立法精準化程度不高的原因剖析

造成地方人大立法工作不夠精準化的原因是多方面的。具體分析起來，主要有以下幾點。

（一）立法規(guī)劃和計劃與實際立法需求的相對脫節(jié)，是影響立法實現精準化的現實因素。經濟和社會的快速發(fā)展，導致政府的宏觀調控手段和微觀經濟政策發(fā)生了很大變化。立法規(guī)劃和計劃時間上的滯后性，勢必與變化了的立法需求不適應，客觀上存在脫節(jié)現象。

（二）地方立法過多地依賴政府提出法規(guī)案，是造成立法質量不高的客觀因素。地方立法依靠政府部門來組織起草，勢必造成部門的權力固化。這方面的問題在國家的單行部門法律中體現得最為明顯。政府部門起草的法規(guī)案，較多的是規(guī)范管理者與管理相對人的管理關系，較少地利用社會力量，發(fā)揮民間團體、社會組織等的社會管理作用。人大及其常委會的立法工作人員因不熟悉政府及其部門的具體業(yè)務，對法規(guī)案就是想修改，也沒有能力做大的變動。最近江蘇省委書記、省人大常委會主任李強在調研時提出，“省一級在立法實踐中，很大一部分立法起草工作依靠省級部門，很容易造成法律部門化，摻雜進一些部門的‘私貨。人大主導立法工作就是要由人大組織牽頭起草，這對地方立法能力提出更高要求，首先就要健全人大常委會法工委、法制委工作，提高人大自主起草法規(guī)的比重”（摘自《法制日報》2017年4月7日第二版）。這充分說明對當前的立法弊端，各方面已經有了共識。

（三）現行的人事管理體制僵化，是實現立法精準化的制約因素。應該看到，為加強公務員隊伍管理，國家實行了綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類分類管理。對地方立法工作者，沒有單獨進行分類管理，還只是作為普通公務員的綜合管理類來進行管理。這種管理體制削弱了立法工作者的積極性。大智治制，應當說立法作為一種高智商的腦力勞動，非常清苦，其付出和獲得不成正比。目前看，從事立法的工作者不僅經濟待遇滯后于法官、檢察官、警官以及行政執(zhí)法人員。同時，也面臨著編制人員少的客觀實際，使得人大常委會的立法工作人員積極性難以調動。

（四）長期依賴和習慣使用行政手段管理經濟和社會的方式，是影響立法實現精準化的環(huán)境因素。我國國情復雜的客觀現實，造成長期以來注重使用行政式、運動式手段來管理國家和地方社會事務，更多地使用會議、文件等手段來推動工作。在思維方式上，不能夠適應市場經濟條件下現代社會管理所應該運用的法治思維;在管理方法上，不能更多地運用法治手段來進行長效的管理，以至于對經濟和社會發(fā)展中的矛盾和問題出現了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現象，體現在立法工作中，就是“說起來重要，忙起來次要”。

（五）人大常委會會議重程序輕議事，是造成立法不夠精準化的主觀因素。在地方人大常委會組成人員上，來自基層企業(yè)和農村的委員占有一定比例，應該說他們能夠做到有民意、接地氣。但是受自身知識結構和素質能力的影響，他們對法規(guī)案的研究不深入;受常委會會議議程的影響，提出的合理化意見和建議比較少。同時，常委會組成人員中，通曉法律和社會知識的專業(yè)人才較少，導致常委會法規(guī)案的議事質量不高的問題比較突出。另一方面，有些地方人大機關在安排議事環(huán)節(jié)上時間不充足，人大常委會委員的思考不夠深入、發(fā)言不夠充分。

三、實現地方立法精準化的對策

（一）深化改革，推動立法工作實現體制機制上的新突破

一要進一步明確中央和地方事權劃分，盡快依法確定地方立法事項。按照四中全會的要求，明確立法權力邊界，全方位地重新確定地方立法事項，并通過進一步修訂立法法確定下來。二要重新劃分法規(guī)案的提案主體資格。依法確定地方人大及其常委會立法主體資格的唯一性。政府不再是法規(guī)案的提案人，政府需要立法，可通過人大各專門委員會提出建議，由人大各專門委員會進行調查研究，提出法規(guī)案。政府主要負責行政執(zhí)法，落實法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。三要盡快制定立法官法。明確立法官的法律地位和條件。對現在立法崗位上不夠條件的及時進行崗位調整。暢通立法部門與執(zhí)法和司法部門的干部、人才以及與其他部門具備條件的干部、人才之間的交流渠道。推進立法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。完善立法官職業(yè)準入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立立法官統(tǒng)一職前培訓制度。通過多種渠道，提高立法官的政治和經濟待遇。四要提升現有常委會法工委的規(guī)格。擴大編制，充實力量，可以在人大常委會內部設立立法院，成立院黨組，接受地方黨委和人大常委會黨組雙重領導，強化上級人大常委會立法機構對下級立法機構的指導。

（二）動態(tài)管理，實現立法項目原則性和靈活性的結合

立法規(guī)劃和計劃項目是做好立法工作的前提和基礎，是立法項目的儲備庫。在立法規(guī)劃和計劃編制中，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持問題導向，體現地方特色。在實施過程中，應該根據經濟社會發(fā)展變化的實際作適當調整，確保立法項目的安排積極穩(wěn)妥、符合實際。另外，立法規(guī)劃和計劃確定后，要盡快組織實施，從而確保立法規(guī)劃和計劃項目及時出臺，盡快發(fā)揮引領、促進和保障經濟和社會發(fā)展的作用。

（三）嚴格程序，確保法規(guī)起草環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣

為做好立法工作，提高立法質量，實現地方立法的精準化，關鍵是要抓好以下立法環(huán)節(jié)。一要成立專門的法規(guī)項目起草工作小組，抽調業(yè)務骨干從事法規(guī)草案的起草工作。二要調研先行，充分準備。在法規(guī)草案起草前，深入基層摸清民意。采取立法調研、召開座談會、征求代表意見、征詢利益相關方意見等多種形式，充分了解群眾對立法的要求。要打開思路，擴大視野，善于學習借鑒外地成功立法經驗，增強立法的針對性、可行性和可操作性。三要搜集資料，起草文稿。在起草過程中把要解決的主要矛盾和問題分析透徹，提出解決的思路和方案，堅持最優(yōu)原則，將最優(yōu)化的解決方案納入法規(guī)草案中。四要搞好論證，征求意見。組織召開論證會和座談會，公開征求社會各界對法規(guī)草案的意見建議，對反饋的意見建議要認真分析研判，合理的部分要充分吸收采納，將法規(guī)草案征求意見的過程變成傾聽群眾呼聲、讓群眾表達民意的過程。五要嚴格程序，依法推進。嚴格遵循集體研究制度，起草的法規(guī)草案，涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，要充分征求其意見并主動組織會簽。意見不一致的，應當在法規(guī)草案中注明。

（四）強化標準，全面提升制度設計規(guī)范的精準化

精準是法規(guī)的生命，提升地方立法精準化關鍵是要提高法規(guī)制度設計的合法性、合理性、可操作性和技術性標準。一要堅持合法性標準。合法性是立法質量的底線和紅線。具體而言，既不能與立法權限相抵觸，亦不能與上位法相沖突，要嚴格依法立法。二要堅持合理性標準。立法中要把維護公民權利作為地方立法的核心價值，從過去注重“立權”轉變?yōu)楦幼⒅亍傲⒇煛?，正確處理權利與權力、權利與義務、權力與責任的關系，做好對等的文章。三要堅持可操作性標準。按照事關經濟發(fā)展優(yōu)先、群眾普遍關注優(yōu)先、解決實際問題優(yōu)先的原則，根據立法的不同類型，來確定不同的制度設計規(guī)范，力爭做到權責清晰、標準明確、程序具體、便于操作。四要堅持技術性標準。各地可制定地方立法技術規(guī)范，在立法體例框架、語言表述、邏輯結構等方面作出規(guī)范要求，以此指導地方立法的起草工作。

（五）重視培養(yǎng)，全面提升立法工作者的能力

國家教育部門應該根據我國立法體制的變化情況，鼓勵在政法院系設立立法學研究方向的碩士研究生和博士生點。鼓勵現有具備條件的立法工作者在職攻讀立法學研究生或者博士生學位。全國人大常委會應該加強對立法工作者教育培訓方面的指導。鼓勵立法工作者與政法院校、法學研究機構建立雙向交流機制，實施高等院校與立法工作者雙向互聘計劃。

（六）強化議事，全力提升法規(guī)案的審議質量水平

人大常委會各位委員是人大常委會的組成主體，要按照四中全會的要求，適當增加具有法治實踐經驗的專職常委比例。要搞好有關立法技術培訓，提升委員的法治思維和法治意識。要科學設計分組審議時間，讓委員暢所欲言，做到知無不言，言無不盡，充分發(fā)揮自己的聰明才智，把問題找準。

（七）精準施策，全力優(yōu)化地方立法的外部環(huán)境

實現立法工作的精準化離不開全社會的支持和推進。要在全社會營造依法辦事的良好環(huán)境，推動各級領導干部減少利用會議等行政手段指導經濟和社會事務的機會，更多地利用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定。加大法治建設考核方面的權重，在組織用人上，真正提拔法治素養(yǎng)高、依法辦事能力強的干部，對在立法工作中作出成績的立法工作者優(yōu)先提拔重用。要通過全社會的共同努力，才能為立法工作創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境。