本刊記者 王純

“執(zhí)行難”是我國(guó)法治建設(shè)過程中所遭遇的最大難題之一。十八屆四中全會(huì)在《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出“切實(shí)解決執(zhí)行難”目標(biāo)，最高人民法院采取了諸多務(wù)實(shí)而有力的舉措，向“執(zhí)行難”發(fā)起了“全面進(jìn)攻”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。然而盡管如此，“執(zhí)行難”問題依然存在。第十三屆全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師、民革中央常委湯維建今年在提案中關(guān)注了該問題，記者就此對(duì)其進(jìn)行了采訪。

《人民周刊》：您今年的提案建議修改《破產(chǎn)法》中的相關(guān)內(nèi)容，主要是針對(duì)哪一部分內(nèi)容？原因又是什么？

湯維建：在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰機(jī)制的企業(yè)破產(chǎn)法尚不夠健全和完善，使大量的“僵尸企業(yè)”陷在執(zhí)行程序中難以通過破產(chǎn)程序出清，這在客觀上加劇了“執(zhí)行難”。為此建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增加兩個(gè)內(nèi)容：一個(gè)是法院依職權(quán)主動(dòng)宣告破產(chǎn)的制度，另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起破產(chǎn)申請(qǐng)的制度。

2017年1月20日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導(dǎo)意見》，確定了“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)”程序，但該程序仍然需要取得申請(qǐng)執(zhí)行人或被申請(qǐng)執(zhí)行人的書面同意，本質(zhì)上仍然屬于當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，而不屬于法院依職權(quán)主動(dòng)實(shí)行“訴訟轉(zhuǎn)破產(chǎn)”或“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)”程序。而實(shí)踐中，無論是債權(quán)人還是債務(wù)人，他們申請(qǐng)破產(chǎn)或同意由執(zhí)行程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序的內(nèi)在動(dòng)因均不足，這不利于企業(yè)破產(chǎn)法功能的充分發(fā)揮。因而目前有必要通過修改《企業(yè)破產(chǎn)法》，規(guī)定法院在特定情形下，可以根據(jù)職權(quán)直接將訴訟程序或執(zhí)行程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序，而無須取得訴訟當(dāng)事人或申請(qǐng)執(zhí)行人、被申請(qǐng)執(zhí)行人的同意。法院依職權(quán)主動(dòng)宣告破產(chǎn)必須符合三個(gè)條件：一是債務(wù)人具備破產(chǎn)條件或破產(chǎn)原因；二是債權(quán)人或債務(wù)人等利害關(guān)系人經(jīng)過法院行使釋明權(quán)，仍拒絕提出破產(chǎn)聲請(qǐng)或者同意實(shí)行向破產(chǎn)程序的轉(zhuǎn)化；三是債權(quán)人和債務(wù)人之間的糾紛處在法院的審判或執(zhí)行之中。如果糾紛案件尚未進(jìn)入法院領(lǐng)域，法院不得主動(dòng)依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。

我認(rèn)為，我國(guó)有必要確立檢察機(jī)關(guān)提起破產(chǎn)申請(qǐng)的制度。主要原因在于：第一，國(guó)家尤其需要借助破產(chǎn)手段實(shí)行宏觀調(diào)節(jié)，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這一重要任務(wù)若完全靠當(dāng)事人加以實(shí)現(xiàn)，是很困難的，因而需要在當(dāng)事人申請(qǐng)主義為主的前提下，輔之以適當(dāng)?shù)膰?guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)主義。第二，國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)主義落實(shí)在人民檢察院的身上是最理想的?！稇椃ā返?29條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，破產(chǎn)程序應(yīng)予發(fā)動(dòng)而不發(fā)動(dòng)，檢察院就應(yīng)當(dāng)行使其法律監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)提起破產(chǎn)申請(qǐng)。第三，破產(chǎn)案件屬于特殊種類的經(jīng)濟(jì)糾紛案件，往往具有人數(shù)眾多、涉及面廣、影響面寬等特點(diǎn)，而且有的破產(chǎn)案件直接關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的局部穩(wěn)定和社會(huì)公共利益。當(dāng)前我國(guó)《民事訴訟法》第55條已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，鑒于破產(chǎn)案件的以上特點(diǎn)，對(duì)于一定范圍內(nèi)的破產(chǎn)案件，賦予檢察機(jī)關(guān)以破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)是很有必要的。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起破產(chǎn)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過前置程序，只有相關(guān)債權(quán)人、債務(wù)人或其他有權(quán)提出申請(qǐng)的人不提出破產(chǎn)申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)才能提出破產(chǎn)申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)提出破產(chǎn)申請(qǐng)應(yīng)作為最后的保障機(jī)制對(duì)待。

《人民周刊》：在我國(guó)司法實(shí)踐中，破產(chǎn)申請(qǐng)?jiān)瓌t上都是由債權(quán)人或債務(wù)人提出，目前還沒有公權(quán)力機(jī)關(guān)提出破產(chǎn)一說。您在提案中建議，不僅可以由法院依職權(quán)主動(dòng)宣告破產(chǎn)，還可以由檢察機(jī)關(guān)提出破產(chǎn)申請(qǐng)，但這樣是否會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在原有工作的基礎(chǔ)上又增加了很大的工作量？

湯維建：由檢察機(jī)關(guān)提出的破產(chǎn)申請(qǐng)應(yīng)有范圍上的限制，并非所有的破產(chǎn)案件檢察機(jī)關(guān)均可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)。其范圍可考慮限定為以下幾種類型：混雜有破產(chǎn)詐欺罪、和解詐欺罪、過怠破產(chǎn)罪、破產(chǎn)賄賂罪等破產(chǎn)犯罪的案件；涉及債權(quán)人人數(shù)多、債務(wù)額高、社會(huì)影響大、容易引起群體性紛爭(zhēng)或事件的破產(chǎn)案件；涉及國(guó)計(jì)民生、關(guān)系社會(huì)安定、影響社會(huì)公共利益、與政策性破產(chǎn)相關(guān)、破產(chǎn)善后處置較為復(fù)雜、職工安置難度大等破產(chǎn)案件；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要自己提出申請(qǐng)的破產(chǎn)案件。

《人民周刊》：我了解到，您在今年兩會(huì)上還有一個(gè)關(guān)于制定《個(gè)人破產(chǎn)法》的提案，不知是基于怎樣的背景和考慮？

湯維建：是的，我國(guó)目前僅有《企業(yè)破產(chǎn)法》而沒有《個(gè)人破產(chǎn)法》，難以滿足實(shí)際需要，我建議制定我國(guó)的《個(gè)人破產(chǎn)法》。首先，我認(rèn)為這是深化依法治國(guó)實(shí)踐、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的需要，也是破解“執(zhí)行難”的需要。在所見到的各種“執(zhí)行難”的案例中，有相當(dāng)一部分（據(jù)最高人民法院2018年1月通報(bào)，約占三分之一）實(shí)際上就是破產(chǎn)案件。由于缺乏《個(gè)人破產(chǎn)法》，這類事實(shí)上的破產(chǎn)案件永遠(yuǎn)成了“執(zhí)行難”的分母，永遠(yuǎn)無法在執(zhí)行程序中“出清”。

好處之二，它會(huì)有利于對(duì)企業(yè)法人和自然人實(shí)行同等的法律保護(hù)?，F(xiàn)代的破產(chǎn)法既有清算功能，也有保護(hù)功能，破產(chǎn)法中的強(qiáng)制和解制度、自由財(cái)產(chǎn)制度和免責(zé)制度等等，都是對(duì)債務(wù)人進(jìn)行破產(chǎn)保護(hù)的制度，如果缺乏《個(gè)人破產(chǎn)法》，對(duì)陷入債務(wù)困境中的自然人而言，就難以享受到由破產(chǎn)法帶來的法律保護(hù)“紅利”，他們所負(fù)的債務(wù)也永遠(yuǎn)無法通過法律途徑加以免除，這對(duì)他們而言，顯然有失公平。

好處之三，這是我國(guó)破產(chǎn)法治發(fā)展基本規(guī)律的體現(xiàn)和要求。我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的前身是于1986年12月2日通過的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》。該法的適用范圍是“全民所有制企業(yè)”。1991年4月9日修改《民事訴訟法》時(shí)增加了一章（第19章），專門規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到了所有的企業(yè)法人。2006年8月，整合前述兩方面的破產(chǎn)規(guī)范，制定了統(tǒng)一的《企業(yè)破產(chǎn)法》。該法施行至今已有十余年，目前已經(jīng)到了再次擴(kuò)大適用范圍的時(shí)候，我國(guó)適應(yīng)破產(chǎn)法治的發(fā)展規(guī)律，擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍，確立個(gè)人破產(chǎn)制度，已屬勢(shì)在必行。

另外，《企業(yè)破產(chǎn)法》的實(shí)施已經(jīng)為處理個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，最高人民法院先后通過了數(shù)個(gè)相關(guān)的司法解釋，對(duì)破產(chǎn)程序的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)和概括，一個(gè)較為成熟的具有中國(guó)特色的企業(yè)破產(chǎn)處理機(jī)制已經(jīng)比較穩(wěn)定地形成，這些為個(gè)人破產(chǎn)制度和機(jī)制的形成，奠定了一個(gè)很好的基礎(chǔ)。

我還要說的是，《民事訴訟法》《合伙企業(yè)法》等法律中已有個(gè)人破產(chǎn)制度的雛形?！睹袷略V訟法》第235條規(guī)定：對(duì)于自然人的強(qiáng)制執(zhí)行，如果被執(zhí)行人確實(shí)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，并且已喪失勞動(dòng)能力，且無其他財(cái)產(chǎn)來源，人民法院則應(yīng)裁定終結(jié)執(zhí)行程序。該條規(guī)定，其實(shí)就可以看成破產(chǎn)規(guī)范的特殊運(yùn)用?！逗匣锲髽I(yè)法》也規(guī)定，在合伙企業(yè)符合法定條件的情況下，可以被宣告破產(chǎn)；合伙企業(yè)的破產(chǎn)必然連帶合伙人的個(gè)人破產(chǎn)，而缺乏《個(gè)人破產(chǎn)法》，《合伙企業(yè)法》所規(guī)定的破產(chǎn)制度就很難落地。

在立法體例的選擇上，我認(rèn)為確立個(gè)人破產(chǎn)制度既可以采用修改《企業(yè)破產(chǎn)法》的做法，也可采取單獨(dú)制定《個(gè)人破產(chǎn)法》的形式，我個(gè)人更傾向于制定單獨(dú)的《個(gè)人破產(chǎn)法》。