劉立明

（松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心），吉林長(zhǎng)春 130021）

0 引言

“十二五”以來(lái)，國(guó)家對(duì)于水利基本建設(shè)投資不斷加大，特別是以公益為目的的水利工程公共資金投資占比不斷提高，水利基本建設(shè)項(xiàng)目法人“花別人的錢(qián)，干別人的事”，履行受托責(zé)任，在按照內(nèi)部控制規(guī)范要求加強(qiáng)內(nèi)部控制管理過(guò)程中，內(nèi)部控制方法的選擇與適用對(duì)于提升內(nèi)部控制效果、實(shí)現(xiàn)“四個(gè)安全”尤為重要。本文擬以S水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱S項(xiàng)目）為例，從財(cái)務(wù)管理維度探討水利基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制方法應(yīng)用實(shí)踐及取得的基本經(jīng)驗(yàn)。

1 S項(xiàng)目概況

S項(xiàng)目為中央投資水文基建項(xiàng)目，總投資2 676萬(wàn)元。建設(shè)單位為松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心）。S項(xiàng)目納入《全國(guó)省界斷面水資源監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃》，工程建設(shè)任務(wù)主要是對(duì)H流域水資源監(jiān)測(cè)站網(wǎng)19處省界水文測(cè)站進(jìn)行改造，建設(shè)內(nèi)容主要為建筑安裝工程與儀器設(shè)備購(gòu)置。

S項(xiàng)目于2014年6月開(kāi)工。在建設(shè)期間，S項(xiàng)目歷經(jīng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)和上級(jí)主管部門(mén)數(shù)次審計(jì)、稽察和檢查，未出現(xiàn)擠占挪用建設(shè)資金問(wèn)題，也未發(fā)現(xiàn)個(gè)人違法違紀(jì)行為。項(xiàng)目于2016年9月順利完成建設(shè)任務(wù)，2017年11月通過(guò)竣工驗(yàn)收。

2 應(yīng)用實(shí)踐

建立健全內(nèi)部控制根本目的在于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。在建設(shè)管理過(guò)程中，S項(xiàng)目實(shí)施了一系列內(nèi)部控制措施和方法，以下列舉在財(cái)務(wù)管理維度實(shí)施的若干控制方法，以說(shuō)明內(nèi)部控制方法的實(shí)踐意義和價(jià)值。

2.1 不相容崗位分離控制方法應(yīng)用

不相容崗位分離控制是指合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

S項(xiàng)目法人成立了工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)項(xiàng)目建設(shè)辦公室（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目辦），負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的具體組織和實(shí)施工作，項(xiàng)目辦下設(shè)綜合部、工程技術(shù)部和財(cái)務(wù)部。由于該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是對(duì)流域內(nèi)地方水文局所屬水文站進(jìn)行改造，建設(shè)過(guò)程中吸收有關(guān)各地市水文局相關(guān)人員參與建設(shè)管理。

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目法人明確了領(lǐng)導(dǎo)小組、項(xiàng)目辦和項(xiàng)目辦各部門(mén)職責(zé)權(quán)限及相互關(guān)系。項(xiàng)目法人辦制定了相應(yīng)管理制度，設(shè)置了履行相應(yīng)職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位，明確了各機(jī)構(gòu)、崗位和個(gè)人的權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了決策與執(zhí)行的有效分離，明確了項(xiàng)目法人各職能部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)辦理、資產(chǎn)保管、價(jià)款結(jié)算、會(huì)計(jì)記錄和出納付款的分離，合理設(shè)置了內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，保證了不相容職務(wù)的分離，從而形成了相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制。

2.2 內(nèi)部授權(quán)審批控制方法應(yīng)用

內(nèi)部授權(quán)審批控制是指明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。

S項(xiàng)目對(duì)于項(xiàng)目管理的“三重一大”事項(xiàng)，即重大決策、重要事項(xiàng)、重要人事任免和大額資金支付實(shí)行集體決策制度，要求任何人不得自行決策，也不能未經(jīng)必要程序擅自改變集體決策。對(duì)于重要事項(xiàng)辦理和大額資金支付實(shí)行審核審批的會(huì)簽制度，授權(quán)批準(zhǔn)的層次根據(jù)事項(xiàng)的重要性和資金額度大小確定，各管理層級(jí)都有權(quán)有責(zé)，不得越級(jí)審批。

比如，工程價(jià)款結(jié)算事項(xiàng)實(shí)行會(huì)簽審批制，各部門(mén)職責(zé)明確。 項(xiàng)目辦工程技術(shù)部負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)管理，對(duì)施工單位提報(bào)的價(jià)款結(jié)算申請(qǐng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核，然后提請(qǐng)監(jiān)理審核，綜合部根據(jù)監(jiān)理審核通過(guò)的結(jié)算文件分別報(bào)送項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目法人單位負(fù)責(zé)人審核審批，審核審批完成后才能交由財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)計(jì)處理，才能支付價(jià)款。價(jià)款結(jié)算事項(xiàng)分由不同部門(mén)和人員辦理，審核審批監(jiān)督層次逐級(jí)提高，實(shí)現(xiàn)了相互制約相互監(jiān)督，合理有效的內(nèi)部控制機(jī)制保證了價(jià)款結(jié)算規(guī)范化和建設(shè)資金有效使用。

2.3 歸口管理方法應(yīng)用

歸口管理就是分門(mén)別類，把全部管理內(nèi)容按照事項(xiàng)分工管理，確定牽頭部門(mén)或牽頭人員，分別賦予管理職責(zé)和權(quán)力，各司其職，對(duì)有關(guān)管理事項(xiàng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理，防止重復(fù)管理、多頭管理。

S項(xiàng)目管理過(guò)程中，在項(xiàng)目法人內(nèi)部，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)管理和單位實(shí)際，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，將項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)進(jìn)行了明確劃分，確定了現(xiàn)場(chǎng)管理、招標(biāo)管理、價(jià)款結(jié)算、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等相關(guān)事項(xiàng)的牽頭部或牽頭人員，要求歸口管理部門(mén)該管的要管好，做到不缺位，不該管的不插手，做到不錯(cuò)位，超出職責(zé)權(quán)限的不審批，做到不越位。

比如，按照S項(xiàng)目管理職責(zé)劃分，合同管理事項(xiàng)歸口項(xiàng)目辦綜合部牽頭管理。項(xiàng)目辦制定了合同管理制度，明確了合同歸口管理及相關(guān)部門(mén)和人員的職責(zé)權(quán)限，合同立項(xiàng)論證、采購(gòu)方式選擇、合同審核把關(guān)、履行過(guò)程監(jiān)管、合同驗(yàn)收、會(huì)計(jì)核算、爭(zhēng)議解決等合同管理環(huán)節(jié)的具體內(nèi)部控制方法和程序均予以明確規(guī)定，合同管理相關(guān)部門(mén)包括項(xiàng)目辦綜合部、工程部、財(cái)務(wù)部、項(xiàng)目辦和項(xiàng)目法人相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)清晰，強(qiáng)調(diào)歸口管理責(zé)任，也明確了相關(guān)部門(mén)權(quán)限，相互制約，共同完成了合同管理內(nèi)部控制目標(biāo)，有效規(guī)避了合同風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 概（預(yù)）算控制方法應(yīng)用

經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算是工程投資的最高限額，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)杜絕超規(guī)模超概算現(xiàn)象，因此應(yīng)當(dāng)分解細(xì)化概算為預(yù)算，實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理控制。作為內(nèi)部控制方法，預(yù)算控制發(fā)揮約束作用，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展和資金支付均應(yīng)以預(yù)算為前提，未經(jīng)事前審批或無(wú)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不得辦理、資金不得支付。

項(xiàng)目法人在S項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，以批復(fù)的項(xiàng)目概算為控制標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算控制，堅(jiān)持沒(méi)有預(yù)算指標(biāo)不能開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。規(guī)范預(yù)算追加和調(diào)整的審批程序，嚴(yán)格控制追加調(diào)整。確屬項(xiàng)目建設(shè)需要的，要求事前進(jìn)行論證、審批，估算投資超過(guò)5萬(wàn)元的項(xiàng)目變更、經(jīng)濟(jì)簽證以及預(yù)備費(fèi)動(dòng)用，按照項(xiàng)目決策程序進(jìn)行民主決策，由監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位提出審核意見(jiàn)，項(xiàng)目法人內(nèi)部嚴(yán)格履行審批流程。

比如，項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)用控制，項(xiàng)目法人根據(jù)S項(xiàng)目建設(shè)管理特點(diǎn)，對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)用進(jìn)行了細(xì)化分解，按照建設(shè)任務(wù)分配了預(yù)算指標(biāo)。按照確定的預(yù)算指標(biāo)嚴(yán)格控制支出，超出一律不予以報(bào)銷，雖然項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)額度相對(duì)較少，由于運(yùn)用有效方法實(shí)施管理，建設(shè)單位管理費(fèi)嚴(yán)格控制在概算以內(nèi)。

2.5 會(huì)計(jì)控制方法應(yīng)用

會(huì)計(jì)控制是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段，也是加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的有效方法。完善的會(huì)計(jì)控制通過(guò)建立健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度、加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任、規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，明確會(huì)計(jì)憑證、賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。

S項(xiàng)目管理過(guò)程中，項(xiàng)目法人專門(mén)建立或運(yùn)用原有財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)控制方面的內(nèi)部控制制度體系，明確了財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和具體人員，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的崗位職責(zé)，項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)部門(mén)也參與到財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制體系中，有效運(yùn)用了項(xiàng)目法人單位既有的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和檔案管理等方面基本經(jīng)驗(yàn)做法，會(huì)計(jì)控制方法得到了恰當(dāng)使用。

比如，S項(xiàng)目運(yùn)用了項(xiàng)目法人現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理制度體系，根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，建立了專門(mén)的項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法，細(xì)化了項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)控制具體規(guī)則，強(qiáng)化了會(huì)計(jì)控制的重要領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)制度設(shè)計(jì)。在會(huì)計(jì)控制實(shí)務(wù)中，按照初設(shè)概算項(xiàng)目設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，設(shè)置會(huì)計(jì)復(fù)核程序，有效運(yùn)用了會(huì)計(jì)憑證控制、會(huì)計(jì)賬簿控制、會(huì)計(jì)復(fù)核控制和財(cái)務(wù)報(bào)告控制等具體控制方法。加強(qiáng)了會(huì)計(jì)原始憑證的審核，保證會(huì)計(jì)憑證真實(shí)有效，與賬簿和報(bào)表保持一致，嚴(yán)格按照《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》編制竣工財(cái)務(wù)決算，并由項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目法人單位負(fù)責(zé)人審核把關(guān)，實(shí)現(xiàn)了?？顚Ｓ?，保證了基本建設(shè)資金的安全完整。

3 基本結(jié)論與經(jīng)驗(yàn)

1）完善的內(nèi)部控制體系是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)安全”的制度保障。內(nèi)部控制規(guī)范要求單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力相互分離、相互制約，項(xiàng)目法人在單位層面和業(yè)務(wù)層面建立健全內(nèi)部控制體系，制約建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范化、制度化，是實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)項(xiàng)目資金資產(chǎn)安完整和工程安全的基本前提和制度保障，也是項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域預(yù)防腐敗實(shí)現(xiàn)干部安全的有效手段。

2）控制方法選用是內(nèi)部控制效果的重要影響因素。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)立足基建項(xiàng)目管理實(shí)際，考慮項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，工程建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目法人內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)等因素，恰當(dāng)選擇內(nèi)部控制方法。內(nèi)部控制方法直接關(guān)系到內(nèi)部控制體系完善，對(duì)于基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制效果構(gòu)成重要影響。

3）內(nèi)部控制有效執(zhí)行是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的根本措施。內(nèi)部控制是單位內(nèi)部一系列控制制度集成，歸根結(jié)底是管理制度。管理制度是用來(lái)執(zhí)行的，用來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)的，項(xiàng)目法人建立的內(nèi)部控制體系無(wú)論看起來(lái)如何完善無(wú)缺，如不能付諸有效執(zhí)行，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)和防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4）財(cái)務(wù)部門(mén)在內(nèi)部控制運(yùn)行中發(fā)揮指引協(xié)調(diào)重要作用。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制以資金資產(chǎn)管理為紐帶和主要內(nèi)容，項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)管理部門(mén)或人員是內(nèi)部控制體系中不可或缺的一環(huán)，在內(nèi)部控制運(yùn)行過(guò)程中可以發(fā)揮指引和協(xié)調(diào)重要作用。

4 結(jié)語(yǔ)

公共資金運(yùn)行管理，理應(yīng)健全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部牽制制衡，注重程序尊重規(guī)則，順應(yīng)從嚴(yán)治黨新形勢(shì)新要求，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行。實(shí)踐證明，公共資金密集的建設(shè)領(lǐng)域，內(nèi)部控制在實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)項(xiàng)目“四個(gè)安全”、提高公共資金效益方面發(fā)揮不可或缺的作用。