張穹/國(guó)務(wù)院法制辦公室原副主任,國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組召集人
《反壟斷法》是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本法律制度,其制定實(shí)施對(duì)于完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系具有里程碑意義。法律的生命在于實(shí)施,我國(guó)《反壟斷法》自2008年8月1日施行10年來(lái),反壟斷工作積極穩(wěn)妥推進(jìn),理念化的具體制度演化為生動(dòng)的執(zhí)法案例,有力預(yù)防和制止了壟斷行為,維護(hù)了公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益和社會(huì)公共利益,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展努力營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。《反壟斷法》保護(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的重要保障和支撐,特別是在經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展和我國(guó)推進(jìn)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下,《反壟斷法》的有效實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施10周年這樣一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),確有必要回顧過(guò)往總結(jié)經(jīng)驗(yàn),思考當(dāng)下發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,展望未來(lái)寄予希望。
任何事物的發(fā)展都不能脫離特定的時(shí)空背景,受時(shí)空背景的影響并在一定程度上影響背景的發(fā)展變化。我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施同樣如此,我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展構(gòu)成了我國(guó)《反壟斷法》10年歷程的時(shí)代和現(xiàn)實(shí)背景,同時(shí)反壟斷工作在其中作為、影響和發(fā)展,形成了有效的互動(dòng),展現(xiàn)出我國(guó)反壟斷工作10年的歷史圖景。
我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展脫胎于國(guó)家壟斷經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃體制,這是一個(gè)持續(xù)的、艱難的改革過(guò)程,也曾經(jīng)歷過(guò)曲折與反復(fù)。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)的10年,是我國(guó)堅(jiān)定而自信地推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革,發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程,這既是對(duì)普適性的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)和充分尊重,更是對(duì)持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自然延續(xù)。反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,從歷史來(lái)看,主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立反壟斷制度旨在解決由自由競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的市場(chǎng)壟斷問(wèn)題,以市場(chǎng)不完全和必要的政府干預(yù)為主要內(nèi)容的市場(chǎng)失靈理論是其制度基礎(chǔ);從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是競(jìng)爭(zhēng),而市場(chǎng)機(jī)制本身并不具有維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的功能,需要政府公權(quán)力的介入維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
反壟斷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴共生,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不需要反壟斷,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越成熟越需要反壟斷,世界各國(guó)反壟斷發(fā)展的歷史已經(jīng)很好地證明了這一點(diǎn)。我國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,反壟斷工作的軟環(huán)境在不斷優(yōu)化,我國(guó)不斷成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要反壟斷發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和完善的歷史進(jìn)程中,體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)精神的《反壟斷法》在10年中承擔(dān)起推動(dòng)性力量的歷史角色,通過(guò)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)和推進(jìn),在一定程度上促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善。
黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大報(bào)告明確提出處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的主要內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個(gè)方面:從作用領(lǐng)域來(lái)看,就是更多地放權(quán)給市場(chǎng),使市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量,政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能不斷弱化,逐步從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出,釋放出更大的空間給市場(chǎng);從作用機(jī)制來(lái)看,市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的前提和基礎(chǔ)是市場(chǎng)是正常的而不是扭曲的,以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為核心的市場(chǎng)機(jī)制是運(yùn)行有效的?!斗磯艛喾ā返墓δ芫褪潜Wo(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使市場(chǎng)能夠更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用越大越關(guān)鍵,《反壟斷法》對(duì)于市場(chǎng)的保護(hù)就應(yīng)當(dāng)越強(qiáng)越有力。
處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系需要科學(xué)界定和分割政府和市場(chǎng)的作用領(lǐng)域,我國(guó)現(xiàn)階段的突出問(wèn)題是政府需要向市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)力的讓渡和轉(zhuǎn)移。但在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用的同時(shí),不能弱化和模糊政府的應(yīng)有作用,走向經(jīng)濟(jì)自由主義的極端。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐都證明市場(chǎng)和政府應(yīng)當(dāng)是一種配合協(xié)作的關(guān)系,不需要做非此即彼的選擇,二者不可或缺,不能替代。反壟斷的目的在于通過(guò)政府干預(yù)恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制的作用,提供公平有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)這一“公共品”,是政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。我國(guó)《反壟斷法》施行10年來(lái),保障和強(qiáng)化了市場(chǎng)功能,起到了為市場(chǎng)化改革保駕護(hù)航的作用。
我國(guó)40年的改革開放歷程,在經(jīng)濟(jì)上走過(guò)了一條由國(guó)家壟斷經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的道路,作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心的競(jìng)爭(zhēng)由完全禁錮到逐步釋放再到不斷完善,在政府與市場(chǎng)之間,經(jīng)歷了一個(gè)由政府將資源配置權(quán)力逐步讓渡給市場(chǎng)的過(guò)程,相較于由競(jìng)爭(zhēng)而壟斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程模式,我國(guó)走過(guò)的是一個(gè)由壟斷而競(jìng)爭(zhēng)的逆向過(guò)程。制度的慣性和轉(zhuǎn)型的惰性導(dǎo)致了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善:一方面,政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍深度參與,缺乏競(jìng)爭(zhēng)中立的理念,市場(chǎng)不完善、競(jìng)爭(zhēng)不充分的問(wèn)題仍然存在;另一方面,在充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈,壟斷行為多發(fā),扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域既有共通性的市場(chǎng)失靈,也有本土性的市場(chǎng)不完善,是一種矛盾性的共存。
我國(guó)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系,關(guān)鍵在于發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。由于我國(guó)傳統(tǒng)上缺乏良好的競(jìng)爭(zhēng)文化,需要通過(guò)有力的執(zhí)法規(guī)制壟斷行為,維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)反壟斷法的制度目標(biāo),同時(shí)宣傳《反壟斷法》,樹立執(zhí)法權(quán)威,培育競(jìng)爭(zhēng)文化。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施10年的積極作為,不斷加大執(zhí)法力度,維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),有力推進(jìn)了我國(guó)市場(chǎng)規(guī)則的建立和完善,為行業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)升級(jí)創(chuàng)造了市場(chǎng)條件。
我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施10年來(lái),映襯著我國(guó)深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代背景,反壟斷工作的必要性和重要性逐步顯現(xiàn),區(qū)別于西方市場(chǎng)成熟和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)的反壟斷工作同時(shí)承載著推進(jìn)時(shí)代發(fā)展的歷史使命,其意義超越了反壟斷工作本身而具有了牽引性和全局性。因此,回顧總結(jié)我國(guó)反壟斷工作的10年歷程,這是一歷史的、發(fā)展的、完善的過(guò)程,不斷彰顯反壟斷的制度功能和價(jià)值,并貢獻(xiàn)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展。
我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施10年來(lái),反壟斷工作穩(wěn)步推進(jìn),逐步樹立了《反壟斷法》的執(zhí)法權(quán)威,發(fā)揮了《反壟斷法》的基本制度功能,有力維護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。概括起來(lái),取得的成效主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面:
反壟斷制度本身的特點(diǎn)決定了其法律規(guī)定比較組線條,需要在執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷完善配套規(guī)則體系,世界上其他國(guó)家都經(jīng)歷了這樣一個(gè)不斷完善相關(guān)制度的過(guò)程。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施后,反壟斷制度建設(shè)的重點(diǎn)由基本制度的建立轉(zhuǎn)向具體實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建,10年來(lái),國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后制定出臺(tái)了一系列配套法規(guī)、指南和規(guī)章,將《反壟斷法》規(guī)定的相關(guān)制度進(jìn)一步明確化、具體化,增強(qiáng)了制度的針對(duì)性和可操作性,有效地指引和規(guī)范了反壟斷執(zhí)法,為市場(chǎng)主體提供了明確的行為預(yù)期。
10年的反壟斷執(zhí)法將《反壟斷法》由紙面的制度變成了生動(dòng)的實(shí)踐,三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥地開展了執(zhí)法工作,分別審查處理了一批具有較大社會(huì)影響的重大典型案件。從執(zhí)法范圍看,反壟斷執(zhí)法已經(jīng)廣泛涉及到幾十個(gè)不同的行業(yè)和領(lǐng)域;從主體對(duì)象看,反壟斷執(zhí)法調(diào)查的對(duì)象有國(guó)內(nèi)企業(yè),也有境外企業(yè),涉及到國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等不同性質(zhì)的市場(chǎng)主體;從壟斷行為類型看,處理的案件包括了經(jīng)營(yíng)者集中審查以及橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)等《反壟斷法》規(guī)定的所有壟斷行為類型。10年的反壟斷執(zhí)法是一個(gè)探索開拓、逐步深入的過(guò)程,執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn),逐步探索和完善執(zhí)法程序和相關(guān)機(jī)制措施,執(zhí)法的質(zhì)量和水平不斷提升。
《反壟斷法》的意義在于規(guī)制具體的壟斷行為,更在于確立了競(jìng)爭(zhēng)的原則和機(jī)制?!斗磯艛喾ā穼?shí)施的10年歷程,也是反壟斷工作不斷拓展的過(guò)程。2015年中發(fā)28號(hào)文第一次在中央文件中明確逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位,表明了我國(guó)更加重視市場(chǎng)這只無(wú)形的手,更加重視競(jìng)爭(zhēng)政策的作用,把競(jìng)爭(zhēng)政策作為優(yōu)先考慮的因素,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提升產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)和保持市場(chǎng)活力。2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》,旨在有效約束政府行為,預(yù)防政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成不當(dāng)影響。這是在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施后,再次對(duì)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)作出重大的制度性安排,是我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷程中的標(biāo)志性事件,將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響?!斗磯艛喾ā穼?shí)施10年,競(jìng)爭(zhēng)政策有力推進(jìn),公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立并有效實(shí)施,反壟斷工作領(lǐng)域不斷拓展。
我國(guó)反壟斷立法和執(zhí)法工作起步較晚,反壟斷制度主要是借鑒國(guó)外比較成熟的做法,整體而言,反壟斷在我國(guó)是一種舶來(lái)品,而不是自然生長(zhǎng)的結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的反壟斷研究基本停留在理論性的制度研究層面,主要是介紹和分析國(guó)外的相關(guān)制度和執(zhí)法案例,而結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,有針對(duì)性的實(shí)踐研究明顯不足?!斗磯艛喾ā穼?shí)施10年來(lái),隨著反壟斷工作的推進(jìn),執(zhí)法的開展以及執(zhí)法中具體問(wèn)題的出現(xiàn),為反壟斷理論研究提供了研究素材和研究熱點(diǎn),推進(jìn)了反壟斷理論研究的具體化和深入化,特別是結(jié)合我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐的針對(duì)性研究興起,不斷將反壟斷理論研究引向具體和深入,關(guān)于反壟斷相關(guān)問(wèn)題的研究近年已經(jīng)成為理論研究的熱點(diǎn)。同時(shí),反壟斷理論研究在一定程度上輔助和推進(jìn)了反壟斷工作,形成了反壟斷執(zhí)法和理論研究的良性互動(dòng)。
我國(guó)傳統(tǒng)上缺乏良好的競(jìng)爭(zhēng)文化,特別是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而來(lái),競(jìng)爭(zhēng)這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心要素由完全遏制到逐步釋放,在全社會(huì)樹立公平有序競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí),需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)社會(huì)各方面對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)普遍比較簡(jiǎn)單和樸素,甚至偏離《反壟斷法》本身的功能和使命。10年的反壟斷工作實(shí)踐,特別是一系列重大典型案件的公布,產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響,很好地宣傳了《反壟斷法》,在一定程度上培育了全社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),各市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的反壟斷意識(shí)不斷增強(qiáng),有力促進(jìn)了良好競(jìng)爭(zhēng)文化的逐步形成,不斷營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
我國(guó)反壟斷工作經(jīng)過(guò)10年的努力,取得了顯著成效,但與世界上發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的反壟斷歷史相比,我國(guó)的反壟斷工作還處在初始階段。目前,我國(guó)反壟斷工作面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn),概括起來(lái),主要有以下四個(gè)方面:
反壟斷制度發(fā)端于西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段引入了反壟斷制度,反壟斷的制度和理念并非內(nèi)生而是舶來(lái)。在研究制定《反壟斷法》過(guò)程中,對(duì)于我國(guó)是否必要以及如何實(shí)施反壟斷法一直有不同的聲音?!斗磯艛喾ā芬咽┬?0年,但社會(huì)各方面對(duì)于反壟斷仍然存在一些認(rèn)識(shí)層面的問(wèn)題,表現(xiàn)為在宏觀上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策重視不夠,在微觀上對(duì)反壟斷執(zhí)法不理解、不支持,主要存在三種傾向:一是認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段沒(méi)有必要反壟斷,或者執(zhí)法不應(yīng)過(guò)于積極,隱于背后的理念是我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先,競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)緩行;二是認(rèn)為反壟斷是政府不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的另一種形式,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)需反壟斷,其源頭是信奉完全的經(jīng)濟(jì)自由主義;三是反壟斷監(jiān)管應(yīng)讓位或服從于行業(yè)監(jiān)管,往往以行業(yè)特殊性、專業(yè)性排斥競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的普適性,深層次原因是觀念上重管制而輕競(jìng)爭(zhēng)。這些在理念層面認(rèn)識(shí)形成了一種無(wú)影無(wú)形的強(qiáng)大力量,構(gòu)成了不利于培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的軟環(huán)境,客觀上影響甚至左右了反壟斷工作的有效開展。
與世界上其他國(guó)家的反壟斷法律制度一樣,我國(guó)的《反壟斷法》也是框架性和粗線條的,構(gòu)建的制度規(guī)定比較原則,雖然10年來(lái)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)均先后制定出臺(tái)一系列配套的法規(guī)、指南和規(guī)章,但目前我國(guó)反壟斷制度總體上還不夠完善,體系的密度仍顯不足。同時(shí),由于反壟斷執(zhí)法案件的調(diào)查處理都是具體而確定的,需要尋找切實(shí)明確的法律依據(jù),客觀需要將原則性的法律規(guī)定進(jìn)一步精細(xì)化和具體化。從世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看,在反壟斷實(shí)踐的基礎(chǔ)上,針對(duì)特定的具體問(wèn)題制定更為詳盡的指南或者規(guī)章,通過(guò)大量的指南、規(guī)章等約束性或者非約束性的規(guī)定不斷織密反壟斷規(guī)則的網(wǎng)絡(luò),形成較為完善的反壟斷制度體系。目前,我國(guó)反壟斷制度體系尚不夠精細(xì)和完善,不利于市場(chǎng)主體判斷自身經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)性以及對(duì)案件調(diào)查的合理預(yù)期,同時(shí),也不利于反壟斷執(zhí)法的內(nèi)部規(guī)范化和外部約束性,需要進(jìn)一步完善反壟斷相關(guān)規(guī)則制度。
反壟斷執(zhí)法的對(duì)象往往是具有一定市場(chǎng)力量的大企業(yè),而且壟斷行為的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證和案件處理等,相對(duì)于其他行政執(zhí)法而言更為困難和復(fù)雜。世界各國(guó)普遍將反壟斷執(zhí)法區(qū)別于一般的行政執(zhí)法,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)較全面的調(diào)查職權(quán)和較高的執(zhí)法權(quán)威。我國(guó)反壟斷執(zhí)法10年,職責(zé)由三個(gè)部門的相關(guān)內(nèi)部司局具體承擔(dān),調(diào)查職權(quán)和執(zhí)法程序基本等同于一般的行政執(zhí)法,執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然調(diào)查處理一些重大典型的反壟斷案件,在社會(huì)上產(chǎn)生了較好的影響,但由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威問(wèn)題和執(zhí)法力量不足,客觀上影響了反壟斷執(zhí)法的成效。更為重要的是,隨著反壟斷工作領(lǐng)域的拓展,反壟斷除執(zhí)法外,競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查已經(jīng)成為反壟斷工作的重要內(nèi)容,從宏觀層面全方位推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要執(zhí)法機(jī)構(gòu)更高的權(quán)威和更多的力量。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求,目前三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,通過(guò)加強(qiáng)和優(yōu)化反壟斷工作,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威和執(zhí)法力量問(wèn)題將得到進(jìn)一步解決。
由于反壟斷制度的背后理論支撐是經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論,體現(xiàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本信條和理念,世界各國(guó)的反壟斷制度框架具有高度的趨同性。同時(shí),任何制度都應(yīng)當(dāng)具有本土適應(yīng)性,需要植根于本國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤,而不是簡(jiǎn)單地引進(jìn)與嫁接。反壟斷制度是調(diào)整市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)則,更需要與經(jīng)濟(jì)體制、歷史傳統(tǒng)、發(fā)展階段等相適應(yīng)。我國(guó)在反壟斷立法過(guò)程中充分考慮了制度移植的本土化問(wèn)題,具體的制度安排體現(xiàn)了借鑒性和適應(yīng)性兩個(gè)方面。由于《反壟斷法》構(gòu)建的是框架性制度,而反壟斷執(zhí)法本身具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性,相同的法律制度在不同的國(guó)家及一個(gè)國(guó)家的不同時(shí)期在執(zhí)行層面存在較大差異。我國(guó)反壟斷法實(shí)施10年中,雖然相關(guān)理論研究取得長(zhǎng)足進(jìn)展,但仍存在兩個(gè)方面的不足:一是對(duì)于反壟斷制度的支撐性理論本土化研究不夠,對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的理論以及如何制定和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策缺乏現(xiàn)實(shí)性研究;二是對(duì)于反壟斷執(zhí)法的具體理論問(wèn)題缺乏基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性研究。
總結(jié)過(guò)去和思考當(dāng)下的目的和意義都在于展望未來(lái)。我國(guó)反壟斷工作有了10年的時(shí)間縱深,有了經(jīng)驗(yàn)的積累和問(wèn)題的顯現(xiàn),向前展望就有了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是,中共中央《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確,加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷職能;黨的十九大報(bào)告提出,打破行政壟斷,防止市場(chǎng)壟斷,維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),明確了反壟斷工作的方向和任務(wù)。因此,未來(lái)的反壟斷工作應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面:
由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,我國(guó)總體上走了一條政府推進(jìn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路,在政府和市場(chǎng)之間更依賴政府,在管制和競(jìng)爭(zhēng)之間更相信管制。政府推進(jìn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式無(wú)疑具有階段性和歷史性,因偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)核,而不具有長(zhǎng)期性和普適性。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊歷程決定了現(xiàn)階段競(jìng)爭(zhēng)政策的相對(duì)弱勢(shì),但競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)弱轉(zhuǎn)化盡管緩慢但一直在潛移默化地進(jìn)行著,實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,必將伴隨著競(jìng)爭(zhēng)政策得到越來(lái)越廣泛的重視和認(rèn)可,強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的作用就是大勢(shì)所趨。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的樹立既是一個(gè)客觀的內(nèi)在過(guò)程,更需要外部的積極推進(jìn),因此,今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,仍然需要加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究,包括競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)理論、功能作用、體系構(gòu)建等等,改變競(jìng)爭(zhēng)政策的現(xiàn)實(shí)處境,進(jìn)一步凝聚對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的地位和作用的共識(shí),在國(guó)家層面制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策,使競(jìng)爭(zhēng)政策更廣泛地進(jìn)入決策視野,破除認(rèn)識(shí)和理念層面的障礙,推進(jìn)全社會(huì)對(duì)于公平有序競(jìng)爭(zhēng)理念的認(rèn)同。
我國(guó)反壟斷工作10年取得的實(shí)效,在執(zhí)法領(lǐng)域突出表現(xiàn)為一系列重大典型案件的調(diào)查和處理,很好地宣傳了《反壟斷法》,樹立了執(zhí)法權(quán)威,提升了對(duì)反壟斷的社會(huì)認(rèn)同。從世界其他國(guó)家的反壟斷實(shí)踐看,一個(gè)國(guó)家的反壟斷歷史在一定程度上就是反壟斷案件查處的發(fā)展史,特別是一些具有標(biāo)志性意義的典型案件,粗線條地勾畫出這個(gè)國(guó)家反壟斷的發(fā)展歷程。重大典型的壟斷案件具有超越本身意義,引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為,有效預(yù)防壟斷行為。《反壟斷法》是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利劍,執(zhí)法機(jī)構(gòu)有力、有效地查處壟斷案件是推進(jìn)反壟斷的最佳實(shí)踐,重大典型案件是反壟斷工作最強(qiáng)有力的支撐。因此,未來(lái)的反壟斷工作,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持著力查處壟斷案件,特別是查處重大典型的壟斷案件仍是重中之重,推進(jìn)反壟斷執(zhí)法工作不斷深入,有效維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
反壟斷制度、機(jī)構(gòu)和人員是保障工作開展的基礎(chǔ)性條件?!斗磯艛喾ā穼?shí)施10年來(lái),這些基礎(chǔ)性建設(shè)持續(xù)推進(jìn),取得了可喜的進(jìn)展,推動(dòng)了反壟斷工作的開展。未來(lái)的反壟斷工作仍需要在基礎(chǔ)性建設(shè)方面下功夫:一是進(jìn)一步完善反壟斷制度體系,在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,明確和細(xì)化有關(guān)制度規(guī)范,給市場(chǎng)主體提供更清晰明確的行為指引,同時(shí)促進(jìn)反壟斷執(zhí)法進(jìn)一步制度化、規(guī)范化;二是研究探索完善執(zhí)法體制,三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后,要切實(shí)落實(shí)好中央關(guān)于加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷職能的精神,完善反壟斷工作體制機(jī)制,加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力量,體現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合的效應(yīng),更大力度推進(jìn)反壟斷工作;三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),反壟斷執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng),對(duì)執(zhí)法人員的要求高,需要在實(shí)踐中培養(yǎng)形成一支素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的執(zhí)法隊(duì)伍。
反壟斷執(zhí)法的目的在于維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益,提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,只有高質(zhì)量、高水平的執(zhí)法才能更好地實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》這些層次較高的制度目標(biāo)。同時(shí),反壟斷執(zhí)法是國(guó)家公權(quán)力直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對(duì)被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者甚至整個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域都會(huì)產(chǎn)生巨大的影響,執(zhí)法應(yīng)當(dāng)積極而審慎。我國(guó)的反壟斷執(zhí)法目前仍處在探索和開拓階段,需要不斷提升執(zhí)法的質(zhì)量和水平:一是執(zhí)法應(yīng)植根于我國(guó)現(xiàn)實(shí),相同的反壟斷制度在不同國(guó)家以及一個(gè)國(guó)家不同時(shí)期的執(zhí)行情況都會(huì)有所區(qū)別,我國(guó)的反壟斷執(zhí)法需要植根我國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤,把握好執(zhí)法的重點(diǎn)和寬嚴(yán);二是用好相關(guān)執(zhí)法程序,《反壟斷法》規(guī)定的寬大政策、豁免制度以及承諾制度等,都是針對(duì)反壟斷執(zhí)法特點(diǎn)設(shè)計(jì)的相關(guān)措施和機(jī)制,在執(zhí)法中要用好這些制度,體現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的政策性和靈活性,有效實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》的功能;三是不斷完善案件分析認(rèn)定機(jī)制,壟斷案件往往比較復(fù)雜,執(zhí)法中需要加強(qiáng)和完善專家論證、案件經(jīng)濟(jì)分析等機(jī)制,提升執(zhí)法的技術(shù)性和專業(yè)性,更好地實(shí)現(xiàn)反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)。