任承新

(浙江省紹興市公路管理局，浙江 紹興 312035)

十八大以來(lái)，特別是中共中央政治局2014年6月底審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》以后，新一輪國(guó)家財(cái)稅體制改革正在加速推進(jìn)。本輪國(guó)家財(cái)稅體制改革重點(diǎn)在于三個(gè)方面：預(yù)算管理制度、稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，其基本思路可以概括為24個(gè)字：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率。

一、財(cái)稅體制改革新舉措新要求

國(guó)家財(cái)稅體制改革有關(guān)行政事業(yè)單位的新舉措主要有：推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)制度，公開(kāi)內(nèi)容越來(lái)越多、越來(lái)越細(xì)；改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付制度，市縣轉(zhuǎn)移支付范圍逐年擴(kuò)大；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，預(yù)算調(diào)整管理趨嚴(yán)，年度執(zhí)行率要求越來(lái)越高；規(guī)范財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理工作，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用；建立完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，要求編報(bào)內(nèi)控年度報(bào)告；開(kāi)展政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作等。

二、當(dāng)前公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作薄弱環(huán)節(jié)

對(duì)照財(cái)稅體制新變革、新要求，公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作普遍存在如下問(wèn)題。

（一）財(cái)務(wù)核算無(wú)法真實(shí)完整地反映公路事業(yè)單位的資產(chǎn)、費(fèi)用等情況。

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告無(wú)法真實(shí)反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債和費(fèi)用情況；同時(shí)，在執(zhí)行新會(huì)計(jì)制度前，公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)不反映所管養(yǎng)的公路資產(chǎn)，致使無(wú)法準(zhǔn)確確認(rèn)計(jì)量非收費(fèi)公路路產(chǎn)價(jià)值，給政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作帶來(lái)很大的困難。

（二）部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化程度不夠，不利于預(yù)算的執(zhí)行，也不利于部門(mén)預(yù)（決）算信息公開(kāi)。

公路事業(yè)單位在部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程中“先要錢(qián)后干事”、“粗線條化”等情況普遍，編定的年度預(yù)算科學(xué)性不足、精細(xì)度不夠、績(jī)效目標(biāo)不明確，不少項(xiàng)目支出預(yù)算存在年中不調(diào)整則無(wú)法順利執(zhí)行的現(xiàn)象，這樣一方面導(dǎo)致年度預(yù)算執(zhí)行率無(wú)法達(dá)標(biāo)，另一方面也給部門(mén)預(yù)（決）算信息公開(kāi)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)等管理工作增加了難度。

（三）單位內(nèi)部控制制度體系不健全不完善，制度執(zhí)行不嚴(yán)格不到位。

公路事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)管理工作不到位，往往存在制度體系不全和制度執(zhí)行不嚴(yán)等現(xiàn)象，遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求，無(wú)法確保單位依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

（四）財(cái)務(wù)管理手段升級(jí)不及時(shí)，省市級(jí)公路管理單位對(duì)所管轄的下級(jí)公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位。

隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善，市縣轉(zhuǎn)移支付成為我省公路資金下達(dá)的主要方式，省、市、縣級(jí)公路事業(yè)單位之間的資金依賴(lài)關(guān)系越來(lái)越低，上級(jí)對(duì)下級(jí)以資金制約為主的監(jiān)管體系基本失效。在省市公路部門(mén)未出臺(tái)新的財(cái)務(wù)監(jiān)管措施的情況下，上級(jí)公路部門(mén)對(duì)下級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管已徹底虛化。

三、強(qiáng)化公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施

（一）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)管理相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

財(cái)務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)水平和管理素質(zhì)直接關(guān)系到單位財(cái)務(wù)管理工作職能能否有效發(fā)揮，因此，提高財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)線各類(lèi)人員業(yè)務(wù)水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)是加強(qiáng)公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的基石：首先，公路事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)提高對(duì)財(cái)務(wù)管理的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)單位財(cái)務(wù)管理工作的支持和控制力度；其次，公路事業(yè)單位各類(lèi)財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，及時(shí)了解國(guó)家財(cái)稅改革新趨勢(shì)、財(cái)政管理新手段、財(cái)稅監(jiān)管新要求，學(xué)習(xí)掌握并正確運(yùn)用相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理方法和手段，不斷的提升自身的管理能力、業(yè)務(wù)水平以及職業(yè)修養(yǎng)，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展；最后，公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員要善于汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，敢于創(chuàng)新公路財(cái)務(wù)管理模式，以提高財(cái)務(wù)管理的資金利用率為目的，實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)管理職能最大化、最優(yōu)化。

（二）健全和完善單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度體系并嚴(yán)格執(zhí)行。

公路事業(yè)單位進(jìn)一步健全和完善單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，應(yīng)從以下幾方面著手：第一，財(cái)務(wù)管理人員要深入學(xué)習(xí)了解國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，尤其是國(guó)家近年頒發(fā)的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等制度，切實(shí)掌握《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)要點(diǎn)，充分理解國(guó)家完善行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的決心和要求。第二，修訂完善單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，并對(duì)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)和工作流程進(jìn)行梳理重塑，建立規(guī)范的業(yè)務(wù)流程體系。第三，重視單位內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)管理工作，以科學(xué)化、規(guī)范化的預(yù)算管理為主軸，以嚴(yán)格執(zhí)行單位內(nèi)控制度為抓手，切實(shí)做好內(nèi)部監(jiān)督與審計(jì)工作，加強(qiáng)審計(jì)的整改，全力保障單位依法合規(guī)運(yùn)行，保障資金利用效率最大化。

（三）從“編制科學(xué)、執(zhí)行嚴(yán)格、監(jiān)督到位”入手，著力建立公開(kāi)、透明、規(guī)范的部門(mén)預(yù)算管理制度。

1.部門(mén)預(yù)算編制要科學(xué)有效

首先，部門(mén)預(yù)算編制工作是事關(guān)整個(gè)單位的重要工作，并非財(cái)務(wù)部門(mén)自己閉門(mén)造車(chē)就能完成，因此要提高與部門(mén)預(yù)算相關(guān)所有人員對(duì)該工作的重視度和積極性，保障工作的效率。其次，部門(mén)預(yù)算的編制要科學(xué)有效，就必須保證編制預(yù)算的依據(jù)合理、測(cè)算過(guò)程科學(xué)可驗(yàn)證。最后，部門(mén)預(yù)算工作“功夫在詩(shī)外”，要科學(xué)編制預(yù)算，就不能為預(yù)算而預(yù)算，而要注重平時(shí)的需求積累，要廣泛收集數(shù)據(jù)，要結(jié)合部門(mén)職責(zé)、年度目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，要制定明確的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，只有多維度、多層次考量，才能保障預(yù)算編制的全過(guò)程科學(xué)有效及合理。最后，設(shè)置項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要著重在相關(guān)合理、客觀公正、具體細(xì)化、公開(kāi)透明等方面下功夫，讓績(jī)效目標(biāo)能真正為項(xiàng)目資金管理使用提供績(jī)效導(dǎo)向和規(guī)劃性目標(biāo)，為項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效管理夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.部門(mén)預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)肅合理

第一，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行要以上級(jí)部門(mén)批復(fù)的年度預(yù)算為準(zhǔn)，有組織、有計(jì)劃的安排收入和支出，保障部門(mén)預(yù)算執(zhí)行依據(jù)明確、進(jìn)度合理。第二，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，杜絕財(cái)務(wù)支付管理控制不嚴(yán)格、變更調(diào)整預(yù)算管理機(jī)制松懈等，保障部門(mén)預(yù)算在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的嚴(yán)肅性。

3.預(yù)算監(jiān)督要落實(shí)到位

部門(mén)預(yù)算的監(jiān)督管理主要包括以下方面：一是財(cái)政部門(mén)對(duì)部門(mén)預(yù)算在年初編制、年中調(diào)整及年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果等方面監(jiān)管；二是部門(mén)內(nèi)部對(duì)部門(mén)預(yù)算在編制與調(diào)整審核、日常執(zhí)行反饋、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)等監(jiān)管；三是上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下屬單位預(yù)算資金收支審計(jì)監(jiān)督以及外部部門(mén)審計(jì)監(jiān)督等。對(duì)廣大公路事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，落實(shí)部門(mén)預(yù)算監(jiān)督主要是做好單位內(nèi)部對(duì)部門(mén)預(yù)算編制與調(diào)整審核、日常執(zhí)行支付監(jiān)管、執(zhí)行結(jié)果反饋及績(jī)效評(píng)價(jià)管理等工作，同時(shí)要切實(shí)做好外部單位審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的整改落實(shí)。

（四）轉(zhuǎn)型升級(jí)財(cái)務(wù)管理手段，加強(qiáng)和完善對(duì)下級(jí)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督。

為應(yīng)對(duì)資金撥付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付變革，省市公路管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思路，放棄原有的以資金撥付為主要制約手段的財(cái)務(wù)監(jiān)管模式，適時(shí)更新升級(jí)財(cái)務(wù)管理手段，形成包括公路資金預(yù)算收支審計(jì)、公路項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督以及其他科學(xué)手段在內(nèi)的綜合性、多層次財(cái)務(wù)管理監(jiān)管模式，切實(shí)加強(qiáng)和完善對(duì)下級(jí)公路事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，確保行業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督到位而不越位。

（五）有計(jì)劃、分階段完善公路路產(chǎn)路權(quán)的資產(chǎn)確認(rèn)工作，合理記錄和完整反映基層公路事業(yè)單位的資產(chǎn)規(guī)模。

為順利編報(bào)政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告，公路事業(yè)單位應(yīng)該依照財(cái)政部門(mén)和上級(jí)交通主管部門(mén)的統(tǒng)一部署，有計(jì)劃、分階段完善普通公路的路產(chǎn)確認(rèn)工作：對(duì)因建成時(shí)間久遠(yuǎn)、原始資料不全而無(wú)法準(zhǔn)確取得建造成本的那部分公路資產(chǎn)，可暫且放一放，等待國(guó)家明確處理方法；對(duì)近期剛辦理竣工決算的新建公路或者大中修公路項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)確認(rèn)路產(chǎn)成本；對(duì)正在建設(shè)中的公路項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基建財(cái)務(wù)制度，合理確認(rèn)在建工程價(jià)值。

總之，在新的財(cái)稅體制下，公路事業(yè)單位要切實(shí)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理工作，不斷提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)，努力加強(qiáng)單位內(nèi)部控制監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)管理行為，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理流程，確保公路事業(yè)高水平可持續(xù)發(fā)展。