溫永林

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

2015年11月，我國(guó)提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)行供給側(cè)改革，是貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)精神的重要舉措。供給側(cè)改革在適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、推進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，對(duì)我國(guó)政府職能定位提出了新的要求。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)調(diào)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，這一命題表明，供給側(cè)改革的要求應(yīng)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更應(yīng)反映在政治領(lǐng)域，尤其是政府管理領(lǐng)域。而地方政府作為中央政府決策的響應(yīng)主體和具體執(zhí)行主體，其機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置的科學(xué)性與合理性直接關(guān)乎政策執(zhí)行效率，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。因此，新的時(shí)代背景下，重新思考地方政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題就顯得尤為必要。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和地方政府實(shí)踐的深入發(fā)展，學(xué)界對(duì)地方政府職能的研究邊界也在不斷拓展。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的研究主要集中在以下三個(gè)方面：第一，對(duì)地方政府職能的定位研究。就地方政府職能應(yīng)如何定位，有學(xué)者認(rèn)為地方政府是“地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者、市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)管者、社會(huì)事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者、資源環(huán)境的保護(hù)者、社會(huì)公平的保障者和社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者”[1]。第二，對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題及對(duì)策研究。操世元以杭州市為例，認(rèn)為地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要障礙在于人的舊觀念意識(shí)和原有的制度機(jī)制[2]；陳世香認(rèn)為，地方政府職能轉(zhuǎn)變的障礙主要表現(xiàn)在政府承包責(zé)任制的存在及作用、地方政府職能的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向及其后果、政企不分的干部人事制度及其影響三個(gè)方面[3]。第三，對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的激勵(lì)機(jī)制研究。如臧乃康就認(rèn)為，地方機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于建立不同層次的地方政府指標(biāo)分類制度[4]。由此可見，當(dāng)前對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題的研究已經(jīng)較為全面，但仍待進(jìn)一步深入。但是新的時(shí)代背景下，供給側(cè)改革視域下的地方政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題尚缺乏探討。供給側(cè)改革與地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)如何？供給側(cè)改革背景下的地方政府職能轉(zhuǎn)變有何理論依據(jù)？當(dāng)前地方政府職能應(yīng)如何與供給側(cè)改革背景相適應(yīng)？

文章試圖厘清供給側(cè)改革與地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)邏輯，在此基礎(chǔ)上理順新的時(shí)代背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)，分析當(dāng)前我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的困境并提出相應(yīng)的路徑選擇。

一、供給側(cè)改革與地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)邏輯

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，雖然我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變一直在持續(xù)推進(jìn)，但當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生巨大變化，進(jìn)而也對(duì)地方政府職能定位提出了新的要求。供給側(cè)改革就是在新的經(jīng)濟(jì)背景下提出的改革方案，其邏輯起點(diǎn)在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新常態(tài)即意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“增速放緩，結(jié)構(gòu)調(diào)整，動(dòng)力轉(zhuǎn)換”等一系列變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已由需求決定轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o決定[5]。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著環(huán)境問(wèn)題突出、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、產(chǎn)能過(guò)剩、勞動(dòng)力短缺與失業(yè)并存等問(wèn)題，表明過(guò)去所擁有的人口紅利、資源優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生巨大變化，必須依靠創(chuàng)新以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，發(fā)展知識(shí)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)以滿足人們?nèi)找娑鄻踊?、高?biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品需求。與此同時(shí)，地方政府作為改革政策的執(zhí)行者，在推進(jìn)和保障供給側(cè)改革過(guò)程中起著重要作用，其職能的科學(xué)性、合理性以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性直接關(guān)乎改革實(shí)效。具體而言，地方政府職能轉(zhuǎn)變與供給側(cè)改革的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯表現(xiàn)為：

(一)供給側(cè)改革要求地方政府職能轉(zhuǎn)變

供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，生產(chǎn)要素等各類資源的重新配置應(yīng)該由市場(chǎng)而不是政府決定，這就意味著必須改變過(guò)去政府主導(dǎo)型供給管理模式，必須更進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，給市場(chǎng)這只看不見的手“松綁”，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的靈活性和適應(yīng)性。過(guò)去，我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政企不分，政社不分，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)活力不足和社會(huì)資源的配置扭曲。政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的失靈，同時(shí)也導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于供需失衡狀態(tài)，供給不足或是產(chǎn)能過(guò)剩均是在政府的不當(dāng)調(diào)控下產(chǎn)生的結(jié)果，例如目前我國(guó)煤炭行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、電力行業(yè)等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象。而另一方面，在高技術(shù)領(lǐng)域，高精尖產(chǎn)品的供給則長(zhǎng)期供給不足，相關(guān)研究表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力不是需求不足而是有效需求不足，高端技術(shù)領(lǐng)域產(chǎn)品多數(shù)依賴進(jìn)口，自主研發(fā)和自主創(chuàng)新能力依然有待進(jìn)一步改進(jìn)。

因此，總體而言，我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供需矛盾要求必須進(jìn)行供給側(cè)改革，而供給側(cè)改革又要求地方政府必須改變?cè)械捏w制機(jī)制、運(yùn)作模式和激勵(lì)方式等，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變地方政府職能。

(二)地方政府職能轉(zhuǎn)變保障供給側(cè)改革順利實(shí)施

地方政府作為中央政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、管理地方事務(wù)、提供公共服務(wù)的直接執(zhí)行者，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能安排是否科學(xué)合理將影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會(huì)民生。由于受原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和特定的社會(huì)政治背景影響，地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)采取行政化手段進(jìn)行干預(yù)，供給管理也是由政府主導(dǎo)，加之過(guò)去對(duì)政府官員考核機(jī)制的不盡合理，地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)資源浪費(fèi)和扭曲配置，忽視社會(huì)民生和社會(huì)環(huán)境。因此，要保證供給側(cè)改革的有效推進(jìn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，就必須使政府從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域解放出來(lái)，推動(dòng)政府職能向公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，建立與供給側(cè)改革的配套政策措施，提高政府服務(wù)效能，為充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用提供良好的宏觀環(huán)境，保障供給側(cè)改革順利推進(jìn)。

二、供給側(cè)改革視域下地方政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)

任何一項(xiàng)改革的實(shí)施都離不開特定理論的指導(dǎo)，供給側(cè)改革視域下地方政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)與以往學(xué)者探討的政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)之間存在較多共性，但本研究認(rèn)為在新的時(shí)代背景下應(yīng)對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化，以期更有針對(duì)性地指導(dǎo)地方政府職能有效轉(zhuǎn)變。因此，主要可以從以下幾方面尋找其理論依據(jù)，即政府間關(guān)系理論、企業(yè)家政府理論、交易成本理論。

(一)政府間關(guān)系理論

一般認(rèn)為政府間關(guān)系是指各級(jí)政府之間縱向、橫向和斜向關(guān)系，它包括中央與地方、地方政府之間的橫向、縱向與斜向關(guān)系，以及各政府部門之間的關(guān)系等[6]。政府間關(guān)系主要涉及政府間的財(cái)政權(quán)與人事權(quán)歸屬問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府之間的有效制衡以保證國(guó)家穩(wěn)定和取得良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效[7]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定要有效推進(jìn)就必須協(xié)調(diào)好二者關(guān)系。中央政府應(yīng)把主要精力放在國(guó)家重大戰(zhàn)略方針決策等涉及國(guó)家發(fā)展命運(yùn)的宏觀領(lǐng)域，在整體上制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和明確地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。而對(duì)具體地方事務(wù)而言，由于地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人員素質(zhì)、環(huán)境保護(hù)水平等存在巨大差異，對(duì)于應(yīng)該供給何種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以滿足民眾需求，地方政府有更多的話語(yǔ)權(quán)。因此，應(yīng)在維護(hù)中央權(quán)威、保護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)上充分賦予地方自主性，最大程度地發(fā)揮各地方政府的靈活性和創(chuàng)造性。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)積極合作，維護(hù)好地方政府間的橫向府際關(guān)系，謹(jǐn)防地方保護(hù)主義，為地區(qū)間的合作發(fā)展?fàn)I造寬松自由的市場(chǎng)環(huán)境。

(二)企業(yè)家政府理論

企業(yè)家政府理論認(rèn)為在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境瞬息萬(wàn)變的背景下，傳統(tǒng)政府官僚體制弊端日益顯現(xiàn)，要從根本上提升政府實(shí)效就必須改變?cè)畜w制，引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)之道。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)改革政府需遵循以下原則：政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”、授權(quán)而不是服務(wù)、政府部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制等[8]。政府并非全能，正是因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)公共事務(wù)管得過(guò)多過(guò)細(xì)，致使政府自身陷入事務(wù)主義困境，給人以效率低下、資源浪費(fèi)、行動(dòng)遲緩等不良印象。新的社會(huì)矛盾下，政府應(yīng)該以開放的心態(tài)容納社會(huì)多元主體共同參與社會(huì)治理，在多元主體共同競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以陷入結(jié)構(gòu)性矛盾，很大一部分原因在于政府對(duì)社會(huì)資源配置干預(yù)過(guò)多，而政府在獲取市場(chǎng)需求信息方面的靈敏度遠(yuǎn)不及市場(chǎng)本身，這不僅加重了政府自身負(fù)擔(dān)，而且還造成了社會(huì)資源的不當(dāng)配置。因此，可以說(shuō)，供給側(cè)改革背景下引入企業(yè)家政府理論改革地方政府職能具有重要指導(dǎo)意義。

(三)交易成本理論

交易成本理論認(rèn)為，如果某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作其成本高于市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作成本，那么這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)交給市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)運(yùn)作；反之，如果在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作中的成本高于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本，那么這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)[9]?；谡c市場(chǎng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)節(jié)的成本收益分析，引導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作效率高的領(lǐng)域，如資源配置、部分具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)供給等交給市場(chǎng)，可在最大程度地降低政府行政成本的同時(shí)，提高資源配置和服務(wù)供給的效率。當(dāng)前，我國(guó)強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革并不是指供給總量不足，而是指有效供給不足，即供給不能有效滿足市場(chǎng)需求。隨著生活水平的提高，人們需求也在不斷走向多樣化、精細(xì)化，而市場(chǎng)因其自身特性能迅速捕捉到人們的需求變化，能夠?qū)⑸鐣?huì)有限資源以較低的成本進(jìn)行最大化利用。因此，地方政府為節(jié)約行政成本，最大化地利用社會(huì)有限資源，就必須進(jìn)行成本—收益分析，界定好自身與市場(chǎng)和社會(huì)的職能分工。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的困境分析

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從供給端而不僅僅依靠需求端拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并跨越中等收入陷進(jìn)從而向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的必然之舉。供給側(cè)改革也必然要求地方政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整原有職能范圍和職能方式以更好地發(fā)揮其服務(wù)功能。但是，由于任何一個(gè)制度的實(shí)施都存在路徑依賴，制度革新必定受制于原有制度安排。當(dāng)前供給側(cè)改革背景下我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的障礙主要有以下幾方面：

(一)財(cái)權(quán)事權(quán)集中化

地方政府是中央政府為更好地管理地方事務(wù)而設(shè)置的，為響應(yīng)中央政府政策以及適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，地方政府職能也處于不斷的調(diào)整變化之中。但是，中央政府與地方政府之間的諸如信息不對(duì)稱、權(quán)力集中于中央、分工不明確等問(wèn)題一直是制約地方政府職能轉(zhuǎn)變的障礙。其中最突出的問(wèn)題表現(xiàn)為財(cái)權(quán)集中于中央，而眾所周知，地方政府的一切管理活動(dòng)，包括機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、公共物品的供給、環(huán)境的保護(hù)等都離不開一定的財(cái)政支撐。政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作離不開財(cái)政資源的汲取和管理運(yùn)用，因此，財(cái)政改革是促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)途徑[10]。供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，意味著要求地方政府退出微觀資源配置領(lǐng)域，這就斬?cái)嗔说胤秸闹匾?cái)政來(lái)源，在中央政府財(cái)政撥款不足的情況下，地方政府為了地方利益就會(huì)極力阻礙這類改革，因此，中央與地方政府之間的這種財(cái)權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)矛盾成為供給側(cè)改革背景下阻礙地方政府職能轉(zhuǎn)變的一大障礙。

(二)資源配置行政化

政府導(dǎo)向是指當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理多集中于政府部門，社會(huì)和市場(chǎng)活力嚴(yán)重不足。不可否認(rèn)的是政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)在過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于追趕階段時(shí)發(fā)揮了重要作用，使我國(guó)由過(guò)去嚴(yán)重落后的發(fā)展中國(guó)家成為當(dāng)今世界的第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)主要矛盾均發(fā)生了重大變化，政府由于其在市場(chǎng)需求信息方面感知性不及市場(chǎng)，因此，依賴行政化的資源配置手段顯然不能滿足市場(chǎng)和社會(huì)的需求。國(guó)家強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，表明當(dāng)前我國(guó)供給與需求存在結(jié)構(gòu)性矛盾，這在很大程度上源于地方政府職能的不當(dāng)履行。譬如房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)性矛盾，一方面表現(xiàn)為許多地方出現(xiàn)“鬼城”，有房無(wú)人居??；另一方面又有許多人無(wú)房可居的情形。其中，地方政府為追求地方利益而不當(dāng)調(diào)控是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因。

(三)考核指標(biāo)單一化

考核指標(biāo)單一化主要表現(xiàn)為以政績(jī)衡量官員實(shí)績(jī)，而政績(jī)主要看地方GDP總量及增量。這種考核機(jī)制的形成原因主要是人們對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的片面化認(rèn)識(shí)，這就導(dǎo)致地方官員一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)總量，唯GDP論，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展如何主要看其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等思想觀念盛行。然而，供給側(cè)改革方案的推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)地方政府退出競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)領(lǐng)域并且從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域解放出來(lái)，更多的是從宏觀領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)惠政策以及營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

在供給側(cè)改革大力推進(jìn)的背景下實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，必須理順中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)功能和增加有效政策供給，優(yōu)化官員考核激勵(lì)制度，并建立靈活有效的市場(chǎng)監(jiān)管體系。

(一)理順中央與地方的關(guān)系

地方政府職能轉(zhuǎn)變的前提是正確劃分中央與地方的事權(quán)關(guān)系[8]。在我國(guó)，各地方政府是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和公共服務(wù)的主要管理者，地方政府在地方事務(wù)的管理過(guò)程中理應(yīng)具有絕對(duì)權(quán)威和絕對(duì)能力，但現(xiàn)實(shí)中，中央政府的權(quán)威要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各地方政府。中央政府和地方政府的職能范圍沒(méi)有能夠很好地加以劃分，導(dǎo)致與“在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性”這一原則相悖。主要表現(xiàn)在中央政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)、人事任免等重要領(lǐng)域嚴(yán)格管控，抑制了地方政府的自主性，使得地方政府想要轉(zhuǎn)變職能卻束手束腳且無(wú)充足資金保障。因此，供給側(cè)改革過(guò)程中進(jìn)一步理順中央政府與地方政府職能關(guān)系十分必要，必須從界定中央與地方政府職能范圍入手，各地方的省情、市情只有地方政府最為了解，這種地區(qū)性差異要求在具體事務(wù)的管理中應(yīng)以地方政府為主體，中央政府應(yīng)側(cè)重于宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，把應(yīng)該下放的行政審批權(quán)毫無(wú)保留地下放給地方政府，增強(qiáng)地方政府的自主性和靈活性，積極鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)收，只有地方政府具有更多的自主權(quán)和財(cái)政能力，才能保證供給側(cè)改革深入推進(jìn)。

(二)強(qiáng)化市場(chǎng)的功能，增加有效政策供給

強(qiáng)化市場(chǎng)功能與增加有效政策供給，是推進(jìn)供給側(cè)改革過(guò)程中優(yōu)化生產(chǎn)資源配置對(duì)市場(chǎng)和政府提出的必然要求。供給側(cè)改革是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)中央政府做出的戰(zhàn)略選擇，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，必須加大力度改變過(guò)去政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的行政化調(diào)控模式。盡管十八大以來(lái)各級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度進(jìn)行了大規(guī)模的縮減，解除了一大批行政審批事項(xiàng)，但是，依然存在改進(jìn)空間。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的供給側(cè)改革須進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)功能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的靈活性，消除政府在配置資源過(guò)程中由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和資源扭曲配置問(wèn)題。另一方面，要保障市場(chǎng)在資源配置中的作用就必須落實(shí)權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，從制度上規(guī)范政府權(quán)力行使范圍，保障市場(chǎng)主體權(quán)益不受侵犯。此外，地方政府應(yīng)從其本身職能出發(fā)在宏觀領(lǐng)域增加相關(guān)服務(wù)性政策供給，增加社會(huì)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給市場(chǎng)各主體的自由競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展提供良好的“軟硬件”環(huán)境。

具體而言，優(yōu)惠的財(cái)稅政策有助于激發(fā)市場(chǎng)活力和促進(jìn)創(chuàng)新。政府稅收優(yōu)惠政策通過(guò)影響微觀經(jīng)濟(jì)主體激勵(lì)邊界而間接作用企業(yè)行為[11]。政府財(cái)稅政策在激勵(lì)市場(chǎng)主體創(chuàng)新和抑制不當(dāng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的外部性行為起著重要作用?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力以及人民生活水平的提高，單純依靠技術(shù)引進(jìn)難以滿足不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)多樣化需求，此外，人們對(duì)環(huán)境惡化等問(wèn)題的容忍度進(jìn)一步下降。因此，通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠政策引導(dǎo)市場(chǎng)主體開展自主研發(fā)和創(chuàng)新，以及通過(guò)政策懲罰措施抑制企業(yè)不當(dāng)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的外部性影響就至關(guān)重要。因此，地方政府應(yīng)加大職能轉(zhuǎn)變力度，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為干預(yù)，增加有效的財(cái)稅政策供給。

(三)建立綜合全面的考核指標(biāo)體系

建立綜合全面的考核指標(biāo)體系是從體制機(jī)制入手促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。供給側(cè)改革要求地方政府改變過(guò)去的行政化資源配置方式，資源投向哪個(gè)領(lǐng)域應(yīng)由市場(chǎng)決定而非依據(jù)官員喜好或者根據(jù)GDP貢獻(xiàn)率決定。理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)表明，官員考核指標(biāo)在很大程度上對(duì)地方官員的行為起著風(fēng)向標(biāo)的作用，考核指標(biāo)側(cè)重哪一方面，人們就會(huì)因?yàn)槔骝?qū)使而去追求那一方面的績(jī)效以獲得認(rèn)可和支持。因此，改變過(guò)去唯GDP論英雄的官員考核指標(biāo)體系，建立綜合全面的考核指標(biāo)對(duì)于完善供給側(cè)改革至關(guān)重要。綜合全面的考核指標(biāo)體系要求減少GDP指標(biāo)權(quán)重，增加諸如就業(yè)、醫(yī)療、生態(tài)、社會(huì)保障、資源節(jié)約以及公共服務(wù)和社會(huì)民生等領(lǐng)域的考核指標(biāo)權(quán)重。更應(yīng)從發(fā)展的、全面的視角，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的“顯績(jī)”和“隱績(jī)”考核方法，使地方政府和官員將短期績(jī)效與長(zhǎng)期發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)[12]。綜合全面的考核指標(biāo)體系必須因地制宜，針對(duì)不同地區(qū)歷史環(huán)境、發(fā)展水平、社會(huì)現(xiàn)狀等靈活設(shè)計(jì)，以免考核指標(biāo)全面而僵化，統(tǒng)一而不切實(shí)際。

(四)建立靈活有效的市場(chǎng)監(jiān)管體系

建立靈活有效的市場(chǎng)監(jiān)管體系是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。過(guò)去，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)不是無(wú)監(jiān)管，而是監(jiān)管過(guò)度和不當(dāng)監(jiān)管。供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)政府必須進(jìn)一步退出對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的過(guò)度干預(yù)，退出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的領(lǐng)域的不當(dāng)監(jiān)管，從宏觀領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)主體進(jìn)行政策調(diào)控和引導(dǎo)。建立靈活有效的監(jiān)管體系有別于過(guò)去政府的行政化干預(yù)模式，現(xiàn)代化的監(jiān)管體系基于公開透明的社會(huì)需求和保障市場(chǎng)良好運(yùn)作的要求。供給側(cè)改革尤其強(qiáng)調(diào)資本市場(chǎng)的有效運(yùn)作，而資本市場(chǎng)的有效運(yùn)作離不開政府監(jiān)管和引導(dǎo)。現(xiàn)代化的資本運(yùn)作依賴于現(xiàn)代金融體系和互聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，因此，要保障地方政府對(duì)資本市場(chǎng)的有效監(jiān)管，就必須轉(zhuǎn)變其職能，建立依托現(xiàn)代化技術(shù)的精細(xì)化資本市場(chǎng)監(jiān)管體系。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府職能履行事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會(huì)民生，在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，必須改變政府職能和政府機(jī)構(gòu)中原有的不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需求的成分。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下所做出的戰(zhàn)略選擇，在此背景下，地方政府職能必須為適應(yīng)改革需求而進(jìn)行調(diào)整，而轉(zhuǎn)變地方政府職能是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中難免受到制約。因此，本文在供給側(cè)改革視域下重新審視地方政府職能轉(zhuǎn)變困境并探索其職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化路徑，認(rèn)為重新理順中央與地方關(guān)系、強(qiáng)化市場(chǎng)功能并增加有效政策供給、建立綜合全面的考核指標(biāo)體系和靈活有效的市場(chǎng)監(jiān)管體系對(duì)當(dāng)前政府現(xiàn)實(shí)工作具有一定程度的指導(dǎo)意義。